我國住房制度變遷與城市居民的住房分化

王丹鳳

摘要：隨著住房制度改革的啟動與推進(jìn)，我國城市居民的住房獲得機(jī)制與住房分化情況也呈現(xiàn)出階段性差異。本文沿著住房政策的演變歷程，將我國住房市場化改革劃分為三個時(shí)期，探究政策變化的背景和導(dǎo)向以及對城市住房格局的影響。

關(guān)鍵詞：住房制度改革 住房獲得 住房分化

二十世紀(jì)七十年代開始，中國經(jīng)歷了住房分配系統(tǒng)的巨大轉(zhuǎn)變，住房獲得方式由最初的單位分配向市場購買轉(zhuǎn)變，其原有的“福利化”性質(zhì)逐步讓渡于“商品化”屬性。伴隨住房制度的變遷，我國城市居民的住房分化問題也呈現(xiàn)出階段性差異。

一、房改前：“去階層化”導(dǎo)向下的住房差異弱化期

（一）房改前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房政策

建國初期，面對人口眾多、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，我國政府采取了“重積累，輕消費(fèi)”“先生產(chǎn)，后生活”的發(fā)展策略，將有限的資源投入到重工業(yè)及其相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展中。國家每年計(jì)劃安排的住宅投資不但規(guī)模十分有限，而且還往往成為各級政府壓縮投資規(guī)模時(shí)首先選擇的對象，導(dǎo)致公房建設(shè)和供應(yīng)長期處于匱乏狀態(tài)。為解決城市“房荒”問題，國家內(nèi)部圍繞“增加住房供應(yīng)”還是“由國家統(tǒng)一管理，實(shí)行私有房屋改造”進(jìn)行了激烈爭論。最終，正統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想占據(jù)主流（劉春燕，2012）。1955年12月，政府頒布《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見》，正式提出對私有住房進(jìn)行社會主義改造的政策，通過收購、經(jīng)管等方式，將個人自有的私房變成國家控制的公房。到1966年，國家?guī)缀跽瓶亓怂谐鞘凶》康墓芾砑胺峙渎氊?zé)，成為住房供應(yīng)的唯一主導(dǎo)部門。由此可見，1949年新中國成立至1978年改革開放，我國城市住房資源的規(guī)模與供應(yīng)模式是在國家的嚴(yán)密控制之下形成并實(shí)施的，住房政策制定的內(nèi)因取決于國家的發(fā)展目標(biāo)而非居民實(shí)際需求，城市居民的住房獲得機(jī)制具有明顯的再分配色彩。到1978年改革開放之前，一個越來越平均主義的、國家統(tǒng)建統(tǒng)分的住房供應(yīng)模式基本成形。

（二）房改前城市居民的住房獲得情況

國家和單位統(tǒng)包的住房分配模式，使城市居民的住房分化狀態(tài)相對弱化。由于住房交易和私有住房建設(shè)受到抑制，這一階段的住房差異主要并不在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)以及住房數(shù)量上，而是表現(xiàn)為住房區(qū)位、住房面積和住房質(zhì)量的差異。從總體上看，城市居民之間的住房不平等問題不是十分突出。白威廉的研究證明，在當(dāng)時(shí)的住房供應(yīng)體系下，政府機(jī)關(guān)干部和高職業(yè)地位群體更容易獲得配套設(shè)施較好的單位公房，但居住面積和戶型結(jié)構(gòu)沒有明顯優(yōu)勢，各群體之間住房條件的差異不大（Parish，1984）。李強(qiáng)也認(rèn)為，在住房改革之前乃至改革前期，我國的住房分化水平并不嚴(yán)重，城市居民的住房不平等問題是九十年代后期城市住房體制改革和住房市場化發(fā)展的結(jié)果（李強(qiáng)， 2009）。

總之，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“平均主義”的政治導(dǎo)向，住房分配僅被作為“‘按需原則的福利項(xiàng)目”，不同單位間并沒有實(shí)質(zhì)性的住房差異。與房改開始以后的各個時(shí)期相比，該階段城市居民的居住空間具有較強(qiáng)的同質(zhì)性。然而，住房統(tǒng)一分配模式雖然客觀上弱化了住房不平等，但也造成了城市住房供應(yīng)不足等問題。另外，低房租、高補(bǔ)貼的住房福利分配體制也成為國家和單位的沉重負(fù)擔(dān)，還出現(xiàn)了住房分配過程中的苦樂不均現(xiàn)象。一系列因素引發(fā)了對“大平均主義”導(dǎo)向的住房供應(yīng)模式的質(zhì)疑和批評，激發(fā)了住房制度改革的動力。

二、房改中：“去福利化”導(dǎo)向下的住房差異累積期

（一）房改中轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房政策

1978年我國開始了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，住房體制改革也歷經(jīng)不斷調(diào)整和反復(fù)的過程。改革之初的主要任務(wù)是解決單位“存量”公房問題，在少數(shù)城市開始以土建成本價(jià)出售公房的嘗試，但限于當(dāng)時(shí)居民購買力太低，結(jié)果不甚理想。1982年有關(guān)部門提出“三三制”補(bǔ)貼售房政策（即政府、單位、個人三者各負(fù)擔(dān)公房售價(jià)的三分之一）。然而，這一模式進(jìn)一步增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，且由于補(bǔ)貼售房并未觸及低租金制，過低的租買比價(jià)使個人缺乏購房動力。同時(shí)，低價(jià)售房引發(fā)了社會對“低價(jià)出賣國有資產(chǎn)”的不滿，于是，1985年12月公房出售被迫停止。

1986年，住房改革的重心由“補(bǔ)貼售房”策略轉(zhuǎn)向“提租補(bǔ)貼”的改革思路，即“提高房租，增加工資，變暗貼為明補(bǔ)，變住房實(shí)物分配為貨幣分配，通過提高租金促進(jìn)售房”，實(shí)現(xiàn)住房商品化。1988年到1993年，國務(wù)院相繼召開三次全國住房制度改革會議，分別制定了“分步提租，出售公房”——“以提租為重點(diǎn)，租、售、建并舉”——“以出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”的住房改革方案。1994年7月，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》第一次明確提出城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目標(biāo)在于“建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新城鎮(zhèn)住房制度”，規(guī)定職工可以在折扣下購買并擁有住房全部產(chǎn)權(quán)，并在隨后制訂系列政策進(jìn)行公房出售的配套改革。經(jīng)過近20年的探索，住房分配的“去中心化、去福利化”導(dǎo)向日益清晰，商品化、市場化和社會化成為大勢所趨。

（二）房改中城市居民的住房獲得情況

住房改革實(shí)現(xiàn)了住房“福利”屬性向“商品”屬性的轉(zhuǎn)型，拓展了城市居民獲得住房資源的渠道。一方面，在強(qiáng)大的計(jì)劃體制慣性下，再分配模式在方方面面得以延續(xù)，單位的持續(xù)介入使住房的分配體制未發(fā)生根本性變革。舊的住房體制下獲得優(yōu)勢的人也成為新政策的受益者，住房制度改革并沒有觸及居民間住房資源既有的不平等。另一方面，市場機(jī)制的引入能在一定程度上減少體制因素帶來的住房不平等。福利分房時(shí)期不具備分房資格的一部分群體，如個體經(jīng)營者、私企員工及無業(yè)者，可以通過貨幣交換的方式從市場中獲得私人住房。在住房改革全面推動的20世紀(jì)90年代，中國城市居民的住房水平得以大幅度提高，住房自有率也比房改前有了顯著提升。改革初期率先“下海”的市場精英憑借經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，有機(jī)會獲得更多更好的住房，成為新的住房優(yōu)勢群體。

住房改革政策改變了居民間較為同質(zhì)的住房狀態(tài)，住房資源的差異與不平等迅速擴(kuò)大，并在房改結(jié)束后持續(xù)發(fā)揮影響。在該時(shí)期憑借體制資源、市場資源，或體制與市場雙重資源獲得住房的群體，具備了實(shí)現(xiàn)住房優(yōu)勢累積的初始條件；而在這一階段處于不利地位的住房弱勢人群，則要在房價(jià)攀升的背景下承受劣勢累積的后果。房改政策以強(qiáng)大的作用力改變了后續(xù)住房格局，房改階段可以稱為住房差異的累積期。

三、房改后：“去平均化”導(dǎo)向下的住房差異顯化期

（一）房改后市場經(jīng)濟(jì)體制下的城市住房政策

1998年是我國住房制度改革歷史上標(biāo)志性的一年。這一年的7月3日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城市住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確規(guī)定停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房貨幣化分配，這意味著實(shí)行多年的福利分房制度徹底廢止。該政策出臺以后，關(guān)于住房供應(yīng)和分配的模式不再圍繞“實(shí)物分配還是貨幣分配”“產(chǎn)權(quán)公有還是私有”“公房的租金與出售模式如何定位”等問題展開爭論，而是將管理控制的重心轉(zhuǎn)向住房價(jià)格和房地產(chǎn)市場的規(guī)范，以及對住房金融信貸政策的調(diào)整等方面。國家從住房分配體系中逐漸退出，轉(zhuǎn)向住房市場的調(diào)控及中低收入群體的住房保障。隨后的相關(guān)政策都體現(xiàn)了政府對房地產(chǎn)市場的鼓勵和管理、對住房價(jià)格的調(diào)控、對不同層次居民住房獲得的保障。為應(yīng)對房地產(chǎn)業(yè)過熱、房價(jià)上漲過快的現(xiàn)象，國家先后發(fā)布政策法規(guī)規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)和投資、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房價(jià)格。同時(shí)，由于住房獲得渠道由國家分配轉(zhuǎn)向市場購買，市場能力較差的人群很難從房價(jià)高企的商品房市場獲得住房，國家在住房改革的同時(shí)制定了多層次的住房供應(yīng)制度，通過保障途徑解決低收入群體住房問題。

（二）房改后城市居民的住房獲得情況

經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房分配由國家主導(dǎo)，以及房改過程中國家和市場共同主導(dǎo)，在房改結(jié)束后的住房貨幣化階段，隨著住房屬性徹底完成由福利品到商品的轉(zhuǎn)換，政府和單位逐漸退出住房供應(yīng)體系，市場成為住房供應(yīng)的唯一主體。個體市場性資源的多少直接影響了住房獲得情況，基于市場能力差異產(chǎn)生的住房分化迅速擴(kuò)大。市場性資源既包括個人財(cái)富累積和財(cái)富獲得能力，也包括家庭經(jīng)濟(jì)能力。尤其對青年群體而言，家庭的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和父母的支持成為能否獲得住房的重要因素。

住房市場化時(shí)代的到來使城市居民的住房差異進(jìn)一步顯化，房價(jià)長期持續(xù)上漲加劇了城市居民的住房不平等。此時(shí)的住房差異一方面由個體市場資源差異造成，另一方面，也在很大程度上受到前兩個階段延續(xù)下來的優(yōu)勢/劣勢累積的影響。漸進(jìn)式的改革路徑難以觸動福利分房時(shí)期形成的不平等的分配格局，房改過程中所形成的住房差異持續(xù)擴(kuò)大，在其中獲利的群體利用累積優(yōu)勢獲得了極高的回報(bào)。而對于年輕世代及其他沒有在房改過程中獲利的群體而言，房改的結(jié)束意味著在未來獲得免費(fèi)住房的希望變得渺茫。因此，學(xué)者朱亞鵬認(rèn)為住房貨幣化改革由于政策傾斜和利益關(guān)照進(jìn)一步加劇了住房不平等，并隨著房改房的上市，轉(zhuǎn)變成居民之間收入和財(cái)富的不平等。

住房制度改革是我國住房分化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。改革以前我國的住房分化問題并不突出，改革的推進(jìn)使得在住房獲得方面由再分配形成的不平等和由市場形成的不平等雙向強(qiáng)化，將資源不均等的人群置于住房階層的不同位置。而由于財(cái)富的可傳承性，如不及時(shí)控制，未來住房分化問題將會日益嚴(yán)重。針對這一現(xiàn)實(shí)，我國的住房政策既要限制住房優(yōu)勢群體的資源過度累積，又要保障弱勢人群的基本居住需求，實(shí)現(xiàn)住房居住功能的理性回歸。

基金資助：廣東省教育廳創(chuàng)新強(qiáng)校工程項(xiàng)目“廣東省城市住房獲得機(jī)制的代際差異研究”（編號：2015WQNCX048）

參考文獻(xiàn)：

[1]李強(qiáng).轉(zhuǎn)型時(shí)期城市“住房地位群體”[J].江蘇社會科學(xué).2009（4）：42-53.

[2]劉春燕.再分配經(jīng)濟(jì)中的市場彈性：中國城市住房政策與制度（1949—2010）.[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社.2012.