德國預算管理體制及其借鑒意義

徐宏練

摘? ?要：德國作為發達國家，經過多年發展，其預算管理體制較為成熟，其經驗值得我們研究與借鑒。本文較為全面地介紹了德國預算管理體制，以及德國預算管理的主要經驗：法律體系完備、財政支出責任劃分明確、財政平衡制度規范、預算編制科學嚴謹、預算執行及調整約束力強、預算監督體系健全。在此基礎上提出如下建議，完善預算管理法律法規體系，明確劃分中央與地方財權與事權劃分，提升預算編制科學嚴謹性和精細化水平，增強預算執行及調整的約束力，完善健全預算監督體系。

關鍵詞：預算管理;德國經驗;體制改革

德國是當今世界兩大法系之一的大陸法系的代表國家。中國在建立和健全具有中國特色的社會主義法律體系的過程中，主要借鑒了大陸法系國家的立法和司法實踐經驗，其中，德國的立法和司法實踐經驗對中國影響尤為明顯。因此，研究借鑒德國金融和財政管理制度，是完善我國相關管理制度的題中之義。同時，作為老牌的發達國家，經過多年理論發展和實踐完善，德國在預算管理方面積累了豐富的經驗，對我國也具有非常重要的啟示作用。

一、德國預算管理體制

（一）德國預算管理體制的發展歷程

統一前西德聯邦預算管理體制（1949—1990年）。1949年的《基本法》確定以聯邦制作為德國的國家結構形式，而其《財政法》規定按照聯邦、州、鄉鎮三級獨立政府的架構形式，實行縱向三級財政分權。此后，西德聯邦制從“單一化”（1949—1969年）向“合作化”（1969—1990年）轉變，與此相對應，以1956年初步建立共享型稅制、1969年憲法修正案改革、1982年科爾內閣上臺為分界點，德國財政制度經歷了1949—1956年、1956—1969年、1969—1982年以及1982—1990年四個時段的調整，逐步完善具有稅收收入分配功能的分稅制體系和政府間財政平衡體系，與聯邦制國家結構形式相匹配的財政聯邦制度逐步建立。

統一后德國聯邦預算管理體制（1990年至今）。統一后的德國繼續以西德憲法《基本法》為總綱，確定了“適度集中、相對分散”的德國預算管理體制，既體現了聯邦制的一般特征，同時也反映了該國政治體制的特殊性。雖經歷過2006年的改革嘗試以及2009年聚焦于財政事務的聯邦制改革，德國預算管理體制依然未有實質性改變。

（二）德國預算管理組織框架

1.德國預算管理基本情況

德國政府層級分為聯邦、州、鄉鎮三級，全境16個聯邦州，并具有以下特點：聯邦和州都具有國家性質，均設立自己的憲法，相互之間不存在上下隸屬關系;基本法明確劃分聯邦和州之間的權限;聯邦公民同時也是州公民;聯邦實行兩院制，包括聯邦議院和聯邦參議院，前者按照比例代表制原則選舉產生，后者由各州政府委派代表組成參議院，代表各州參與聯邦事務。德國財政體制注重立法權、行政權、司法權三權分立（見圖1）。

2.預算編制流程

德國預算由當年期預算和五年期預算組成，當年期財政預算依據五年財政計劃進行編制。聯邦財政部須提前一年進行預算草案的編制，并經過估算、預算草案編制、議會審議等多個階段才可生效。具體步驟為：一是各專業部根據聯邦財政部通知提出各自規劃估算方案;聯邦財政部對現有財政規劃進行更新、對預算進行審核估算、編制預算草案;內閣做出決議后，行政機關編制程序結束，財政規劃被通過。二是預算草案同時提交聯邦參議會和聯邦議會，啟動預算立法程序;聯邦參議院對草案提出意見，聯邦政府將其對意見答復一并附上，提交聯邦議會進行一讀，聯邦財政部長提交發言后轉給主管的預算委員會，由其提出決議建議稿;之后進行二讀、三讀，對最終審議進行最終表決。三是預算經聯邦議會和聯邦參議院處置、由聯邦財政部和聯邦總理副署、由聯邦總統簽發并在《聯邦法律公報》公布，即成為法律;包含預算規劃的《預算法》通過之后被簽發，通常在各自年度的1月1日生效。

二、德國預算管理主要特點

（一）法律體系完備

一是立法權限明確。德國財政制度安排的相關立法權限包括聯邦財政一般原則立法權、聯邦專屬立法權、聯邦競合財政立法權、地方專屬財政立法權和政府授權立法等五種形式。《基本法》明確了聯邦在稅收法律方面的立法權限，未賦予聯邦的立法權屬各州享有，地方作為各州的組成部分，則不享有立法權。但相對于州，《基本法》賦予聯邦在稅收法律方面更多立法權。二是法律層次清晰。與預算管理相關的法律包括德國基本法、原則性法律、年度預算法和其他財政法律法規四個層次。其中，《基本法》對聯邦、州和地方政府預算編制、預算原則、預算超支、審計監督等作出了總體規定;原則性法律包括《預算原則法》《標準法》以及《穩定與增長法》，主要是制定對聯邦和各州預算法律共同使用的基本原則;年度預算法是指聯邦和各州每年都要通過當年度的《預算法》;其他財政法律法規，包括對聯邦、各州、地方預算作出具體規定的聯邦預算通則、州預算通則、地方預算條例等。三是涉及內容全面。德國與預算相關的法律體系明確劃分了聯邦與各州政府的事權與財政，并從政府公共開支、稅務立法權、稅收分配、財政補貼和財政管理等方面的規定進一步細化，由此構成了一個龐大、完整的稅收法律體系。

（二）德國各級政府間財政支出責任劃分明確

德國的《基本法》對聯邦、州、地方三級政府的事權范圍和支出責任作了明確規定，如“為了普遍的利益必須統一進行處理的事務”由聯邦負責，其他的事務原則上由各州和地方政府負責（見表1）。同時，由兩級以上政府共同承擔的，如高等事務、經濟結構的區域調整與完善、農業結構的改善和海岸防護等事務，《基本法》也對其共同事務的出資比例作出明確規定。另外，聯邦公路、水路、航空運輸及節能研究利用等事務，經立法機關審批同意后也可委托有關州來承擔。上述事權劃分，決定了德國聯邦、州、地方政府之間的公共財政支出結構。

（三）財政平衡制度規范

一是財政平衡體系目標清晰。《基本法》規定了對稅收總收入的分配，確立了一個以創造“均衡的公共服務水平”為目的財政平衡架構。以聯邦與州層面的財政平衡體系為例，在聯邦與州層面，采取四級財政平衡體系，四個層級逐級構建、相互聯系，每一個層級都明確了應該達到的目標（見表2）。二是金額調配計算標準以法律形式明確。《基本法》《標準法》《財政平衡法》以及相關條例確定了聯邦及各州財政平衡中的計算依據和支付數額。三是綜合考慮多種因素，實現對財政實力增量和存量的調節。在確定聯邦與州之間、州與州之間的資金分配的計算公式時，不僅考慮到事權與財權的一致性，還考慮到經濟基礎、居民數量、人口密度、激勵因素、特殊需求等要素，不僅對稅收收入增量進行調節，還對公共服務水平的現有差異進行改進。

（四）預算編制科學嚴謹

一是以預測結果為重要指導開展預算編制。構建由聯邦財政部、州財政部、聯邦經濟部、德意志聯邦銀行等多部門、跨層級構成的中期與年度預測相結合的工作協調機制，確定編制中期財政規劃的總基調，開展宏觀經濟預測以及財政收入預測，為各級政府編制年度預算發揮指導作用①。二是預算編制時間充分，審議要求嚴格。首先，在預算編制開始前，聯邦財政部門向各部門提供經濟預測結果等文件。其次，預算規劃匯總階段，聯邦審計署可以發表意見，財政部門也會與各部門之間協調，對中期財政規劃草案進行修改和確定。最后，預算規劃草案審議階段，須提交至聯邦議會以及聯邦參議院進行審議，前后需經過聯邦參議院兩次審議，聯邦議會進行“三讀”。

（五）預算執行及調整約束力強

一是年度預算法生效時間及時。《預算法》規定，預算規劃的期限為一年或數年（各年度之間要分開），年度《預算法》須在各自年度的1月1日生效。二是預算規劃細化具體。審議通過的預算詳細列示和規定了各項支出的項目名稱、用款時間和支付方式等具體內容，如中期規劃中，支出科目約8000項，收入科目約1200項。三是預算執行審核嚴格。在執行過程中，相關財政部門根據經議會批準的預算進行嚴格的審核，凡不符合要求的情況報告都不予用款。四是預算調整審批規范。預算調整必須經過議會的嚴格審查和批準。如柏林市規定，財政部門可批準500萬歐元以內的財政預算追加，而500萬歐元以上的則需經議會批準方可通過。

（六）預算監督體系健全

一是外部監督與內部監督分工明確。外部監督注重預算執行的事后監督。監督部門以聯邦審計院為主體，主要針對預算執行的賬目審查，聯邦議會預算委員會下屬審計委員會則主要針對預算執行的政策審查。內部監督則注重預算執行的事前、事中監督，由穩定委員會、財政部門的監督和政府部門具體實施。二是監督結果對預算管理有重要影響。如聯邦審計院的年終決算審計報告作為議院批準決算的基本文件;有些單位的年終決算沒有包括在需要議會通過的財政決算之內，對于這部分單位的年終決算，須依據聯邦審計院的審計報告才能通過。穩定委員會②每年至少兩次根據聯邦和各州的穩定報告對他們的預算狀況進行討論，在判斷存在預算緊急狀況風險的情況下，啟動涉及有關的州或聯邦預算的所有相關領域（特別是債務總量及發展、預算赤字、利息支出、支出和收入的總量及結構）調查，并根據調查報告，判斷是否需要聯邦或該州協商一套原則上以5年為期的重整方案。三是注重社會公眾參與財政收支監督。德國預算的公開原則要求在預算周期的各個階段所發生的有關預算的重要情況均需讓公眾知情，如要求經議會批準的財政預算必須向社會公眾公布;政府各部門每月財政收支報表均須公開;審計院每季度公開的出版刊物《財政和稅收統計》對當月實際發生的財政收支數據進行公布;審計院的年度財政審計報告和議會批準的財政決算也必須向社會公開，接受公眾監督。

三、德國預算管理對我國的啟示

（一）完善預算管理法律法規體系

清晰完善的預算管理制度是德國開展預算管理的保障。建國以來，我國不斷完善預算管理體制，經歷了從統收統支、財政包干和分稅制的三個階段，以1995年《預算法》及預算法實施條例頒布為標志，按照一級政府設立一級預算的原則構建了五級預算管理體系，建立了與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度體系。但我國預算管理體系僅包含《預算法》這一基本法，地位僅次于預算法的預算法實施條例則為行政法規，配套是以部門規章為主的“制度”體系，尚未形成類似德國各級政府立法權限明確、法律層次清晰、涉及內容全面的“法律”體系。隨著我國預算管理體制改革的不斷深化，我國亟需健全預算管理法律法規體系，按照“建立全面規范、公開透明的現代預算制度”的要求，完善預算管理的相關配套法律制度，積極推動預算公開制度由政策層面上升到法律層面。

（二）明確劃分中央與地方財權與事權

分稅制財政管理體制改革以來，我國逐步建立起與社會主義市場經濟發展相適應的財政運行機制，中央政府的宏觀調控能力逐步增強，中央財政收入在國家財政收入中的比重逐步提高，但政府財權逐步上升，政府事權卻逐步下沉，形成“財權財力層層上移，事權事項層層下移”的局面。為解決這一情況，國務院于2016年8月16日出臺《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確了我國中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方向，隨后出臺自然資源、生態環境領域、公共文化等細分領域的改革。但多以定向為主，具體的實施細則相對欠缺。同時，在當前新冠疫情背景下的內外部復雜經濟環境下，各級財政收入承壓明顯，不但難以做到完全的事權上移，中央在壓減一般性支出壓力下還存在事權進一步下放的壓力。

對照德國各級政府間財政支出責任劃分模式，我國在明晰完善中央與地方的財權事權劃分上仍需不斷改進完善。一是進一步加快中央與地方政府財政事權和支出責任劃分改革，并制定有關實施細則。按照公共服務的受益范圍劃分事權，按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”原則確定支出責任，按照權責對等的原則匹配財權，增強基層政府財權與事權匹配度。二是進一步根據財權與事權相匹配的原則，賦予地方穩定的稅源，減少地方無財力支持的支出責任。

（三）提升預算編制科學嚴謹性和精細化水平

根據德國經驗，與宏觀經濟、中期規劃相適應的財政預測在預算編制中發揮重要的作用，通過嚴謹的預算編制流程，最終形成法律形式的年度預算。德國經驗說明了預算編制科學性和嚴謹性對有效預算管理的重要性。2015年新預算法實施后，隨著地方政府債務納入預算管理、跨年滾動預算編制的實施，對于我國實施全口徑預算管理、提高預算編制的科學性有較大改觀，但中期財政規劃尚不完善導致預測準確度不高、預算編制方法和流程欠科學，影響了預算編制的準確性與前瞻性。

借鑒德國經驗，我國要進一步加強預算編制的科學性和精細化程度。一是進一步提高財政收支預測準確度。統籌協調中期財政規劃與經濟社會發展規劃，建立中期財政規劃編制機構與國家重大改革、重要政策、重大項目的決策機構之間高效、快捷的信息溝通渠道，提高預算編制的前瞻性，縮小預算執行與預算之間的偏差。二是改進預算編制的方法。建立包括人大、財政、央行、發改委在內的跨部門預算編制協調委員會，增強財政政策與貨幣政策及其他宏觀政策的協調性;加強零基預算和績效預算方法在預算編制中的運用，強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。三是完善預算編制的程序。延長預算編制和審批時間，強化宏觀經濟與財政收支預測在預算編制準備階段的指導和應用，增加預算審批過程中同級人大及人大代表的草案質詢、意見反饋和落實確認流程。

（四）增強預算執行及調整的約束力

德國預算執行及調整相對嚴肅，對比之下，我國盡管中央財政年初預算的約束力相對較高，但由于上級轉移支付、政府債務等額度一般在年中分批下達，導致基層財政年度預算執行中需要頻繁調整年初預算，實際預算執行與年初預算往往差別較大。因此，要在科學編制預算基礎上進一步增強預算執行及調整的約束力，并反向促進預算編制的科學性。一是嚴格預算調整的條件和流程。對于確有必要進行預算調整的，必須向財政部門作出報告，并經人大常委會審查和批準，超過一定規模的預算調整必須公開征求意見。二是深化國庫集中收付制度改革。運用信息化技術，減少預算資金運行的中間環節，實現所有政府收入直接繳入國庫、所有政府支出由國庫直達最終收款人，避免國庫與財政專戶之間資金調劑導致預算收支虛列。

（五）完善健全預算監督體系

德國經驗中，健全的監督體系重視外部監督與內部監督相結合且分工明確、重視監督結果對預算管理的改進作用、重視社會公眾參與財政收支監督。相較于德國，我國雖建立了人大事前、國庫事中和審計事后的監督體系，但人大審批監督權仍有局限，國庫單一賬戶制度和國庫集中收付制度不健全導致國庫監督職能被弱化，審計事后監督對預算管理的改進作用有限，特別是各級人大只能對于預算草案做整體性審議，不能進行分項表決，監督深入性有待提高;新預算法實施條例中國庫監督職能被弱化;預算公開透明程度較低，外部監督制衡所起的作用有限等均不同程度削弱了事前、事中、事后的監督效果。借鑒德國經驗，我國應進一步完善健全預算監督體系。一是明確預算監督的主體和權責。發揮各方專業優勢，構建各相關職能部門之間相互補充的預算監督體系，明確各職能部門在預算監督過程中的目的、職責、范圍和成效評估等內容。二是健全國庫單一賬戶制度。進一步規范財政專戶管理，實行非稅收入直繳國庫，確保預算監督的完整性。三是建立預算監督信息共享機制。在各相關職能部門之間搭建預算監督信息共享平臺，合力筑牢預算資金運行的安全防線。

（責任編輯：張恩娟）

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