金融機構行為監管的內涵、國內外經驗及建議

龍田華

摘? ?要：行為監管是相對于審慎監管而提出的。行為監管關注金融機構的具體業務行為問題及其市場影響，以保障金融消費者權益、防范系統性金融風險為核心目標。行為監管引起廣泛關注，建立健全行為監管被作為金融監管改革的重點內容。本文分析了行為監管的國際經驗及我國實施行為監管面臨的困難，并從金融監管機構、金融機構、金融消費者三個層面提出改善金融機構行為監管的政策建議。

關鍵詞：金融監管;行為監管;金融消費權益保護

國家提出“行為監管”一詞，將行為監管作為我國金融監管框架的重要內容，符合了國際金融監管趨勢和我國“防風險”工作要求。強化對金融機構的行為監管，不但有利于彌補審慎監管的不足，維護金融穩定，還能減少市場不當行為，保護金融消費者的權益，是防范金融危機和系統性風險的一道重要保障。因此，行為監管將正式成為今后我國金融監管中的重要一環，金融監管也將更專業、更系統和更具挑戰性。

一、行為監管的內涵

（一）行為監管的提出

美國國家保險協會（NAIC）最早于20世紀70年代提出“市場行為監管”概念。“雙峰”（Twin Peaks）理論由英國經濟學家泰勒提出，認為金融監管存在兩個目標：一是維護金融系統穩定，防止發生系統性風險的審慎監管目標;二是對金融機構不當行為進行糾正，保障金融消費者權益的行為目標。根據“雙峰”理論，風險監管與市場行為監管是差別關系與互補關系，為保持“雙峰”監管目標的清晰，且確保二者相互補充，不會偏廢一端，雙峰型監管模式應當分為：維護金融穩定的審慎監管和通過保護消費者利益的行為監管兩類。

美國對次級貸款的監管缺失引致2008年國際金融危機發生，金融業的放松監管和讓市場自我調節修復的發展模式給世界經濟帶來了嚴重后果，表明審慎監管存在很大局限性，審慎監管未能發揮維護金融系統的預期作用。在金融監管理論和監管實踐雙雙持續完善發展之下，金融監管當局正在思考如何強化以保障金融消費者為核心的行為監管。2008年國際金融危機發生后，各國金融監管部門都將行為監管作為監管改革的重要內容，在行為監管方面進行了一系列新嘗試，以促進監管理念和方法金融發展形勢相匹配。

（二）行為監管的價值目標

1.保護金融消費者權益

在2008年金融危機之后，行為監管才逐漸開始被金融界所重視，因此，學界對其尚無明確定義，目前各國實施行為監管主要是相對審慎監管而言的。從現有的國際經驗來看，保護金融消費者權益是行為監管的重要價值目標之一。審慎監管側重金融機構和金融系統的穩健，而行為監管則強調要站在金融消費者角度去考慮問題，注重從創造和維護金融市場競爭秩序、保障金融消費者合理權益等角度出發，提升金融監管有效性。

2.增強金融消費者信心

與審慎監管防范單體金融機構和整體金融體系風險目標不同，行為監管致力于通過“前瞻式”干預手段來保障并增強金融消費者的信心，以達到監管效果。如國際金融危機期間，美國公眾對監管缺陷和監管不作為的批評與爭議非常激烈，導致社會各界對監管部門、金融機構和市場投資參與者的信任嚴重下降，對金融體系能否保持穩定健康以及對金融市場的前景缺乏信心。行為監管是對極端市場自由主義思想的批判與否定，通過從金融機構銷售、投資與交易、監管措施等不同角度，綜合治理和糾正市場行為的失靈，維護金融消費者信心和金融市場穩健有序運行。

3.防范系統性金融風險

風險監管注重過程監控與事后處理，在指標控制、綜合評價和類別監管等方面，其主要關注機構風險損失與危機事件。有別于審慎監管的“判斷導向”方式，行為監管使用“問題預防”方式，即以“問題為本的監管”對“風險為本的監管”進行補充，用“行為干預”的方式強化“規制導向”的效果。當今世界各銀行業金融機構的產品、服務以及商業模式都很容易被其他銀行業金融機構模仿，銀行業金融機構的產品與服務呈現趨同化現象，這意味著銀行業金融機構一旦發生問題，將呈現群體效應，從而引發金融體系的系統性風險。現在國際上對金融市場行為監管的監管方法多采用主動式和介入式，提前捕捉金融機構經營或銷售行為中的潛在風險。

4.樹立公平公正對待客戶的理念

行為監管則側重于行為管控與問題評價，其工作重心是應對機構治理行為失效以及個人金融消費信用欺詐。2008年國際金融危機后，各國加強行為監管力度，使銀行業等金融機構開始真正認識到，金融消費者遭遇不公正、不公平待遇的主因在于金融產品過度創新化、結構化、衍生化。即使不斷在金融機構和消費者之間加強對結構化衍生產品契約的信息披露，兩者之間依然會由于契約的執行而導致雙方權益不公平的問題存在。這種為了創新而創新的結構化衍生產品本身所固有的屬性缺陷，是不可能僅通過加強信息披露就能徹底解決的。因此，金融機構在加強信息披露的同時，更要以正確的金融經營理念為導向，建立起讓金融消費者得到充分保護和公平對待的金融文化。

二、行為監管的國際經驗

國際上開展的行為監管與金融消費者權益保護密不可分。根據泰勒的“雙峰”理論，審慎監管主要通過監管、發現和處罰具有違規行為的金融機構，保護金融機構和金融系統的安全發展;而保護購買金融產品、服務或對金融機構進行投資的消費者，確保市場的公正、透明，促進金融消費者信心，是行為監管的工作出發點。行為監管要求監管者主動作為，提前介入可能存在風險的領域，為有序競爭創造公平的環境。美國、英國、日本、澳大利亞、香港地區一定程度上按照“雙峰”理論的內容實施行為監管。

（一）美國經驗

國際金融危機后，美國改革創新“傘”式金融監管機制，新設了商業行為監管局、金融審慎監管局和消費者金融保護局（CFPB），共同負責行為監管。其中，CFPB負責整合各部門的金融消費者權益保護的行為監管職能，職責范圍為總資產超過100億美元的金融機構。美聯儲發揮監管框架的“傘骨”作用，負責宏觀審慎監管。具有美國特色的“傘+雙峰”的監管模式由此形成。

（二）英國經驗

自2008年起，英國啟動新一輪雙峰監管模式改革，設立隸屬于英格蘭銀行管理的金融政策委員會（FPC），司職宏觀審慎監管;微觀審慎監管由新設的審慎監管局（PRA）負責。此外，單獨新設了專門負責行為監管的金融行為監管局（FCA），直接向英國財政部和議會負責，監管金融機構經濟活動與業務行為，增強市場有效性，豐富市場選擇，增強金融體系的公正性。

（三）澳大利亞經驗

1997年，澳大利亞以泰勒的“雙峰”理論為基礎，在澳大利亞儲備銀行負責宏觀審慎監管的前提下，設立專門負責審慎監管職能的機構：審慎監管局（APRA）和證券投資委員會（ASIC）。其中，APRA對所有金融機構進行審慎監管，制定金融機構及金融產品審慎經營準則，維護金融穩定;ASIC負責維護消費者在保險金、保證金領取、退休金和社會信用等金融領域方面的權益，對公司和金融市場實施監管。在這種安排機制下，實現保護金融消費者權利與審慎監管并行，相互協調與補充。兩個機構依照職能分工，對金融體系進行雙峰監管，即“左眼監管安全，右眼監管服務”。在2008年的國際金融危機中，世界各國金融行業深受打擊，但澳大利亞未受到較大沖擊，未有需要政府救助的金融機構，金融體系顯現出韌性。可見，澳大利亞的金融雙峰監管體系在此輪金融危機中顯示出了強大的抵抗力。

（四）日本經驗

日本出臺《金融商品交易法》《金融商品銷售法》等多個監管規定，突出對金融消費者的說明義務和賠償責任。將金融機構收取不當高息等行為納入監管。在分工職責上，日本消費者廳主要承擔保護消費者權益的行政管理工作，受理消費者投訴，向金融機構發出處理指令，視情況要求金融機構提交處理報告等。消費者委員會主要負責對保護金融消費者權益的行為進行監管。此外，日本還通過設立“消費生活中心”“消費者聯盟”等自律組織，接受消費者投訴、指導消費行為等。通過構建行業監管與行為監管一體的金融監管框架體系，日本較好地完成了其金融監管體制的改革。

（五）香港經驗

香港金管局制定《銀行運營守則》就金融消費者權益保護，為銀行業金融機構與客戶關系設立標準。為加強金融機構行為與產品監管的專業性，香港金管局2011年新設銀行操守部，主要負責投資產品保障、消費者保障、存款保障計劃和支付系統監察及牌照審批。在理財業務監管中，重點檢查銀行內部的制度與流程，評估銀行人員在銷售過程中做到行為規范，關注產品銷售行為本身。此外，操守部也會聘請是否第三方調查機構，采用“神秘人”等方式以獲取一線銷售人員存在的不良行為信息。操守部綜合檢查信息，如認為需采取懲處手段，則轉交法規部執行。

上述國家和地區在行為監管方面都積累了一定的經驗并已取得明顯成效，其主要做法可概括為三方面。一是以“保障并增強金融消費者信心、維護金融市場有序競爭秩序”作為行為監管的工作出發點，既確保金融體系的穩健性，又使消費者保護有了足夠重要的地位;二是根據實際情況設置獨立的專門機構負責實施行為監管，保護金融消費者權益，使審慎監管和行為監管兩大職能相對獨立履行，緩和維護金融系統安全穩健和消費者保護之間的矛盾，使兩個目標的矛盾最小化;三是制定和完善相關法律制度，規范金融機構行為，金融監管部門通過提前介入措施糾正金融機構的偏差行為。

三、我國實施行為監管面臨的主要困難

（一）相關法律法規缺失

目前，我國法律對于金融消費者的保護明顯不足，沒有專門的金融消費者權益保護法，相關法律規定非常零散，不成體系。我國與金融消費者保護的有關監管要求分散于《中華人民共和國消費者權益保護法》以及由中國人民銀行、銀保監會、證監會等金融管理部門制定的法規和規范性文件。上述法律制度均未對行為監管作出明確界定，也缺乏對金融消費者權益保護的具體規定。

（二）缺乏監管協調機制

我國至今尚無獨立的行為監管機構，金融監管機構也還未形成對行為監管統一的政策意見、工作目標體系和具體的監管要求。在分業監管的格局下，銀保監會、證監會分別負責各自行業監管領域內的消費者保護工作，人民銀行更多扮演牽頭定規、總體協調的角色。近年來，我國證券市場在行為監管方面積累了一定的經驗，但在“一行兩會”的監管架構中，維護消費者權益的行為監管協調機制還不完善，仍落后于金融經營綜合化趨勢的監管要求。人民銀行、銀保監會、證監會均已分別設立專職保護金融消費者權益的內設機構，但這些機構面對金融消費者保護目標與審慎監管目標沖突時，無法完全獨立地行使金融消費者權益保護職責。正是由于各監管機構的監管目標分散且不完全一致，因此，人民銀行的監管協調作用難以得到有效發揮。

（三）金融構自身行為管理存在諸多問題

一是金融機構激勵與約束機制不成熟。各級從業人員著重追求短期的經營利潤最大化，只顧著向金融消費者盡量多地銷售金融產品，而不是“銷售合適的產品”為目標，容易衍生不當競爭和不當盈利行為。二是金融機構行業行為標準還比較粗糙，尚無規范對待金融消費者方面的行為要求。如當前一些銀行在管理客戶的理財資金時，存在自有資金與理財資金混用、特殊客戶具有特殊待遇、理財超額收益故意被計入為銀行收入等問題。近年來，我國涉及理財的投訴數量明顯，為銀行機構的聲譽管理和品牌形象帶來負面影響。三是金融機構產品研發雖創新不斷，但原創不足，模仿居多。加之我國目前對金融機構新業務、新產品的準入把關不充分，監管機構了解新業務和新產品的存在滯后性，與金融產品創新快速推出相比，監管能力的專業性、統一性和有效性有待進一步提升。

（四）消費者金融知識缺乏

隨著金融產品的專業性和技術含量的日漸提升，金融消費者與金融機構之間的信息不對稱問題愈發嚴重。由于國內各地經濟金融發展不平衡不充分，金融消費者對金融產品的理解程度以及維權效率存在不可忽視的區域差異。大部分普通金融消費者缺乏必要金融知識，在進行金融產品消費時，他們往往缺乏自己的主觀判斷。因此，在選擇金融產品、金融機構時難免有所盲從，當發生消費糾紛時，一般消費者維權意識和維權能力明顯不足。

四、加強我國行為監管的建議

根據我國的金融監管現狀，需從金融管理部門、金融機構、金融消費者三個不同的維度加強我國的行為監管。

（一）建立健全管理機構及法律制度

一是建議啟動我國金融消費者權益保護立法，明確金融消費者的概念、權利和義務，以及金融消費者的保護的范圍、措施、糾紛解決機制、處罰等，建立支撐行為監管法律體系的“四梁八柱”。對有關法律法規進行適當修訂，為金融消費者保護和行為監管提供法律依據。二是鑒于目前我國實行分業監管模式，短期完善行為監管協調機制需建立起中國人民銀行牽頭的行為監管聯席會議制度。在明確劃分“一行兩會”的三個金融消費者保護部門職權職責的基礎上，建立跨部門行為監管信息共享共用機制，以及金融機構跨市場跨行業業務準入、現場檢查、風險監測、責任追究等方面的具體協調機制，強化對金融消費者的整體保護，避免監管重疊與監管真空。三是在各部門協調機制完善的情況下，探索設立監督金融機構行為的專職監管部門，給予其相應的資源保障，逐漸賦予其獨立于審慎監督的職能。由行為監管部門就金融消費者保護領域制定監管規則，建立仲裁調解工作制度，實施補救措施，統籌建立金融消費者保護長效機制。

（二）建立金融機構客戶評價、考核機制

一是建立有關“公平公正對待客戶”的評價標準體系，從公平合理對待客戶角度建立一整套評價工作標準，工作資源從注重產品銷售向注重保護金融消費者傾斜。二是構建完整的考核激勵機制，在業績考核和干部選拔方面，除了要考核營銷業績和營銷能力外，還要把是否公平公正對待客戶以及服務客戶的態度、責任心作為一項主要的考評標準。三是在內控制度倡導“實事求是”的銷售文化，銷售產品要以客戶的金融風險承受能力為基礎，與客戶的金融需求相對應。

（三）建立國民金融知識教育體系

實施行為監管的首要目標應注重保護金融消費者權益，在市場層面而言，加快建設國民金融知識教育體系工作，向社會公眾宣傳普及金融知識，提升金融消費者的自我保護能力和理性消費能力。一是構建國民金融知識教育體系，將金融知識普及教育納入國民教育系統，編發相應的教材，明確普及教育的目標、內容和課程設置。二是組織金融機構廣泛開展金融知識宣傳教育活動，如設置“金融知識普及月”，深入宣傳普及金融知識。三是建立金融消費者教育測試和效果評估制度與金融教育有效性評估體系，防止金融教育流于形式。四是在消費者金融素養調查工作的基礎上，針對不同金融消費群體設計具備適用性、合理性、有效性及不同梯度的金融消費教育方案。

（責任編輯：夏凡）

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