開遠市農村集體產權制度改革試點工作中存在的問題及其對策

唐宏

摘 要 為探索云南省開遠市農村集體經濟的有效實現形式、創新農村集體經濟運行機制、保護農民的集體資產權益及全面完成開遠市2018年國家農村集體產權制度改革整縣試點的工作任務，針對開遠市農村集體產權制度改革工作中存在的困難和問題作出分析，并提出相關建議。

關鍵詞 農村集體經濟;產權制度;改革;云南省開遠市

中圖分類號：F321.32 文獻標志碼：ADOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.18.055

開遠市位于云南省東南部，紅河州中東部，是滇南中心城市群的重要組成部分。開遠市面積1 950 km2，轄7個鄉鎮（街道辦）、55個村委會（社區）、550個村民小組，城市建成區面積26 km2;總人口33.83萬人，城鎮化率73.51%，主要世居民族有漢族、彝族、苗族、回族和壯族。2018年7月，開遠市被列為全國第三批農村集體產權制度改革整市推進試點縣。

1 改革措施

1.1 抓組織領導，夯實改革保障

開遠市將農村集體產權制度改革納入農村綜合改革的重要內容，做到高位謀劃、高位推進。1）建立領導機構和工作機構。市級成立由市委書記、市長任雙組長的農村集體產權制度改革工作領導小組，各鄉鎮（街道）成立黨政主要領導掛帥的產改領導機構，同時指導各村委會、村小組成立工作隊。2）強化目標管理。開遠市政府制定出臺了《開遠市全面推進農村集體產權制度改革實施方案》《開遠市農村集體資產清產核資工作方案》和《開遠市股權量化及股權設置方案》，明確了“時間表”和“線路圖”，與各鄉鎮（街道）簽訂了目標責任書。3）強化經費保障。市級財政部門安排50萬元專項資金用于試點改革推進工作，有效保障了試點工作的有序開展。

1.2 抓程序規范，確保改革質量

政府部門在制定出臺《開遠市全面推進農村集體產權制度改革實施方案》的基礎上，針對清產核資、成員資格認定、股權量化及成立合作經濟組織等改革環節分別制定了工作方案和指導意見，并確保各項改革工作具有實際操作性和執行性。各鄉鎮在開展工作中嚴格履行民主程序，讓群眾了解、參與和監督，確保改革經得住歷史的檢驗。

1.3 抓宣傳培訓，營造改革氛圍

始終將宣傳培訓貫穿于改革工作中，積極營造“引導改、自愿改、自主改、自治改”的良好氛圍，讓群眾了解改革、支持改革、參與改革。通過村廣播、入戶動員、召開培訓會等多形式進行宣傳動員，做到業務培訓和政策宣傳全覆蓋。開遠市共開展農村集體產權制度改革相關培訓49次，培訓1 833人次，制作下發《致農民朋友的一封信》《開遠市農村集體產權制度改革政策匯編》《云南省開遠市農村集體產權制度改革工作手冊》等宣傳資料43 680份。

1.4 抓改革試點，探索改革經驗

近年來，開遠市充分運用改革平臺，針對集體經濟組織成員資格取得、保留、退出、注銷等問題進行了探索。2013年，開遠市制定出臺了《中共開遠市委、開遠市人民政府關于開遠市農村集體經濟組織成員資格認定的指導意見（試行）》，對集體經濟組織成員資格的自然取得、法定取得、協商取得及保留成員資格條件進行了闡述。2015年，政府部門在每個鄉鎮（街道）選擇1個村探索推進集體成員資格認定試點工作;2017年，選擇2個村委會、4個村民小組作為州級農村集體產權制度改革試點開展工作。

2 取得的成效

2.1 全面摸清了村集體家底

此次清產核資，緊緊圍繞“摸清集體家底、理清產權權屬、管好集體資產”和“資源清、資產清、資金清、債權債務清”的目標要求[1]，共清查核實村集體資產8.47億

元，其中經營性資產1.85億元，非經營性資產6.62億元;清查集體資源性資產約13.19萬公頃，其中農用地約12.71萬公頃、建設用地約0.35萬公頃、未利用地約0.13萬公頃;農村集體資產總額比清查前增加3.18億元，增長60%。將平時未納入村集體管理的資產資源全部進行了登記和補登，確保了集體資產的完整性，讓群眾明晰了自己的家底，增強了發展集體經濟的信心和勁頭，為有效防范集體資產流失、發揮資產作用打下了良好基礎。

2.2 明晰了集體資產歸屬

開遠市以“尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可”為原則，依照公告、登記、審核、公示、“一事一議”討論、登記造冊及上報備案的工作流程開展成員身份認定工作[2]。開遠市共認定集體經濟組織成員

44 187戶173 608人，發放成員資格證173 608本，發放率100%。通過確認農民集體經濟組織成員身份，明晰每個村民在集體經濟組織中的產權份額，使集體資產由村民共同共有變為村民按份共有，改變了集體資產看似“人人有份”實際“人人無份”的狀態[3]，實現了集體經濟組織成員對集體資產的占有使用和收益分配權利。

2.3 促進了社會和諧穩定

相關政府部門依據《開遠市關于農村集體資產股權量化和股權設置的指導意見》，對全市有經營性資產的村民小組穩步開展集體資產股權設置和量化管理工作。共完成12個村（社區）、53個村小組的折股量化、股權設置與管理工作，占有經營性資產村組數的100%，量化經營性資產1.85億元。19個村集體經濟組織實現股份分紅765.2萬元。按照“民主決策、程序規范、搭建機構、平穩過渡”的原則，開遠市55個村委會、550個村民小組已全部完成新型農村集體經濟組織的組建，建立了監督機制，對涉及農民切身利益的事項，如投資、經營、收益分配等均由股東代表大會討論決定，改變了原來由少數干部掌控和隨意支配集體資產、監督缺位的狀況，增強了農民對集體經濟的知情權、參與權和監督權，較好化解了黨群、干群矛盾，促進了農村的和諧與穩定。

2.4 積極探索了集體經濟的不同發展模式

為全面盤活農村集體資產，開遠市積極引導農村（股份）經濟合作社整合農村改革政策、脫貧攻堅政策和產業發展政策等資源，多元化拓展村級集體經濟發展空間，不斷豐富村級集體經濟實現形式[4]。例如，羊街鄉黑泥地社區依托開遠市高效現代農業園建設，以土地股份合作社的方式流轉出土地228.13 hm2、整合集體土地

3.33 hm2，以股本方式入股園區企業，每年實現村集體增收10萬元;樂白道街道辦的阿德邑村委會以采石場折價入股開遠市巖聯有限公司，共同發展建材石料加工發展項目，每年獲得集體收益10萬元;小龍潭鎮龍潭村委會用集體山地資源入股家順采石場，每年獲得收益分

紅1萬元。

2.5 推進了信息網絡管理服務平臺建設

2014年，開遠市作為全國農村土地承包經營權抵押貸款試點，先行先試，引進第三方中介組織，投入資金600萬元，建成云南省第一個城鄉產權交易服務中心，負責幫助涉農企業實現農村產權抵押貸款、建立農村產權抵押資產處置等工作。2018年11月，開遠市率先完成了縣級農村土地承包管理信息平臺搭建，建立了農村土地確權登記頒證數據庫。開遠市依托城鄉產權交易中心與土地承包管理信息平臺，正進一步整合農經大數據、建設一體化的農村資產網絡管理服務平臺，逐步實現農村集體“三資”管理的電子化、制度化和規范化。

3 存在的問題和困難

3.1 部分村組改革動力不足

少數干部對改革工作認識不到位，存在求穩怕亂的思想，對改革有畏難情緒。同時，現階段，農村資源轉化為資產還缺乏扎實的根基和有效途徑，也在一定程度上影響了農村干部群眾改革的積極性。

3.2 集體經濟組織運行管理尚需規范

目前，農民股份僅有占有和收益權能，股份合作社的股份權能還不完善。同時，集體經濟組織的法人地位、治理機構、市場經營、監管平臺、紅利分配、財務管理、股份轉讓及涉農投資股份量化等缺乏具體可操作的管理辦法，股份合作社內部運行機制不健全。股份合作社成立后如何運行、改革成果如何運用成為迫在眉睫、需要研究解決的問題。

3.3 發展壯大村集體經濟仍需加強

目前，開遠市有經營性資產的村組數量較少，能開展股權量化、股權設置并建立股份合作社的村組僅占10%左右。多數山區村集體資源少、經濟基礎薄弱，大部分村組農村“能人”“明白人”缺乏、農業產業層次低、后續發展乏力、自主創收能力不足。

4 對改革工作的思考

4.1 查缺補漏，積極開展改革工作回頭看

已經完成改革任務的村要繼續保持工作勁頭，緊緊對標農村集體清產核資、成員身份認定、股權量化及股權設置等改革目標任務，積極開展改革工作回頭看，查缺補漏，進一步指導村集體經濟管理運營模式，確保改革工作不打折、不走樣。同時，對整個農村集體產權制度改革工作進行總結再提升，形成可推廣、可復制的成功經驗。

4.2 加強監管，促進集體資產保值增值

1）鞏固改革成果，加強對已組建的農村股份經濟合作社的指導，使其日常經營管理逐步規范化、科學化。

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2）完善農村股份經濟合作社治理結構，加強對村集體經濟組織人員的培訓，不斷提升經營管理者的素質和能力，并探索完善民主監督制約機制。3）加強集體資產保值增值和股份分紅長效機制建設，確保農村股份經濟合作社資產的保值增值，實現資產的良性循環，讓農民分享改革的發展成果。

4.3 加大扶持，推動集體經濟發展壯大

加大對新型集體經濟組織的扶持力度，積極研究促進集體經濟組織發展的相關政策，重點對農村集體資產如何盤活、如何發展壯大農村集體經濟進行深入研究，進一步探索農村集體經濟的有效實現形式、完善集體資產的治理體系，與鄉村振興戰略有機結合，研究出臺相關政策，確保農村集體資產保值增值[5]。進一步發展壯大農村集體經濟，把推進農村集體產權制度改革與美麗鄉村建設、鄉村治理、基層組織建設等重點工作有機結合起來，統籌推進，提升改革工作的綜合效應。

參考文獻：

[1] 李世永.農村集體產權制度改革的重點、路徑與方向[J].農家參謀，2019（12）：19.

[2] 邊成君.農村集體產權制度改革試點推進工作存在問題及建議[J].農業開發與裝備，2019（10）：20.

[3] 張紅旗，劉士煊.農村集體產權制度改革重大意義探討[J].現代農業科技，2019（14）：236-237.

[4] 仇宣坡.盤活集體資源 壯大集體經濟[J].農村財務會計，2020（7）：20-22.

[5] 楊群義.發展村級集體經濟須破解三題[J].農村經營管理，2019（1）：8-9.

（責任編輯：趙中正）