規劃目標的形成與傳導
——以昆士蘭《州規劃政策》為例

吳中偉，周劍云

（華南理工大學建筑學院）

1 引言

作為規劃體系的重要組成部分，省級國土空間規劃向上承接國家意志，向下指引市縣級國土空間規劃編制并直接影響省域的開發建設活動，是省域國土空間治理的戰略性、基礎性、制度性政策工具，但如何體現省級規劃的戰略性與統籌作用、避免規劃失效問題、實現省級國土空間規劃“自上而下縱向傳導”是當前規劃編制的重要問題。

規劃是利益的協調，而規劃實踐中由于多元主體的參與、多層深度的疊加、多方訴求的沖突，使得利益的協調并不容易。規劃是服務于公眾的，公眾共同的追求是公共利益。而如何界定公共利益，如何遵循公共利益，在國內規劃體系中，既沒有法規體系予以明確，也無條例規范。

2 澳大利亞昆士蘭規劃體系建構了完善的規劃利益傳導體系

澳大利亞昆士蘭州通過核心的規劃法案《規劃法2016》[1]確定了州的規劃目標與運作體系。編制適用于全州的規劃政策文件《州規劃政策》，明確全州的發展愿景，提出了“州利益”的概念并將其作為規劃管理的目標與依據，為符合全州發展利益的目標提供相應的開發活動評估基準以及一系列輔助措施。在州與地方政府之間編制區域規劃文件，進行區域規劃相關立法保障，將規劃的利益從州一級適用到區域一級中。由地方城市的規劃文件整合其要求與措施，編制適用于自身城市發展的規劃文件與開發建設活動管理標準[2]。

著眼于昆士蘭在州一級規劃的核心管理工具《州規劃政策》[3]，探討其規劃利益是如何界定與執行，從其體系的運作與管理中，在國土空間規劃體系中為我國省級國土空間規劃編制與運作提供可參考的立法、編制、管理與實施策略。

3 州規劃政策簡介

《州規劃政策》（State Planning Policy，下稱SPP）是由昆士蘭州政府制定的政策文件，地位與國內省級國土空間規劃相似，文件闡述了昆士蘭州政府在土地利用規劃問題上的利益和政策，為整個昆士蘭州的規劃開發成果提供了執行框架。

3.1 《州規劃政策》概述與框架

SPP全文包括7個部分。

A部分為文件的簡介與現狀概況，描述文件在昆士蘭規劃系統中的作用；

B部分為適用性與操作，提出了SPP如何基于昆士蘭的核心法案《規劃法》與《規劃條例》運行，羅列了SPP適用的規劃與開發場景；

C部分為目標與指導原則，描述SPP的目標，建立與目標關聯的規劃管理原則，通過原則支撐昆士蘭規劃的制定與開發活動；

E與D部分是文件的核心，首先定義了什么是昆士蘭的“州利益”，根據“州利益”的要求提出昆士蘭在土地利用規劃和開發方面的總體成果，針對每個總體結果制定政策，對于一些“州利益”還會給出具體的評估基準，為特定開發活動的許可提出規則要求；

F部分為相關術語與標準的說明；

G部分為與政策配套的電子地圖系統中圖層的分類與相關說明。

3.2 “州利益”的形成與特性

3.2.1 州利益的形成

昆士蘭的規劃體系強調，通過州和地方政府的規劃制定與開發決策，促進維護與實現這些州的利益，協調利益的維護與實施，目標是確保一個“宜居、可持續和繁榮的昆士蘭州”。在核心規劃法案《規劃法2016》中，“州利益”（State Interest）存在一個全局概括的定義，即“州利益”是影響州的經濟或環境的利益，或是確保實現規劃法案目標實現的利益。

增長帶來的挑戰和機遇是昆士蘭州最核心的問題，規劃的工作安排也是為其展開。為了進一步針對性地指導全域的工作。昆士蘭將上述規劃內容進行整合，提出5個利益主題。在成果規定與管控維度上，進一步細化，最終規定了17個利益事項。從原來的藍圖愿景等概念的描述，落實到開發建設的直接要求，如對住宅建設、社區環境、礦產資源開采、濱海環境與基礎設施建設的開發要求。

3.2.2 州利益的特性

昆士蘭州利益在呈現出普遍適用、可持續發展與整合等特性：

1）普遍適用

州的利益不僅僅只是針對個別群體或領域，而是服務州內大多數人受益的事項。例如，全州的住房需要滿足不同的家庭類型、年齡、社區需求、生活方式和收入水平，每一個城市都需要在適當的地點確保有足夠的土地和住房儲備，因此將“住房供給與多樣性”作為昆士蘭的州利益。

2）可持續性

利益強調在“地方、區域、州和國家各級生態系統和自然系統”、“經濟發展”以及“州的文化、經濟、自然和社會福祉”間實現平衡。例如，礦業、農業和旅游業是該州經濟的三大支柱產業，保護這些產業資源免受土地開發和不可逆的影響十分重要。

3）整合

州的利益不僅與全州居民息息相關，也與規劃管理外的事宜聯系密切。州一級的政策指引不單單需要從全域層面進行覆蓋，也要進行全要素的深度整合。例如，資源產業的資源勘探和開發對提供就業、基礎設施、技能和繁榮至關重要。礦產、煤炭、石油和天然氣資源的開采活動不受規劃制度的管理。但SPP將相關的土地利用、資源區劃、沖突協調等事項納入到規劃管理之中，整合規劃管理的事宜與非規劃管理的事宜。最終將“采礦與采掘資源”也列入到州的利益之中。

4 SPP規劃管理框架

4.1 規劃編制與開發決策須遵循的指導原則

昆士蘭《州規劃政策》作為一項政策文件，不僅提出了全州發展的目標，也圍繞規劃與開發提出了規劃編制與開發決策的指導原則。通過指導原則對各個地方城市的規劃編制進行原則性的要求，對具體開發許可決策進行約束（見圖1）。政策對規劃與開發決策提出了5個基本原則：關注成果、整合、高效、積極與負責。

圖1 SPP對規劃開發的利益聲明與指導原則

4.2 州利益政策與評估基準的績效管控

SPP除了對利益進行目標與原則的描述，還提出州利益的相關政策（policy），并在特定適用場景下，提出州利益的評估基準（assessment benchmarks）。州利益政策和評估基準表達的是規劃與開發的預期成果，作為績效規劃的目標，以此支持總體的“州利益聲明”（見圖2）。

圖2 州利益的形成與傳導

以“住房供給與多樣性”利益為例。

SPP首先闡述了宜居社區與住房供給的重要性，強調服務良好、交通便利的宜居社區是奠定昆士蘭健康、可持續以及保持繁榮的基礎。

規劃與開發活動決策存在在城市、城鎮、村莊和社區中，規劃的要求與開發活動評估的決策都能提高城市設計的質量，塑造社區的宜居性，以及指導社區如何可持續地建造公服與基礎設施，布置、排序以及設計住房，優化他們的社區。

因此，SPP確定了“為宜居社區與住房而規劃”的“州利益”，并細分為“住房供給”與“宜居社區”兩個方面。將昆士蘭州對人居環境與社區營造的追求，確定為州規劃的利益導向。

隨后，SPP分別對“住房供給”與“宜居社區”的追求進行探討，分別確定其目標與之對應的專項要求。在“住房供給”方面，提出“提供多樣化、無障礙和服務良好的住房和住宅用地，并支持經濟適用住房的成果”的目標；在“宜居社區”方面，提出提供宜居、設計良好和服務完善的社區，提高居民生活質量”的目標

最終，確定實現或確保這些“州利益”的開發活動評估基準。即建設活動或國土資源的開發行為，在進行授權許可過程中，上述利益目標和與之呼應的評估基準，均會在相應地區以相應程度參與評估。

州利益的評估基準直接指向具體的開發申請決策，作為準則性的評估依據。主要包括適用的開發類型與開發評估基準兩部分。也就是說，當城市規劃文件的開發評估規則部分沒有對這一類開發進行要求，導致州的利益無法在地方上實現，則州一級的SPP可以直接介入地方的開發申請評估。

4.3 “州利益”傳導：多層級與多場景的傳導效力

SPP作為全州的規劃政策文件，影響整個昆士蘭州內的規劃行為。通過規劃法案的法律規定，SPP在法定規劃文件等級中高于區域規劃與地方城市規劃計劃。SPP適用范圍跨越不同層級的規劃編制與修訂、不同類型的開發活動申請評估與決策，確定了相應規劃場景下依照SPP進行行動的責任方。在制定與修訂地方規劃文件、制定與修訂區域規劃、基礎設施選址、地方政府對開發申請的評估決策（僅適用于規劃計劃沒有對SPP的相關政策進行整合的場景）等場景中，SPP均對相關事項進行了政策規定，這種多層級、多主體的規則管控，為規劃編制與開發許可決策提供了高等級的依據。

5 總結啟示

昆士蘭規劃體系下跨層級多場景的規劃傳導，為國內相對固定的逐級傳導提供了體系完善的可研究方向。逐級傳導體現的是國內規劃事權的向下傳遞過程，即一個比較機械的“國家→省→市縣”任務分工流程。這種事權安排，雖然有助于政策的傳導并保證上位的效力，但是也容易導致規劃只在兩級之間傳導，缺乏整體的過渡[4]。

國土空間規劃的政策要求，除了對發展愿景與目標、重要工作、空間布局等事項進行安排，也應當補充規劃中各級主體的相關權利與義務。新的國土空間規劃法律法規編制，無論是對《城鄉規劃法》進行保留與更新，還是立法《國土空間規劃法》，都需要在立法階段確定各級各類規劃銜接的關系，提供基本的制度支撐。

省級規劃事項級別、類別眾多，在制度建設基礎上，省級國土空間規劃可以補充下位各個政府部門與機構在具體規劃類別與開發活動中的責任劃分，要求在相應的規劃與重要開發項目上，責任部門或機構首先進行編制聲明，落實省級國土空間規劃的要求。同時，針對不同規劃、規劃涉及的不同事項進行政策指示，直接指引到省國土空間規劃文件中對應的條文事項。如地方在編制規劃時，需先從省級國土空間規劃的政策要求中確定擬編規劃所對應的層級、責任方，編制主體提取對應的“省利益”事項與要求，落實并反映省級對擬編規劃的要求，以此作為規劃編制的前期報告，經過公眾參與和專家凝練后，納入規劃成果并支撐其規劃內容。