制度效能弱化問題及其破解探析

路欣 赫明剛

摘要：制度是一種相對恒定的體制設(shè)計(jì)，是社會(huì)成員共同遵守的辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則。制度能不能有效，能不能發(fā)揮作用，這就體現(xiàn)為效能。為了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是必經(jīng)之路。針對目前制度缺位、制度錯(cuò)位、制度虛位、制度之間不匹配等產(chǎn)生的“制度弱效”“制度負(fù)效”“制度惰性”等效能弱化的問題，需要從樹立制度權(quán)威以提升制度領(lǐng)導(dǎo)力、提高行政效能以提升制度執(zhí)行力、激發(fā)制度活力以提升制度創(chuàng)新力三個(gè)方面來提升制度效能。

關(guān)鍵詞：制度；效能；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0092-05

基金項(xiàng)目：2019年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提升領(lǐng)導(dǎo)干部正向激勵(lì)效能對策研究”（19CDJ014）。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題，并把“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。對于如何實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。這不僅是發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度的必經(jīng)之路，也是在新的歷史起點(diǎn)上中國共產(chǎn)黨治國理政的內(nèi)在要求。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，提升制度效能是破解發(fā)展難題的路徑和法寶。

一、制度效能的理論闡釋

制度作為一種相對恒定的體制設(shè)計(jì)，是社會(huì)成員共同遵守的辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則，其內(nèi)涵、方式、標(biāo)準(zhǔn)都在不斷豐富與完善。但是制度能否起到應(yīng)有的作用、能達(dá)到什么程度，就體現(xiàn)為效能。制度最大的力量在于提供了社會(huì)發(fā)展的公平和價(jià)值。在這個(gè)意義上，制度是規(guī)范，治理是過程，效能是目標(biāo)。

效能是指事物運(yùn)作的效果、效率、能力、功能以及能動(dòng)性。制度效能指在整個(gè)制度運(yùn)行的過程中，通過綜合利用各種制度手段和工具給制度對象帶來的影響程度和作用程度，體現(xiàn)在制度目標(biāo)的針對性、作用時(shí)機(jī)的時(shí)效性、作用對象的接納程度、采用手段的執(zhí)行性和多樣性以及促成結(jié)果的示范性和長久性。這五個(gè)方面亦可稱為制度效能的衡量指標(biāo)或影響制度效能的因素。

馬克思指出：“全部社會(huì)生活在本質(zhì)上是實(shí)踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實(shí)踐中以及對這種實(shí)踐的理解中得到合理的解決。”[1]135-136制度效能是制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)作、制度執(zhí)行的最終目的。制度與治理存在密切的聯(lián)系。制度是治理的載體，治理是制度發(fā)揮作用的主要方式。一方面，制度為治理提供剛性的工具手段；另一方面，治理也推動(dòng)制度體系的構(gòu)建，影響著制度效能。這是連續(xù)和動(dòng)態(tài)的過程，兩者相互依存和促進(jìn)。

二、制度效能弱化成為制約發(fā)展的重要因素

國家治理體系和治理能力是國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，專題研究堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，主要有以下幾方面考慮。第一，這是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重大任務(wù)；第二，這是把新時(shí)代改革開放推向前進(jìn)的根本要求；第三，這是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得主動(dòng)的有力保證[2]。

現(xiàn)階段中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢得到了整體發(fā)揮并取得了巨大的成績，這種優(yōu)勢亦在開拓一種制度文明。改革開放至今，我們不僅對既有的制度進(jìn)行了修正和完善，更建立了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新制度。這些制度不僅鞏固了發(fā)展成果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了新的規(guī)則，同時(shí)塑造著人們的思維和行為。但在制度構(gòu)建和完善的過程中，我們還面臨著制度缺位（在需要制度的地方?jīng)]有形成制度）、制度錯(cuò)位（制度偏離了公眾的實(shí)際需求）、制度虛位（制度運(yùn)轉(zhuǎn)不良）以及制度之間不相匹配等問題。

制度的實(shí)施與理想效能之間的差距可能會(huì)導(dǎo)致三種后果。一是“制度弱效”。有的制度設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，無法從紙面上落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中；有的制度雖有完善的文本形式，但一些具體環(huán)節(jié)的規(guī)定過于僵硬，缺少人性化關(guān)懷；為了避免與制度正面沖突，有的人在制度之外采取比較隱蔽的方式謀求特權(quán)，即制定“潛規(guī)則”。制度本身弱化會(huì)引起公眾的懷疑和不信任，使公眾減少對制度的認(rèn)同和支持，抑制社會(huì)活力。二是“制度負(fù)效”。如制度運(yùn)行過程中偏離了最終的目標(biāo)，整個(gè)制度框架出現(xiàn)了缺失或分化，制度銜接不暢，分而設(shè)置，甚至出現(xiàn)“神仙打架”的現(xiàn)象；或者權(quán)力運(yùn)行不透明，執(zhí)行不嚴(yán)格或者不能公平地執(zhí)行。三是“制度惰性”。制度在變遷中普遍存在一個(gè)這樣的問題：雖然人們已經(jīng)意識到舊制度的缺陷，但是在新制度取代舊制度的過程中會(huì)出現(xiàn)緩慢甚至停滯、倒退的情況，使得舊制度難以被改變，新制度難以順利實(shí)施。比如，“規(guī)制部門化、部門利益化”導(dǎo)致利益固化和社會(huì)不公，某些制度成為個(gè)別部門鞏固利益的借口，制度運(yùn)行成為對利益的進(jìn)一步強(qiáng)化和謀取私利的工具，形成“權(quán)力的圍獵”，致使部分政策失去公信力[3]。以上三種問題都極大地影響了制度效能的發(fā)揮，更可能由于制度本身的公信力受到質(zhì)疑，加大了執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，致使治理的進(jìn)程受阻，制約了發(fā)展。

三、破解制度效能弱化問題的三個(gè)路徑

馬克思指出：“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語）發(fā)生矛盾……隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！盵4]591-592制度的形成依賴現(xiàn)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，制度的完善需要制度本身適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)[5]。基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，可以從制度運(yùn)行的內(nèi)在邏輯出發(fā)，從制度領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力和創(chuàng)新力三個(gè)維度破解發(fā)展難題，促進(jìn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能。

1.提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，樹立制度權(quán)威，破解“制度弱效”問題

制度領(lǐng)導(dǎo)力是指制度在治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中作為核心力量，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，帶動(dòng)引領(lǐng)發(fā)展方向、明確治理方式。目前，制度領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮還不能完全滿足治理現(xiàn)代化的需要，需要提升制度的領(lǐng)導(dǎo)力來提升制度效能。

第一，宏觀上，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，必須提升制度的權(quán)威效用。制度權(quán)威是制度的合法性、根本性和威懾性。一方面，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力凸顯了制度本身的權(quán)威性。制度的剛性決定了其天然的約束力和強(qiáng)制力。習(xí)近平總書記指出，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，體現(xiàn)的就是制度的剛性內(nèi)核，通過制度的不可抗力來對權(quán)力、資源的配置進(jìn)行運(yùn)行和制約。從監(jiān)督的視角來看，加強(qiáng)制度權(quán)威，要以完善黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，加快形成系統(tǒng)完備的權(quán)力監(jiān)督制度體系，使各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)，凸顯制度權(quán)威。另一方面，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力可形成制度精神以強(qiáng)化制度權(quán)威。制度精神是制度的原則、價(jià)值和理念，是制度的內(nèi)核，帶來的是人民對制度的認(rèn)可和遵從。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，使制度權(quán)威的影響滲透至治理的方方面面，制度才能發(fā)揮出巨大的效能。

第二，微觀上，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，必須注重制度的人民性。民心所向，是中國執(zhí)政者最為強(qiáng)調(diào)的執(zhí)政資源[6]，要在制度的構(gòu)建過程中加重人民的分量，用穩(wěn)定安撫民心，用民心保障穩(wěn)定。公共權(quán)力的擁有者是人民，公共權(quán)力的運(yùn)行也需要人民的廣泛參與。一方面，樹立由“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向”的理念，既要激活現(xiàn)有的制度化參與渠道，又要根據(jù)社會(huì)需求擴(kuò)大參與渠道，增強(qiáng)社會(huì)治理中多元主體協(xié)同的效能，使制度建設(shè)為了人民，制度需求滿足人民，制度設(shè)計(jì)人民參與，制度運(yùn)行人民監(jiān)督，制度變革人民完善。在這個(gè)意義上，制度既是剛性的，又是“可親的”“溫暖的”。另一方面，在制約權(quán)力的前提下，構(gòu)建更加人性化的制度，將制度立足于現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上。制度是相對的、具體的，與國家的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展現(xiàn)狀相聯(lián)系的，特定的文化成就了特定的制度。中國的國情決定了中國的制度具有鮮明的特色，我國的民主政治建設(shè)，就是在實(shí)踐中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把我黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為組織效能的重要體現(xiàn)。

2.提升制度執(zhí)行力，提高行政效能，破解“制度負(fù)效”問題

制度構(gòu)建是前提，制度執(zhí)行是關(guān)鍵，離開權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系就成了空中樓閣。制度的生命力在于執(zhí)行。制度執(zhí)行力可理解為制度執(zhí)行的可行性和制度執(zhí)行主體對制度的推動(dòng)和踐行。目前，我們要在微觀層面上通過操作和實(shí)踐，確立權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，從而提高宏觀制度的整體效能。

第一，強(qiáng)化制度落實(shí)，提高制度執(zhí)行者的責(zé)任意識和工作能力。制度執(zhí)行者即各級領(lǐng)導(dǎo)干部，在治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮管理、推動(dòng)、擔(dān)責(zé)的作用，直接關(guān)系制度運(yùn)行和制度優(yōu)勢的發(fā)揮成效。一方面，制度執(zhí)行者不僅要按照制度的要求不折不扣地實(shí)施來履職盡責(zé)，同時(shí)要做好制度精神的實(shí)踐者。培養(yǎng)制度執(zhí)行者的綜合素質(zhì)、堅(jiān)定的政治立場、廉潔自律的工作作風(fēng)和密切的干群關(guān)系，重點(diǎn)培養(yǎng)其對于制度建設(shè)的前瞻性和敏感度和對于制度內(nèi)容的深入把握和理解。另一方面，制度執(zhí)行者本身也要重視制度的作用和意義，認(rèn)真研究國家的政策制度，了解各項(xiàng)制度之間的內(nèi)在關(guān)系，將“制度意識”轉(zhuǎn)化為“制度自覺”。要通過加強(qiáng)思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，提高貫徹落實(shí)黨中央重大決策、戰(zhàn)略部署的各項(xiàng)工作能力和水平。要把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價(jià)的重要依據(jù)。

第二，提高行政效能，優(yōu)化制度構(gòu)建環(huán)境。提高行政效能，體現(xiàn)的是政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)效，要求在明確權(quán)責(zé)分工的基礎(chǔ)上，簡化行政流程，深化“放管服”改革，完善績效反饋機(jī)制，利用考核反饋結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷推動(dòng)權(quán)力的科學(xué)配置和規(guī)范運(yùn)作。多個(gè)行政主體在行政工作中，要相互協(xié)調(diào)配合達(dá)成共識，提高治理精細(xì)化水平。治理現(xiàn)代化不僅要“效率”，更要“效果”，要用行政效能的提升疏通制度運(yùn)行的結(jié)節(jié)，預(yù)判、發(fā)現(xiàn)問題，防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，消減制度與環(huán)境之間的對抗性，確保政令統(tǒng)一。

3.提升制度創(chuàng)新力，激發(fā)制度活力，破解制度“惰性”難題

制度創(chuàng)新力是指制度為適應(yīng)時(shí)代的需要不斷豐富和完善自身的框架和要素，是治理現(xiàn)代化的動(dòng)力。制度的創(chuàng)新和制度運(yùn)行的穩(wěn)定性辯證統(tǒng)一，相輔相成。

第一，提升制度創(chuàng)新的規(guī)劃性和前瞻性。創(chuàng)新是問題驅(qū)動(dòng)的，但并不等于創(chuàng)新不能進(jìn)行規(guī)劃，也不等于推倒重來。隨著治理問題的復(fù)雜化，提高制度創(chuàng)新的規(guī)劃性能避免地方政府創(chuàng)新與制度框架的沖突，從而形成制度突破的合理因素。從地方治理來看，各地的情況有所不同，因此制度建設(shè)也應(yīng)體現(xiàn)差異性和針對性，不能把制度建設(shè)搞成千篇一律，關(guān)鍵是要解決好問題。制度的制定者一方面要將頂層設(shè)計(jì)理念貫徹到思想行動(dòng)和制度修訂中，充分把握國家的大政方針、政策走向，在地方創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)之間形成良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)不同階段、不同領(lǐng)域的制度之間的有機(jī)銜接；另一方面，要了解本地實(shí)際情況和發(fā)展需求，提高對問題的分析能力和預(yù)判能力，不能止步于學(xué)習(xí)別的地方的先進(jìn)舉措，進(jìn)行“重復(fù)性創(chuàng)新”或“惰性”學(xué)習(xí)。

第二，在制度中注入人民因素。體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心要義，它影響著國家治理水平和效益，這兩者都不可或缺[3]。習(xí)近平總書記指出，社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。一個(gè)好的社會(huì)，既要充滿活力，又要和諧有序。秩序是制度成熟的重要體現(xiàn)，要求治理方法和人民生活的有機(jī)統(tǒng)一；活力是依托社會(huì)治理和深化改革中的各項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制使各個(gè)社會(huì)組織和個(gè)人的能力出現(xiàn)迸發(fā)。要達(dá)到秩序和活力的統(tǒng)一，就要豐富、夯實(shí)微觀層面的制度體系，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，貼近基層實(shí)際，大力鼓勵(lì)基層和地方的創(chuàng)新實(shí)踐。從2000年開始，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合組織發(fā)起“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，旨在發(fā)現(xiàn)、激勵(lì)和推廣各級地方政府改革創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以此推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主法治的進(jìn)步和國家治理體系的現(xiàn)代化。從至今獲獎(jiǎng)的百余例項(xiàng)目可以看出，真正能使其發(fā)揮作用并轉(zhuǎn)化為制度固定下來的重要因素是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的認(rèn)同和支持。這樣，創(chuàng)新會(huì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，而非“等靠要”。

制度是安邦定國之本。制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、構(gòu)建是一項(xiàng)長期持續(xù)的、精細(xì)化、協(xié)同化的工作。沒有效能，制度形同虛設(shè)?！笆奈濉睍r(shí)期，黨中央提出要大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，各地要加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這些都要靠制度來作保障。要緊緊圍繞制度建設(shè)路線圖，強(qiáng)化戰(zhàn)略性規(guī)劃、整體性布局，不斷提升現(xiàn)代化治理制度實(shí)效。

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責(zé)任編輯：鐘雪