余泥渣土受納場選址困境與實踐思路初探

朱安然 潘歐妮

(1.東南大學建筑學院，江蘇 南京 210096; 2.深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518049)

0 引言

余泥渣土本是廣東省環境衛生管理部門規定術語，國內其他城市大多稱其為渣土、余土、工程棄土等，經常與建筑垃圾、建筑廢棄物等概念混淆。2004年建設部在《市容環境衛生術語標準》中將渣土的概念首次學術化，規定“對各類建筑物、構筑物、管網等進行建設、鋪設、拆除、改造及對地基進行開挖等建筑過程中所產生的垃圾”為建筑垃圾。而深圳市出于歷史習慣在城市管理中仍沿用余泥渣土這一稱呼。根據《深圳經濟特區余泥渣土管理辦法》，余泥渣土是指建設工程和修繕、裝修工程所產生的建筑垃圾和余土。

深圳市余泥渣土處理情況大致可分為三個階段：

1)平衡期(2000年以前)，由于填海造陸和“三通一平”的土地平整工作，社會自發完成余泥渣土的排放平衡；

2)壓力期(2000年—2008年)，填海活動受到限制，城市大部分低洼地形已被填平，工程排放土方量劇增導致原有平衡被打破，深圳市開始設立少量受納場。此時問題初現，城市規劃部門卻未能為長遠計，導致隨后余泥渣土排放問題不斷加劇；

3)困境期(2008年以后)，由于一系列大型城市建設包括軌道交通工程的全面啟動、市政道路大面積改造等，僅有的幾處受納場庫容量相繼告急而新的受納場建設遲遲無法推進。近幾年，在深圳市持續大力推進各類城市更新項目的同時，惠州、東莞等周邊城市逐漸不再愿意承接深圳市的廢棄余泥渣土，余泥渣土排放問題愈演愈烈，成為城市高質量發展追求下空間治理的一顆“定時炸彈”。

1 余泥渣土問題應對過程回顧

深圳市針對余泥渣土受納場最為系統、全面的專項規劃是2012年頒布的《深圳市余泥渣土受納場專項規劃(2011—2020)》(以下簡稱《受納場專項規劃》)。2008年后，大量市政工程帶來的余泥渣土流向無經營資質、隨意圈地的民間受納場，影響污染了一批水源地、農林地等。在此背景下，該規劃系統分析了深圳市余泥渣土產生、處理現狀，不僅提出包含46座陸域受納場和5座填海區在內的布局規劃，合計新增庫容1.7億m3，還包括對日本、新加坡等國的余泥渣土處理經驗分析與管理體制的研究。然而，《受納場專項規劃》中提出的46處備選場址后來幾乎全部被放棄，僅下圍嶺和白花兩處選址進入后續討論。2015年深圳市發生12·20光明紅坳受納場重大滑坡事故，滑坡主要原因為渣土受納場堆積量大、堆積坡度過陡,導致失穩垮塌。有關部門對于受納場的選址愈加審慎，加之生態安全格局相關要求與一系列土地征轉與民間沖突問題，受納場規劃建設工作一直推進困難。

之后深圳市規劃和國土資源委員會(市海洋局)又相繼編制了《擬近期重點實施受納場研究》《深圳市擬近期重點實施余泥渣土受納場專題研究(2016)》等，對原46處選址進行刪補，重新提出11處年度擬重點建設受納場。但由于受納場備選場址情況一直在變化，規劃建設條件不充分，直到2018年也未有項目落實。

2018年1月，《深圳市住房和建設局關于印發進一步加強我市建筑廢棄物處置工作若干措施的通知》中提出2018年年底前，坪山區碧嶺、龍崗區大元坑、大鵬新區三溪、坪地高橋、龍華區犁頭山共5處受納場應建成投入使用。2018年7月發布的《深圳市2018年度余泥渣土受納場實施規劃》(以下簡稱《2018受納場實施規劃》)在這5處場址之外，又新增光明新區白花、龍崗區六聯、南山區下圍嶺三處作為年度擬重點實施項目。

同時，為提倡源頭減量和推進建筑廢棄物綜合利用，深圳市住建局于2017年12月發布了《深圳市建筑廢棄物綜合利用激勵辦法》(征求意見稿)[3]，2018年深圳市土方交換與建筑廢棄物綜合利用產品信息發布平臺上線運行。雖然深圳市一直致力于解決余泥渣土問題，然而從實際推進情況來看，以上提及的備選場址很有可能大部分無法落實，以致規劃設計單位陷入不斷重復勘察—選址—被否定—重勘察—重選址的循環過程。

2 選址困境

2.1 選址方法局限與規劃短視問題

目前國內對于鄰避設施的選址方法主要有傳統區位理論指導下的選址方法、鄰避設施P中位和P中心選址方法、多準則決策選址方法和動態分析選址方法等，呈現出多學科參與的特點[4]。經濟、計算機、數學學科研究者主要關注選址的函數模型構建，善用層次分析法、模糊綜合評價法等，以實現污染最小化、公共影響最小化等目標[5,6]；社會學、公共管理學科研究者比較重視鄰避設施選址中的利益博弈、公共參與機制與政策改進等[7,8]；環境科學、工程學科研究者較為關注場地適宜性評價、安全性評價以及后續施工中的技術問題[9,10]。

而具體的鄰避設施布局規劃涉及到空間使用，屬于城鄉規劃學科的職責。但由于規劃短視，大部分城市在工業化快速發展階段缺乏關于此類設施布局規劃的系統指導[11]，緊俏的土地資源首先滿足能夠促進城市經濟發展的用地類型需求，導致此類設施的選址限制條件越來越多。一方面，從運輸方便的角度，余泥渣土受納場不應離城市建城區太遠，距離越遠則大型渣土車途經的城市道路越多，安全隱患越大；另一方面，鄰避設施本身具有強負外部性，其選址在實踐中面臨的社會經濟背景復雜，城市內大部分區域并不適合選址。最終往往是從一批有問題的場址中勉強擇出一個缺陷稍小的作為結果，難免造成選址與周邊已建設用地性質沖突。

2.2 歷史遺留問題

《2018受納場實施規劃》中指出，深圳市規劃受納場建設推進困難的原因主要有水源保護、征地拆遷、項目選址沖突、臨近環境敏感點、經過村道對村民生活產生影響等眾多歷史遺留問題。深圳市在應對余泥渣土問題期間對規劃選址的一再變更也使社會界對規劃的前瞻性與科學性產生質疑，催化民間矛盾。

2.3 多部門利益沖突問題

從渣土排放的物料平衡與運距合理的角度出發，余泥渣土受納場的布局規劃應在市域范圍內盡量均衡分布，指標分攤到各區。然而由于這類鄰避設施帶來的粉塵揚灰、噪聲污染、水土流失及一系列破壞市容的負面影響，各街道部門往往不希望受納場建在自己轄區范圍內。在對多個備選場址征求意見時，各部門過于強調自己轄區內備選場址的缺陷，以求選址在別處。當備選場址占用某些預留用地時，還需通過土地置換等手段進行補償。這類利益沖突問題使受納場選址懸宕，后續環境影響評估、安全評估等工作均無法展開。然而須知，在深圳市土地極度緊張的情況下，完美的選址不會存在。如何實現各部門協調統一、協作克服選址缺陷，基于多元利益方的訴求建立一套管理與運行受納場的機制是難點。

3 大鵬新區余泥渣土受納場選址實踐

3.1 項目背景

2018年年底，由于未能通過環境影響評估，原大鵬新區三溪受納場選址作廢，選址工作重新展開。

大鵬新區位于深圳市東南部大鵬半島，山海資源極佳，生態多樣性豐富。新區與惠州接壤，轄區陸域面積295 km2，下轄葵涌、大鵬、南澳三個街道，常住人口15.29萬人。近幾年由于壩光國際生物谷、生命科學產業園和海洋生物產業園等項目的建設，余泥渣土產生量迅速增長。新區雖遠離深圳市主要建城區且人口較少，但選址限制條件諸多。除了已劃定約146 km2的市級自然保護區范圍外，新區內還有中石油深圳LNG外輸管線等國家天然氣能源應急保供項目和大亞灣核電站等項目。

3.2 選址原則與技術路線

《受納場專項規劃》中提出的選址原則與比選要素是本次選址的重要參考，以選址中存在的諸多限制條件為突破口，采用逆向排除的方式進行逐步篩選(見圖1)。

以大鵬新區行政管轄區為排查范圍，首先排除強制性條件，即嚴禁建設的各類保護范圍，得到一批備選場址。再通過地圖、相關規劃文件等對這些備選場址的條件做橫向對比，篩除不符合選址原則的場址，得到下一步比選方案。此時可供選擇的場址數量已大幅縮小，在可逐一踏勘、調查的時間精力范圍之內。現場踏勘后，初步評估這些場址的安全性，核查其土地權屬及后續需辦理的相關用地手續等，得出初步方案并征求各部門意見。根據反饋信息決定是否有必要進行二次重排查，重排查仍在備選場址中進行。最終提出選址推薦方案及保障措施與實施管理建議。在后續的建設管理工作中，還需對推薦方案進行環境影響評估、安全性評估、規劃設計等，應明確各部門職責與運營模式，在受納場庫容量用盡封場后進行必要的生態修復工作。

3.3 選址過程

基于以上技術路線，在強制性條件排除階段，主要排除城市建城區、水源保護地等藍線區域、大鵬半島自然保護區范圍、基本農田、橙線區域(見圖2)。

強制性條件排除后共得到48處備選場址(見圖3)。這些備選場址仍然存在交通可達性較差、離居民點過近、面積不足、地形過于狹長而不適宜填埋、場地上已有開發項目或有用地意向等問題。經過分析與篩選，進一步排查出五個比選方案。在實地踏勘時還需進一步評價可建設適宜性，核查周邊道路環境與場地內容(如高壓走廊、綠道等)，并針對不同地形特征選擇合適的填埋方式(見圖4)，粗略計算場地庫容量，核查用地權屬及土地利用總體規劃中的用地性質，以選出相對較適宜的場址。

4 討論與展望

1)從深圳市應對余泥渣土排放問題的歷程看，早期的規劃短視是當前受納場選址困境的直接原因。對于該類臨時性市政基礎設施，國內大部分中小城市均缺乏相應的專項規劃與管理機制。建議各城市及早核算自身余泥渣土等建筑垃圾的處理能力，根據城市發展情況預估產生量，在下一輪城市總體規劃修編、國土空間規劃編制階段作出部署安排。

2)余泥渣土具有可持續利用價值，通過泥沙分離技術等生產的非燒結余土制品(實心磚、透水磚等)在工程中能良好使用[12]。建議同時開展建筑廢棄物綜合利用場試點選址工作，并與余泥渣土受納場結合設置，將可用的渣土資源就地重制利用，提高效率，實現可持續發展。

3)多個學科對于鄰避設施選址問題均有關注，目前規劃學界在此方面研究相對薄弱，鮮少看到從規劃設計、規劃機制、公共政策屬性等角度針對具體選址案例的分析。鄰避設施的選址方法不能等同于一般公共服務設施，后者基于GIS地理信息平臺的可達性分析、網絡分析、引力模型等布局規劃方法已相對成熟，而鄰避設施選址在實踐中面臨復雜的社會經濟背景，對這一類問題還需要更深度的理論構建，不斷突破目前選址方法的局限性。