溫州市農(nóng)村宅基地管理與改革現(xiàn)狀及對(duì)策

葉蘇達(dá)

新修訂的《土地管理法》施行以來(lái)，浙江省溫州市各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)認(rèn)真履行宅基地管理與改革職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，確保職能平穩(wěn)過(guò)渡，確保農(nóng)民建房“一件事”落地，保障宅基地分配、農(nóng)民建房規(guī)劃管理等工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，這項(xiàng)工作的探索性。

一、主要做法及成效

（一）建立宅基地管理體制。一是完成宅基地管理職能交接。目前溫州市大部分縣（市、區(qū)）完成宅基地管理職能移交工作。二是初步形成宅基地管理體系。按照“市級(jí)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、縣級(jí)主導(dǎo)落實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要責(zé)任、村級(jí)主體實(shí)施”的指導(dǎo)原則，已初步形成市、縣宅基地管理和改革工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)行業(yè)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）宅基地審批和管理工作按照屬地進(jìn)行管轄的工作機(jī)制。三是初步建立宅基地管理和執(zhí)法隊(duì)伍。溫州市已基本明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)處（科）或者農(nóng)經(jīng)站等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬單位作為市、縣級(jí)宅基地改革管理隊(duì)伍，由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)作為宅基地執(zhí)法隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建宅基地日常管理和審批隊(duì)伍，由涉農(nóng)站所或城建辦、村鎮(zhèn)辦牽頭實(shí)施。

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)民建房“一件事”系統(tǒng)辦理。根據(jù)上級(jí)政策要求，溫州市明確辦理事項(xiàng)：農(nóng)村村民住宅用地審核（含資格審核）、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可（涉及城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍）、確定農(nóng)房設(shè)計(jì)方案、建設(shè)工程施工許可、確定房屋四址（放樣）、農(nóng)房竣工驗(yàn)收；職能分工：農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭負(fù)責(zé)農(nóng)民建房“一件事”辦理系統(tǒng)的建設(shè)，資規(guī)局、住建局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）各自承擔(dān)有關(guān)職責(zé)。目前溫州市各縣（市、區(qū)）均已建立農(nóng)民建房“一件事”辦理審批系統(tǒng)并上線運(yùn)行，截至2021年4月底，全市宅基地審批共2745件，批準(zhǔn)面積23.6萬(wàn)平方米。

（三）加快推進(jìn)閑置農(nóng)房盤(pán)活。溫州市已出臺(tái)《關(guān)于全面開(kāi)展“閑置農(nóng)房盤(pán)活利用行動(dòng)”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將閑置農(nóng)房盤(pán)活作為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道。2021年，溫州市一季度新增農(nóng)房盤(pán)活828幢，新增盤(pán)活面積13.96萬(wàn)平方米，帶動(dòng)農(nóng)戶就業(yè)1783人，吸引資本投入4.15億元，增加村集體收入1898萬(wàn)元，增加農(nóng)戶收入3506萬(wàn)元。2018年以來(lái)，全市累計(jì)盤(pán)活閑置農(nóng)房7819幢、面積159.76萬(wàn)平方米，帶動(dòng)農(nóng)戶就業(yè)20817人，吸引資本投入40.15億元，增加村集體收入9217.24萬(wàn)元，增加農(nóng)戶收入3.93億元。涌現(xiàn)出宅基地改革推動(dòng)型、社會(huì)資金眾籌型、扶貧資金入股型、農(nóng)房山林全面盤(pán)活型、異地安置盤(pán)活型、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)型等模式的典型案例。

（四）開(kāi)展宅基地違法執(zhí)法監(jiān)管。市縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)主動(dòng)對(duì)接資規(guī)、綜合執(zhí)法、住建等部門(mén)，積極探索和推進(jìn)宅基地執(zhí)法工作，由于宅基地執(zhí)法邊界尚未清晰明確，宅基地執(zhí)法職責(zé)歸屬存在分歧，全市的宅基地執(zhí)法工作雖取得了進(jìn)展，但推進(jìn)速度比較緩慢。2020年，市政府明確“在職能未明確之前按原有職能履職，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空”。目前樂(lè)清、鹿城、蒼南、永嘉、洞頭等地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)已經(jīng)全面介入宅基地信訪和案件處置，樂(lè)清去年有效化解了600多件信訪事件，蒼南專門(mén)抽調(diào)3位業(yè)務(wù)骨干負(fù)責(zé)案件處置。截至5月10日，全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)直接查處或由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)蓋章的宅基地違法案件39起。

（五）加快推進(jìn)全國(guó)宅基地改革試點(diǎn)。2020年，龍港市正式列入全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，目前龍港市改革試點(diǎn)方案已經(jīng)浙江省委省政府批復(fù)。一是完善試點(diǎn)工作機(jī)制。制定了《龍港市農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)施計(jì)劃（2021-2022年）》《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)考核評(píng)價(jià)辦法》《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)宣傳計(jì)劃》，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。二是開(kāi)展宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查工作。召開(kāi)了房屋基礎(chǔ)信息調(diào)查工作推進(jìn)會(huì)，完成龍南社區(qū)1303宗外業(yè)調(diào)查分戶及測(cè)量工作。三是推進(jìn)管理制度體系建設(shè)。正在著手出臺(tái)龍港市宅基地跨社區(qū)保障辦法、宅基地保障調(diào)劑有限公司組建方案、農(nóng)民建房審批管理辦法、農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法等政策文件。四是組織開(kāi)展村莊規(guī)劃編制。重點(diǎn)推進(jìn)龍都、朝陽(yáng)、林家院、九龍河、龍南5個(gè)典型社區(qū)，以規(guī)劃引領(lǐng)宅基地集中建設(shè)、跨社區(qū)流轉(zhuǎn)、復(fù)墾復(fù)耕。五是推進(jìn)宅基地管理信息平臺(tái)建設(shè)。結(jié)合龍港市“城市大腦”，建立“三權(quán)三維”智慧精明的宅基地管理信息平臺(tái)。

二、存在問(wèn)題

（一）農(nóng)村宅基地監(jiān)管執(zhí)法的邊界還比較模糊。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)的是宅基地建房執(zhí)法還是農(nóng)民建房執(zhí)法，與自然資源部門(mén)存在較大分歧。根據(jù)新修訂的《土地管理法》第62條和第67條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的法定職權(quán)僅局限于農(nóng)村宅基地的違法處置工作，而“農(nóng)村宅基地”是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)認(rèn)為“農(nóng)村宅基地”是特定的法律概念，有特定的地標(biāo)指向，按照權(quán)責(zé)一致的原則，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)新修訂土地管理法第78條的執(zhí)行不能越權(quán)突破法律賦予的“農(nóng)村宅基地”執(zhí)法范疇，更不能肆意擴(kuò)大到所有“非法占用土地建住宅的”，因此，除宅基地違法處置外的農(nóng)村違法建設(shè)應(yīng)由自然資源部門(mén)按照第77條規(guī)定進(jìn)行處置。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)宅基地管理專業(yè)力量嚴(yán)重不足。據(jù)了解，自然資源部門(mén)承擔(dān)的農(nóng)村宅基地管理職能按照工作環(huán)節(jié)分解在各業(yè)務(wù)處室，至少涉及空間規(guī)劃、用途管制、開(kāi)發(fā)利用、建設(shè)項(xiàng)目管理、確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)察等6個(gè)處室，縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一支自然資源管理專業(yè)隊(duì)伍。根據(jù)中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào)文件要求，農(nóng)村宅基地管理具體職能由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)承擔(dān)，市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍原本就比較薄弱，且缺乏相關(guān)專業(yè)能力，存在“專業(yè)的活無(wú)專業(yè)的人干”問(wèn)題，承接農(nóng)村宅基地管理職責(zé)面臨人員力量不足和專業(yè)能力不足的問(wèn)題。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏自己的執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍，依舊依靠部門(mén)派駐的綜合行政執(zhí)法、自然資源部門(mén)基層站所力量，加上縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)宅基地執(zhí)法力量配不到位，難以承擔(dān)宅基地執(zhí)法工作任務(wù)。

（三）新增用地指標(biāo)難以落地。根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、浙江省自然資源廳《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村村民住宅用地需求調(diào)查的通知》要求，溫州市組織開(kāi)展年度農(nóng)民建房建設(shè)用地需求調(diào)查，并將全市2021年2521畝（含原拆原建1000畝）需求指標(biāo)報(bào)送省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。新增用地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)后，卻很難落地。如2020年省里下達(dá)給溫州市的用地指標(biāo)為1510畝，但只用了200-300畝左右。原因有二：一是大部分村莊規(guī)劃未編制，全市已經(jīng)完成村莊規(guī)劃編制不足30%，用地指標(biāo)無(wú)法在未做村莊規(guī)劃上落地。二是大部分農(nóng)村除永久基本農(nóng)田外已無(wú)其他土地，導(dǎo)致“無(wú)地可落”問(wèn)題。

（四）基層歷史遺留問(wèn)題多。宅基地改革管理審批工作牽涉到群眾的重大切身利益，各種用地指標(biāo)、建房審批、違法查處、糾紛信訪等歷史遺留問(wèn)題多且復(fù)雜，據(jù)原國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)信訪同志介紹，宅基地信訪案件占比很大。按照市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)的管理機(jī)制，宅基地管理具體工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)人員少且不懂宅基地管理業(yè)務(wù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村經(jīng)營(yíng)管理人員存在一定的畏難情緒。目前大部分縣（市、區(qū)）僅圍繞審批流程開(kāi)展工作，并提出委托原有部門(mén)延續(xù)宅基地管理工作的方案，并未意識(shí)到國(guó)家將農(nóng)村宅基地改革與管理職能進(jìn)行劃轉(zhuǎn)的目的和意義。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)涉及農(nóng)村違法建住宅的信訪件（舉報(bào)件），每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平均達(dá)30余起，違法建房存量多，信訪壓力大。據(jù)了解，樂(lè)清市第一批排查到的耕地違規(guī)建房就高達(dá)6000多宗，而且農(nóng)村違法建房情況極其復(fù)雜，有未批先建、少批多建、位置移位、超層超高、庭院超限、一戶多宅、私下買(mǎi)賣(mài)等情形。有的時(shí)間甚久，有的建房情況特殊，對(duì)下一步面上存量化解形成了巨大壓力。

（五）農(nóng)民不同建房方式存在多頭管理。縣級(jí)層面，農(nóng)民生態(tài)搬遷、避災(zāi)安置、下山脫貧等以項(xiàng)目形式推進(jìn)的農(nóng)民建房行為由自然資源部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理與實(shí)施，有的縣市還有專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施（如泰順縣生態(tài)搬遷辦）。縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)只是負(fù)責(zé)農(nóng)民零星建房及宅基地管理，而零星建房及宅基地管理中關(guān)鍵的規(guī)劃、指標(biāo)（農(nóng)轉(zhuǎn)用）、確權(quán)（是不是宅基地、不同時(shí)期的宅基地怎么處置）、復(fù)墾、發(fā)證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都在自然資源部門(mén)，審批在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在宅基地管理上缺乏工作抓手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，農(nóng)辦也是負(fù)責(zé)零星建房與宅基地管理，而村鎮(zhèn)辦負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)民生態(tài)搬遷、避災(zāi)安置、下山脫貧等以項(xiàng)目形式在村鎮(zhèn)辦管理，上述建房農(nóng)戶的宅基地回收協(xié)議也是在村鎮(zhèn)辦管理，農(nóng)辦審核農(nóng)戶宅基地資格權(quán)時(shí)還要到村鎮(zhèn)辦查詢是否享受過(guò)農(nóng)村建房?jī)?yōu)惠政策，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)職能重復(fù)，管理較混亂，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)部職能調(diào)整中又將農(nóng)民零星建房和宅基地管理職能重新劃入城建辦、村鎮(zhèn)辦。

三、下步工作和建議

（一）壓實(shí)工作責(zé)任。一是提高宅基地制度改革的思想認(rèn)識(shí)。要把宅基地改革工作列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的中心工作，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、親自協(xié)調(diào)具體問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要全面落實(shí)主責(zé)，負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管任務(wù)。二是健全三級(jí)工作體系。市、縣、鄉(xiāng)兩級(jí)要明確專門(mén)機(jī)構(gòu)、配全配強(qiáng)隊(duì)伍力量。建議在市、縣宅基地職能移交中同步考慮執(zhí)法人員的配備、執(zhí)法裝備和經(jīng)費(fèi)的保障，每個(gè)縣（市、區(qū)）新增編制不少于5人。三是完善績(jī)效考核辦法。把宅基地管理工作列入鄉(xiāng)村振興考核內(nèi)容對(duì)各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行考核，充分發(fā)揮考核指揮棒的作用。

（二）明確執(zhí)法邊界。在《土地管理法實(shí)施條例》正式發(fā)布并明確相關(guān)爭(zhēng)議條款后，應(yīng)進(jìn)一步理清農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)與自然資源部門(mén)的職權(quán)分工，明確各部門(mén)的執(zhí)法邊界，再根據(jù)職責(zé)合理配置專業(yè)的宅基地執(zhí)法人員，做到有法可依、有人辦事。在此期間，建議宅基地執(zhí)法由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合自然資源部門(mén)基層站所負(fù)責(zé)對(duì)各類(lèi)發(fā)現(xiàn)的涉嫌宅基地違法行為進(jìn)行前期調(diào)查核實(shí)工作；經(jīng)核查確需依法進(jìn)行行政處罰的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將調(diào)查情況函告縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，由縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)依法作出行政處罰決定（責(zé)令限期拆除）；在行政處罰規(guī)定期限內(nèi)，違法主體未自行拆除的，依法申請(qǐng)法院由街道組織強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)能力提升。一是抓緊文件清理和制度重建。要對(duì)各地自然資源部門(mén)在長(zhǎng)期管理宅基地中，頒布的各類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)一收集歸納和整理修訂，以適應(yīng)當(dāng)前法律法規(guī)的規(guī)定和社會(huì)發(fā)展的需要，特別是審批流程要模塊化，監(jiān)督約束、責(zé)任追究、考核評(píng)價(jià)要同步化。二是加大干部培訓(xùn)力度。實(shí)行分批分級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃，爭(zhēng)取明年對(duì)全市所有從事這方面的干部輪訓(xùn)一遍。三是建立與自然資源部門(mén)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，確保工作層面的無(wú)縫對(duì)接。建議在省里統(tǒng)一安排下，在農(nóng)民建房“一件事”辦理審批系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，著手建設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)網(wǎng)的宅基地和農(nóng)房基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)與自然資源部門(mén)不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)、一戶一宅查詢系統(tǒng)、違法用地查詢系統(tǒng)等相關(guān)信息系統(tǒng)相互對(duì)接共享。

（四）落實(shí)用地指標(biāo)。實(shí)行宅基地用地預(yù)審核機(jī)制，在具備建房資格的農(nóng)戶提出建房申請(qǐng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、自然資源部門(mén)站所工作人員預(yù)先對(duì)農(nóng)戶選定的建房地塊進(jìn)行到場(chǎng)預(yù)審，初步排除基本農(nóng)田、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、生態(tài)紅線范圍等不能建房的地塊，符合建房條件的再匯總至自然資源部門(mén)統(tǒng)一測(cè)繪后辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。對(duì)于上年度已下達(dá)用地指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果未全面落實(shí)用地指標(biāo)的，實(shí)行與下年宅基地指標(biāo)申報(bào)掛鉤。