基于暫停法律適用的立法授權研究

李德旺

摘 要：作為我國法治建設中的一種新型立法措施，基于暫停法律適用的立法授權不同于法律制定、法律修改和法律廢止，也不同于單純的授權立法和授權變通立法，而是一種具有“暫停—授權”結構的復合型立法手段，具有獨特的法律性質。基于暫停法律適用的立法授權主要包括暫停法律適用、立法授權和間接行政授權等三項性質不同的內容。《立法法》第13條為全國人大常委會作出暫停法律適用、立法授權和間接行政授權提供了直接的法律依據，該條法律規定的依據在于全國人大常委會基于《憲法》和《立法法》規定所享有的國家立法權。全國人大常委會作出基于暫停法律適用的立法授權時必須遵循《立法法》第13條所設定的邊界，即在事項上包括但不限于行政管理領域;在地域上只能限于全國的部分地方;在期限上只能是暫時性的。無論是授權主體的授權行為，還是被授權主體行使被授予權力的行為，都必須遵循必要的法律界限，處理好改革與法治之間的關系，切實貫徹“重大改革于法有據”原則，以便為我國全面深化改革的開展提供堅實的法治保障。

關鍵詞：暫停法律適用;立法授權;間接行政授權;國家立法權;重大改革于法有據

中圖分類號：DF920.0 文獻標志碼：A

文章編號：1001-2397（2021）04-0168-14

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.04.14

引言

我國以暫停法律適用為基礎的立法授權制度肇始于2012年全國人大常委會授權廣東省開展的行政審批制改革。在《全國人大常委會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定》①中，以立法授權形式在改革試點地方暫停法律部分規定適用的制度模式已經初具雛形。此后，以暫停法律適用為基礎的立法授權模式又被廣泛應用于自由貿易區行政審批及綜合制度改革、土地管理制度改革、藥品上市許可持有人制度和生育保險基金管理制度改革、股票發行注冊制改革、公務員制度改革、司法體制改革、國防和軍隊改革等眾多領域需要說明的是，實踐中全國人大常委會關于監察體制改革的相關決定，不屬于本文討論的基于暫停法律適用的立法授權。該決定雖然也牽涉暫停法律適用的內容，但本質上并非一種授權，而是具有法律效力的規范性文件，屬于法律創制。參見《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過）;《全國人大常委會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》（2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過）;韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期，第11-22頁。。在此期間，按照中央“重大改革于法有據”的要求，基于暫停法律適用的立法授權制度被納入2015年修訂的《立法法》之中全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第71頁。。

新《立法法》第13條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”該條規定從全國人大及其常委會的立法權限角度對基于暫停法律適用的立法授權作了目的、事項、期限、范圍、對象等條件上的若干限制，初步塑造了此種立法授權制度運用的規范場景。

經《立法法》第13條的確認，基于暫停法律適用的立法授權正式成為我國協調改革與法律關系的一種重要的常規性立法手段。在功能上，基于暫停法律適用的立法授權制度，的確有利于為立法試驗提供足夠的制度空間。但問題在于，暫停法律適用的究竟屬于何種立法手段？基于暫停法律適用的立法授權和我國以往存在的授權制度試點、授權經濟特區變通立法等措施有何不同？全國人大常委會行使暫停法律適用權力的法律依據是什么？《立法法》第13條能否為此種立法授權提供足夠的合法性支撐？此種立法授權的作出及實施需要滿足何種法律要求？

針對上述問題，學界至今聚訟紛紜，尚未形成統一的認識。本文嘗試從法律性質、法律依據、法律邊界三個方面對基于暫停法律適用的立法授權展開探討，以期為我國此類法治實踐提供必要的學理支撐。

一、基于暫停法律適用的立法授權的法律性質

實踐中，基于暫停法律適用的立法授權主要以全國人大常委會授權暫時調整或者暫時停止法律適用決定形式出現。關于其法律性質，學界爭議很大。有的學者認為基于暫停法律適用的立法授權屬于一種法律修改。其理由主要在于，這種立法授權使個別法律條款在特定區域特定時間段內不再發生效力，或者對原有的適用條件作出了變更，產生了無異于法律正式修改的效力范進學：《授權與解釋：中國（上海）自由貿易試驗區變法模式之分析》，載《東方法學》2014年第2期，第129-130頁;劉松山：《論自貿區不具有獨立的法治意義及幾個相關法律問題》，載《政治與法律》2014年第2期，第9頁。。但也有學者持反對意見。在反對者看來，首先，基于暫停法律適用的立法授權不符合我國法律修改的形式要求，即不屬于修訂、修正案和修改決定中的任一種形式彭浩：《授權地方改革試點決定的性質與功能探析》，載《法制與社會發展》2018年第1期，第21-22頁。;其次，不產生法律修改的法律效力，并未取得法律修改的完全效果，因為被暫時調整或者被暫時停止的法律在特定地區“其效力處于待定狀態而非實效狀態”彭浩：《授權地方改革試點決定的性質與功能探析》，載《法制與社會發展》2018年第1期，第22頁。;另外，缺乏法律廢止的要素，不符合法律修改的要件，因為法律修改是由法律廢止和法律創制共同構成的，而暫時調整或者暫時停止法律適用并不存在法律廢止要件楊登峰：《行政改革試驗授權制度的法理分析》，載《中國社會科學》2018年第9期，第145-146頁。。實際上，無論法律修改論的贊成者還是反對者，在其各自的論述中，均多出現互相矛盾之處。例如，有的贊成者在主張基于暫停法律適用的立法授權是一種法律修改的同時，認為其屬于法律修改的一種特殊形式劉松山：《論自貿區不具有獨立的法治意義及幾個相關法律問題》，載《政治與法律》2014年第2期，第9頁。。也有的反對者在否定法律修改論的同時，卻又將基于暫停法律適用的立法授權界定為法律修改的“試驗模式”彭浩：《授權地方改革試點決定的性質與功能探析》，載《法制與社會發展》2018年第1期，第22頁。。由上述討論可以看出，法律修改論及其反對者均未完成準確界定此種立法授權決定法律性質的理論任務。

上述論者關于法律修改論抑或反對法律修改論的探討，實際上僅是在界定暫時調整法律或者暫時停止法律適用的性質，而忽略了基于暫停法律適用的立法授權中的其他內容，因此在界定上顧此失彼。本文認為，分析基于暫停法律適用的立法授權的法律性質，必須回歸到此種立法授權決定的內容上來，從立法授權決定實際內容的區分進行探討。從內容上看，基于暫停法律適用的立法授權主要包括以下三項法律性質不同的內容。

（一）暫停法律適用

根據《立法法》第13條的條文表述，暫時調整法律適用和暫時停止法律適用似乎屬于兩種情形。二者的法律內容是否有所不同？有學者認為，暫時停止法律適用意味著舊的法律規范暫時不再適用，而暫時調整法律適用則是指暫時創制和施行新的法律規范楊登峰：《行政改革試驗授權制度的法理分析》，載《中國社會科學》2018年第9期，第148頁;秦前紅、劉怡達：《論法律的暫時調整和停止適用：基于規范的實踐考察》，載《南海法學》2019年第3期，第6頁。。但是，從邏輯上看，盡管暫時調整法律適用具有暫時創制和施行新的法律規范的內容，但實際上卻是以暫停法律適用為前提的。因此，無論是暫時調整型的立法授權還是暫時停止型的立法授權，其首要的法律性質均為暫停法律適用。

作為一種立法措施，暫停法律適用的法律效果是在不變動法律規范內容的前提下，中止現行法律規范的施行效力，待暫停原因消減或者暫停期限屆滿后，繼續恢復施行。由此看來，暫停法律適用不同于以往法律制定、法律修改和法律廢止等立法措施，而是一種新的立法權行使方式陳多旺：《論懸置立法職權運作程序的正當化——以〈立法法〉第13條之“改革發展的需要”切入》，載《法學》2019年第2期，第84-85頁。。

通常而言，法律規范具有屬時（temporal）、屬地（territorial）、屬事（material）和屬人（personal）四種效力范圍[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2017年版，第81頁。。暫停法律適用實際上就是對法律規范的四種效力進行調整，即明確在什么時間范圍、空間范圍，針對何種事項以及哪些人，可以暫時停止適用相關法律。法律規范的適用，也被稱之為法律實施或施行，是指法律規范在制定以后的內容實現。此外，法律規范的適用具有對國民的要求和對機關的要求兩層含義，也就是說，法律規范的適用，既要求國民服從法律，也要求機關適用法律[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2017年版，第108-109頁。。從法律的拘束力角度看，法律規范的適用使得受法律調整的個人和組織承擔遵守法律的義務，同時也使得執法機關承擔執行和適用法律的義務北京大學法律系法學理論教研室、中國經濟體制改革研究所法律室編：《法律社會學》，山西人民出版社1988年版，第247-248頁。。那么，暫停法律適用的運用，便意味著對特定地域內的個人和組織守法義務的臨時豁免，以及對特定地域內執法機關執法義務的臨時豁免。

暫停法律適用是否屬于一種“允許修改上位法”的特殊立法授權允許修改上位法的立法授權，被認為是特殊授權立法的種類之一。1911年英國《國民健康保險法》第78條規定，“如果在實施本法本部分時遇有困難，國家保險機構經財政部同意，得以命令形式從事其認為必要或適當的事宜，可以修改本法的規定以執行該命令。”（The National Insurance Act of 1911§78.）但是，英國主流觀點認為這種授權破壞了議會主權原則，除非在最例外情形下，這種授權應當被禁止。參見鄧世豹：《論授權立法的位階》，載《河北法學》2000年第5期，第14頁。？有的學者認為暫停法律適用是“立法后的授權行為”錢寧峰：《立法后中止實施：授權立法模式的新常態》，載《政治與法律》2015年第7期，第57頁。，或者說是授權被授權主體暫停相應法律實施的行為黃銳：《論權力機關授權新類型：授權修法——以中國（上海）自由貿易試驗區的設立展開》，載《河北法學》2016年第10期，第163-164頁;傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿區設立與變法模式思考——以“暫停法律實施”的授權合法性為焦點》，載《東方法學》2014年第1期，第99-100頁。。還有的學者認為暫停法律適用是“授予停止適用國家現行有效的法律的權力”丁偉：《中國（上海）自由貿易試驗區法制保障的探索與實踐》，載《法學》2013年第11期，第110-111頁。。上述認識或許同《立法法》第13條的條文表述的簡略性有很大關系。暫停法律適用條款在《立法法》中的位置緊隨第9—12條關于立法授權的規定之后，加之第13條“全國人民代表大會及其常務委員會可以……決定……授權……暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”的措辭結構，很容易讓人誤以為是由被授權主體暫停相應法律的實施。但是，這種認識實際上混淆了暫停法律適用和立法授權。暫停法律適用和立法授權雖聯系緊密，但二者實則不同。首先，在實踐中，暫停法律適用的內容均是由授權主體自行完成的。“具體暫時調整或暫停適用哪些法律以及如何調整，在授權決定中已經作了非常明確的規定。換言之，暫時調整或者暫停適用哪些法律以及如何調整是由授權主體自己決定和完成的，并沒有授予給試驗主體。”楊登峰：《行政改革試驗授權制度的法理分析》，載《中國社會科學》2018年第9期，第148頁。其次，由被授權主體暫停法律適用有違“誰制定誰暫停”原則。根據立法權專屬性的要求，我國立法修改通常遵循“誰制定誰修改”“誰制定誰廢止”的原則。同樣，作為同法律修改和法律廢止平行的立法措施，暫停法律適用同樣需要遵循“誰制定誰暫停”原則。因此，暫停法律適用并非授權其他主體制定或者修改上位法，而只是授權主體在不變動法律規范內容的前提下，中止現行法律規范的施行效力的一種立法性措施。

（二）立法授權

作為一種試驗法制的新模式，基于暫停法律適用的立法授權，其目的在于試驗法制。也就是說，全國人大常委會暫停法律適用意味著舊法律規范在特定地域特定時間段內的“清空”或者“懸置”，進入一種“凍結”狀態。那么，針對特定的改革事項應當適用何種法律規范？此時，除針對特定改革事項取消現有限制（如完全取消行政審批）外，全國人大常委會需要通過立法授權的方式使被授權主體有權進行法律創制，以提供替代規則。

立法授權，在我國也被稱為授權立法，是指“國家立法機關根據實際需要，將特定事項的立法權授權給其他國家機關組織行使，并由被授權者制定相關法律規范的活動”黃賢宏：《關于我國授權立法制度的法律思考》，載《當代法學》1999年第3期，第25頁。。立法授權與授權立法實則是立法權授出和承接的關系，屬于一體兩面的關系。因此，從全國人大常委會的角度，將之表述為立法授權比較妥帖。立法授權本質上屬于一種授權。在全國人大常委會關于行政管理事項的立法授權實踐當中，根據責任主體的不同，主要存在以下兩種類型。

第一，對國務院的立法授權。無論是從全國人大常委會立法授權的名稱還是從內容上看，國務院往往是被授權主體。在全國人大常委會暫停適用相應的法律后，國務院隨即發布暫停適用國務院制定的相應行政法規和規范性文件決定《行政法規制定程序條例》第35條規定：“國務院可以根據全面深化改革、經濟社會發展需要，就行政管理等領域的特定事項，決定在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。”相關實例如，《國務院關于在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整實施有關行政法規規定的通知》（國函〔2020〕88號）等。。國務院暫停行政法規及規范性文件的性質與上述全國人大常委會暫停法律適用的性質相同。實踐中，既存在國務院自行進行依授權立法，也存在國務院再行授權其他主體進行規則創制。例如，針對自貿區改革，國務院先后制定了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》《國務院辦公廳關于印發自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）的通知》（國辦發〔2015〕23號）。和《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》《國務院辦公廳關于印發自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法的通知》（國辦發〔2015〕24號）。。這兩份規范性文件雖以國務院辦公廳名義發布，卻是經國務院同意的，因此可以被視為國務院的法律創制行為汪洋：《國務院關于自由貿易試驗區工作進展情況的報告——2015年4月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上》，載中國人大網http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2015-04/23/content_1934247.htm，2021年3月31日訪問。。當然，被授權主體和具體實施主體可以存在一定分離，國務院也可以通過再行授權其他主體進行規則創制。例如，在《國務院關于在自由貿易試驗區暫時調整有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章規定的決定》《國務院關于在自由貿易試驗區暫時調整有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章規定的決定》（國發〔2017〕57號）。中，針對《外商投資民用航空業規定》外商投資改革事項，規定“由國務院民用航空主管部門制定相關管理辦法”。這里是否存在轉授權問題，容下再議。

第二，對地方人民政府的授權。2020年4月《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過）。的目錄明確規定，“在嚴格落實永久基本農田保護政策，確保中國（海南）自由貿易試驗區耕地總量不減少、質量不降低，建設用地在現有基礎上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具體管理辦法，完善落實事中事后監管措施。”2020年11月《海南省實施國務院授權土地征收審批事項管理辦法》《海南省人民政府關于印發〈海南省實施國務院授權土地征收審批事項管理辦法〉的通知》（瓊府〔2020〕54號）。在第1條立法目的中明確，“為做好國務院授權給省人民政府批準的土地征收審批事項的承接工作，依法辦理相關審批事項，根據《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整實施有關法律規定的決定》《國務院關于印發中國（海南）自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發〔2018〕34號）等規定，結合我省實際，制訂本辦法。”

（三）間接行政授權

在全國人大常委會的立法授權決定中，除了暫停法律適用和立法授權外，還具有對其他行政主體行政授權進行再授權內容《國務院關于在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整實施有關行政法規規定的通知》（國函〔2020〕88號）;《交通運輸部關于在中國（海南）自由貿易試驗區深化改革開放調整實施有關規章規定的公告》（交法規〔2020〕11號），載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/19/content_5544726.htm，2021年4月3日訪問;《在中國（海南）自由貿易試驗區注冊企業經營國際客船、國際散裝液體危險品船運輸業務的審批》，載海南政務服務網https：//wssp.hainan.gov.cn/hnwt/handlingGuideline？id=552600&sourcekey=E9FE8F536802480F9EE3D84FDE8C00AB，2021年4月3日訪問。，本文將之概括為全國人大常委會作出的間接行政授權行為。

在全國人大常委會基于暫停法律適用的立法授權中所存在的行政授權內容，有的被明確表述為“授權”，也有的被表述為“權力下放”。從實踐來看，這里的“權力下放”實際上也屬于行政授權，而非行政委托。在行政法上，授權與委托雖均為行政權的獲得，但二者卻有所區別。在委托關系中，被委托組織只能以委托機關的名義實施行政行為，并由委托機關承擔責任;而在授權關系中，被授權組織可以自己的名義實施行政行為、承擔責任，能夠單獨成為行政主體葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第57頁。。以海南自貿區改革為例，《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》規定將國務院交通運輸主管部門的相關行政許可權下放給海南省交通運輸主管部門。國務院及交通運輸管理部門針對此事項所作的規范調整中，也沿用全國人大常委會“下放”的表述《國務院關于在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整實施有關行政法規規定的通知》（國函〔2020〕88號）。。實際中，海南省交通運輸廳對“在中國（海南）自由貿易試驗區注冊企業經營國際客船、國際散裝液體危險品船運輸業務的審批”事項所作的許可中，是以“海南省港航管理局”的名義作出的，而非“交通運輸部”的名義。因此，可以認為此處的“下放”屬于行政授權，而非行政委托。

基于暫停法律適用的立法授權中的行政授權，既不同于我國行政訴訟法上的行政授權概念，也不同于我國將被授權組織限定在非行政機關或者一級政府的理解，而是一種新的行政授權模式。我國行政訴訟法上的行政授權載體限定在了“法律、法規或者規章”，其他規范無法予以行政授權《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2017年11月13日最高人民法院審判委員會第1726次會議通過，自2018年2月8日起施行）第20條。。此外，有學者認為行政授權中的被授權組織應是“非一級行政機關的組織”黃杰主編：《行政訴訟法釋論》，中國人民公安大學出版社1989年版，第46頁。，或者“行政系統以外的組織或機構”關保英：《社會變遷中行政授權的法理基礎》，載《中國社會科學》2013年第10期，第103頁。。但從實踐來看，我國大量的法律、法規中所使用的授權涵義顯然排除了上述學者的理解。關于被授權組織的范圍，2018年施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》已經放寬至所有組織。關于授權載體及授權本身的理解，實踐中大量的立法例使用的“授權”，并非指法律、法規等對行政權的設定，而是指行政主體對自身行政權的轉讓這里“授權”概念的學術界定還可參見胡建淼：《有關中國行政法理上的行政授權問題》，載《中國法學》1994年第2期，第71-82頁等。。例如《野生動物保護法》第40條規定：“外國人在我國對國家重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，應當經省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門或者其授權的單位批準，并遵守有關法律法規規定。”此處的“授權”，即為省級人民政府野生動物保護主管部門基于《野生動物保護法》的規定將其自身享有的相應職權授權給其他單位。全國人大常委會基于暫停法律適用的立法授權中的間接行政授權與此具有基本類似的規范構造，二者關于行政授權的認識也屬一致。間接行政授權的確同以往法律、法規或規章直接授權的概念不同，因為全國人大并未在授權決定中自行設定相應行政主體的行政權，而是通過以授權的形式允許行政機關進行再授權，即間接行政授權，從而達到行政職權轉移的目的。

全國人大常委會的間接行政授權，主要存在以下兩種情況。

第一，對一級政府之間的間接行政授權。實踐中，全國人大常委會的授權決定有的明確規定由國務院將相關權限授權給地方省級人民政府，例如，《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》規定，針對中國（海南）自由貿易試驗區內由國務院批準的土地征收事項，由國務院授權海南省人民政府批準《全國人大常委會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過）。;也有的明確規定由省級人民政府、市縣級人民政府將相關權限下放至縣級人民政府、鄉（鎮）人民政府，例如，《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》在試點期間，將原由省級人民政府關于新增建設用地事項的審批權，下放至縣級人民政府;將原由市、縣級人民政府關于使用存量建設用地的審批權，下放至鄉（鎮）人民政府。

第二，對政府工作部門之間的間接行政授權。實踐中，全國人大常委會的授權決定有的規定由國務院部門將相關職權下放給省級人民政府工作部門，例如《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》《全國人大常委會關于授權國務院在中國（海南）自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過）。將海南自貿試驗區港口開展中資方便旗郵輪海上游業務的郵輪企業（經營主體）及郵輪的市場準入許可、僅涉及海南自貿試驗區港口的外籍郵輪多點掛靠航線許可權限，由國務院交通運輸主管部門下放至海南省交通運輸主管部門。

值得討論的是，“暫時調整法律適用”是否意味著全國人大常委會進行了法律創制？有學者認為，暫時調整法律適用和暫停法律適用屬于兩種情況楊登峰：《行政改革試驗授權制度的法理分析》，載《中國社會科學》2018年第9期，第148頁;秦前紅、劉怡達：《論法律的暫時調整和停止適用：基于規范的實踐考察》，載《南海法學》2019年第3期，第5-6頁。，同時《立法法》條文表述似乎也可說明二者不同。這種觀點認為，暫時調整適用的內涵要寬于暫時停止適用，其既包括暫時停止現有法律規范的適用，亦需確定可供適用的新規范。這種說法有一定道理，但是并不符合實際情況。實踐中，全國人大常委會在基于暫停法律適用的立法授權中，并未出現自行法律創制的情況，而只是針對立法授權和間接行政授權中被授權機關實施授權決定應當遵循的目的及若干原則，例如，授權決定僅是將原法律規定的行政審批事項改為“備案制”“注冊制”，以及在實施授權決定過程中規范制定的政策要求等，明確了改革方向，但并未直接創制法律規范。此外，暫時調整法律適用意味著提供可供適用的新規范，但這種新規范的創制，并非由全國人大常委會自行完成，而是通過立法授權由其他主體完成。

結合上述界定，也可以發現基于暫停法律適用的立法授權與授權制度試點、授權變通立法以及不實施的性質有所不同。首先，基于暫停法律適用的立法授權不同于授權制度試點。授權制度試點主要以現有立法空白為前提，以法律創制為內容展開立法試驗劉銳一：《論〈立法法〉第13條不適用于授權制度試點》，載《南海法學》2019年第5期，第4-7頁。，而暫停法律適用則是對現行法律的施行力予以中止。

其次，基于暫停法律適用的立法授權不同于授權變通立法。就基于暫停法律適用的立法授權和授權經濟特區變通立法的比較而言，第一，二者對法律施行力的效果不同。授權經濟特區變通立法并不妨礙現行法律的繼續施行;而基于暫停法律適用的立法授權則中止了現行法律的施行力。第二，二者的被授權主體不同。授權經濟特區變通立法，實施該授權決定的主體則主要是地方國家權力機關，即由地方人大及其常委會制定新的法律規范;而基于暫停法律適用的立法授權中的被授權主體則并非地方人大及其常委會，而是國務院、地方人民政府及其他機關等。

再則，基于暫停法律適用的立法授權也不同于不實施。實踐中，不實施是指有權機關針對全國性統一立法在特定地域適用的排除，其主要特點在于若干法律的全部在特定地域的自始不適用。例如，《香港基本法》第18條第2款規定：“全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。”《香港特別行政區基本法》（中華人民共和國主席令第26號）。但是暫停法律適用則多針對法律的部分規定，暫停期限結束或者暫停原因消失后便意味著原法律規范效力的恢復。

綜上而言，全國人大常委會基于暫停法律適用的立法授權并非只具有一種單純的法律屬性，而是具有“暫停—授權”二元結構的一種新型立法手段，其主要包括暫停法律適用、立法授權和間接行政授權三種不同法律性質的內容。此外，基于暫停法律適用的立法授權也不同于授權制度試點、授權變通立法以及不實施等制度。

二、基于暫停法律適用的立法授權的法律依據

如前文所述，全國人大常委會基于暫停法律適用的立法授權具有性質不同的多種內容，因此針對基于暫停法律適用的立法授權的合法性問題，有必要就其內容分別討論相應的法律依據。

（一）全國人大常委會暫停法律適用的法律依據

關于全國人大常委會暫停法律適用的法律依據，學界爭議比較大。在2015年《立法法》修訂前，有觀點認為，全國人大常委會暫停法律適用權可以從《憲法》第58條全國人大和全國人大常委會“行使國家立法權”、第62條全國人大有權行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”、第67條全國人大常委會有權行使全國人大“授予的其他職權”中直接推導而出吳天昊：《自貿區“法律松綁”的法治解讀》，載《學習時報》2013年9月16日，第5版。。但也有觀點非常嚴肅地指出，當時“無論是《憲法》、《立法法》還是《全國人民代表大會組織法》均未規定全國人大常委會在調整法律規定或是暫停法律實施上具有授權權限”，因此，全國人大常委會缺乏“未經上升為國家意志的法律的授權”，故而其并不具有暫停法律適用的權力劉沛佩：《對自貿區法治創新的立法反思——以在自貿區內“暫時調整法律規定”為視角》，載《浙江工商大學學報》2015年第2期，第62頁。。雙方爭論相持不下。

在2015年《立法法》修訂后，暫停法律適用條款正式為立法法所吸收。因此，又有學者認為，從《立法法》和《憲法》的關系看，“立法法是憲法有關立法權行使規則的具體化”，全國人大新增《立法法》第13條意味著“全國人大通過立法的形式將自身所享有的‘授權暫停法律適用權授予全國人大常委會，其構成了對《憲法》第67條第（二十一）項的解釋，是對憲法有關全國人大常委會職權規定的豐富與發展”焦洪昌、曹舒：《全國人大常委會授權暫停法律適用的合憲性分析》，載《人大研究》2020年第5期，第7頁。。因此，可以說《憲法》第67條兜底條款及《立法法》第13條的規定足以作為全國人大常委會采取暫停法律適用這一立法措施的法律依據。這種觀點具有一定道理。但問題在于，暫停法律條款在2015年才被寫入《立法法》，如果只有《立法法》第13條便可作為法律依據賦予全國人大常委會暫停法律實施的合法性的話，那么2015年以前開展相關實踐的合法性又該如何評判？

從立法法的發展來看，《立法法》第13條為全國人大常委會暫停法律適用提供了明確的法律依據，但值得思考的是，該條所規定的全國人大常委會暫停法律適用的權力來源究竟是什么？從法律秩序的統一性角度考察，“一個規范效力的理由始終是一個規范，而不是一個事實。探求一個規范效力的理由并不導致回到現實去，而是導致回到由此可以引出，第一個規范的另一個規范”[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2017年版，第174-175頁。，即基礎規范（basic norm）。所以，這里探究的是《立法法》第13條規定全國人大常委會可以暫停法律適用的最終理由。也就是說，如果沒有《立法法》第13條的規定的話，全國人大常委會本身是否享有暫停法律適用的權力？如果有，其法律依據是什么？

本文認為，全國人大常委會是否享有暫停法律適用的權力，可以比照其法律制定權、法律修改權予以探討。根據《憲法》第67條第（二）、（三）項的規定，全國人大常委會有權制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會期間，在不同全國人大制定的法律的基本原則相抵觸的情形下，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。從法律效果上看，暫停法律適用對法律施行的影響顯然小于法律制定和法律修改，因為后兩者均暗含法律廢止的法律效果。從法律邏輯上看，按照“舉重以明輕”的原則，既然全國人大常委會有權對法律的某個條款進行全部修改或者部分修改，那么，其當然有權暫時性、局部性中止法律部分規定的施行效力，待將來再行恢復。此外，《憲法》第58條明確規定全國人大和全國人大常委會均享有國家立法權。從性質上看，暫停法律適用作為一種同法律修改、法律廢止平行的“一種新的立法權行使方式”陳多旺：《論懸置立法職權運作程序的正當化——以〈立法法〉第13條之“改革發展的需要”切入》，載《法學》2019年第2期，第85頁。，自然也包含在全國人大常委會所享有立法權的范疇之內。

（二）全國人大常委會立法授權的法律依據

以行政管理事項的相關立法授權為例，全國人大常委會是否有權在自行暫停法律適用后，將特定事項的規則創制權授予國務院及地方人民政府？

《立法法》第8條規定了全國人大及其常委會的專屬立法權。同時，《立法法》第9條就全國人大及其常委會對專屬立法權范圍內的事項授權國務院制定行政法規作出了規定。從條文表述看，《立法法》第9條將全國人大及其常委會專屬立法權的被授權主體規定為國務院，將授權立法的規范載體規定為行政法規。那么，是否意味著全國人大常委會只能將自身專屬立法權授給國務院，國務院也只能以制定行政法規的形式實施授權決定？有學者認為，此處全國人大授權立法的對象只能是國務院，而不能是其他主體蔡金榮：《授權國務院暫時調整法律實施的法理問題——以設立“中國（上海）自由貿易試驗區為例”》，載《法學》2014年第12期，第67頁;黃銳：《論權力機關授權新類型：授權修法——以中國（上海）自由貿易試驗區的設立展開》，載《河北法學》2016年第10期，第167頁。。這種觀點認為，《憲法》第89條規定了國務院可以接受全國人大及其常委會授予的職權，但對于其他主體能否接受權力機關的授權，憲法并未規定;根據公法上“法無明文規定即禁止”原則及對《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的嚴格解釋看，國務院以外的主體并不能成為適格的被授權人黃銳：《論權力機關授權新類型：授權修法——以中國（上海）自由貿易試驗區的設立展開》，載《河北法學》2016年第10期，第167頁。。

但是，從文義解釋的角度看，《立法法》第9條“有權作出決定”中的“有權”是指全國人大及其常委會具有授權國務院針對《立法法》第8條規定的全國人大及其常委會專屬立法權事項尚未制定法律的事項制定行政法規的權力，但這并不排除全國人大及其常委會授權其他主體制定相應法律規范的可能。根據全國人大常委會法工委對該條規定的解釋，“只能制定法律的事項，都是政治、經濟等基本制度，如果制定法律的條件不成熟，可以授權國務院制定行政法規，有利于中央對改革的領導，也有利于法制的統一”，“如果是因為個別地方特殊情況的需要，可以對該地方進行授權，但不宜作為一項基本制度確定下來”全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第59-60頁。。從全國人大常委會法工委的解釋看，《立法法》第9條的規定，主要是對全國人大及其常委會將部分專屬立法權授出的基本制度規定，但并不意味著其只能授權給國務院，該條也不存在對全國人大及其常委會對其他主體進行授權的限制。因此，鑒于法制試驗作為一種個別地方特殊情況的需要，全國人大常委會同樣有權以暫停法律適用為前提，對國務院及地方人民政府進行立法授權。《立法法》第13條中沒有明確被授權主體的范圍，似乎也屬此種見解。

（三）全國人大常委會間接行政授權的法律依據

前文提到，就全國人大常委會間接行政授權的實踐，可以根據二次授權主體與二次被授權主體的地位不同，區分為對一級政府之間間接行政授權和對政府工作部門之間的間接行政授權兩種。此處間接行政授權中二次授權所授出的權力與一般行政授權立法所授出的權力不同。前者授出的是具體的行政管理權，而后者授出的則僅是立法權限，即規則創制權。實踐中，全國人大常委會間接行政授權中二次授出的權力主要是行政審批權。例如，在中國（海南）自由貿易試驗區內將由國務院批準的土地征收事項審批權，由國務院授權給海南省人民政府;將海南自貿試驗區港口開展中資方便旗郵輪海上游業務的郵輪企業（經營主體）及郵輪的市場準入許可、僅涉及海南自貿試驗區港口的外籍郵輪多點掛靠航線許可權限，由國務院交通運輸主管部門授權給海南省交通運輸主管部門《全國人大常委會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》（2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過）。。為何行政機關行政審批權的授權需要經過權力機關全國人大常委會的授權？其法律依據是什么？此處的二次授權是否違反《立法法》第12條第2款規定的“禁止轉授權原則”？

我國《立法法》第12條第2款“被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關”的規定，即為禁止轉授權原則的體現。全國人大常委會法工委曾以答復的形式明確了“禁止轉授權”原則。關于礦產資源法規定賦予市、縣人民政府的行政處罰權，市、縣政府能否再授權給有關主管部門的問題，全國人大常委會法工委在答復中明確：“礦產資源法規定由市、縣人民政府行使的行政處罰權，市、縣人民政府不能再授權給有關主管部門。”參見1990年11月13日全國人大常委會法工委有關《礦產資源法》規定市、縣政府主管部門行處罰權的答復。

依法行政的原理要求行政授權必須具有合法的授權法律依據，但這并非行政授權真正成立、合法的本質要件，其本質要件在于授權法律規范也必須是合法的、有權的耿寶建：《行政授權新論——走出理論與實踐困境的一種認知嘗試》，載《法學》2006年第4期，第59頁。，或者說“（授權）法律規范在法源位階上至少須與確定原管轄權分配秩序之法規屬同一等級”胡建淼：《有關中國行政法理上的行政授權問題》，載《中國法學》1994年第2期，第81頁。。具體而言，首先，允許間接行政授權的法律規范的制定者自身必須具有行政職權的設定權、分配權、調整權;其次，允許間接行政授權的法律規范不能與有效的上位法及同一位階的法律規范特別規定相抵觸參見耿寶建：《行政授權新論——走出理論與實踐困境的一種認知嘗試》，載《法學》2006年第4期，第59頁。。例如前文所列舉的《野生動物保護法》例子中，第40條規定的“外國人在我國對國家重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，應當經省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門或者其授權的單位批準，并遵守有關法律法規規定”中的規范邏輯，即為省級人民政府野生動物保護主管部門基于《野生動物保護法》的規定將其自身享有的相應職權授權給其他單位。再如，《行政處罰法》第24條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。”這里“交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”實際上即為行政授權，而整條規范實則屬于間接行政授權。這種間接行政授權，首先，不同于職權設定，職權設定屬于原始職權的產生，這里顯然并非是由法律直接將某項職權賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處;其次，也不同于委托，因為鄉鎮人民政府、街道辦事處的行政處罰權并非基于縣級人民政府部門的委托行為產生，而是由省、自治區、直轄市直接依據法律的“交由決定”行為所產生。由全國人大常委會基于暫停法律適用的立法授權中的間接行政授權與此具有基本類似的規范構造，也就是說行政機關將法律所授予自身的權力授權給其他主體，必須獲得法律的同意，也即立法機關的允許或授權。

《立法法》第12條第2款所規定的“禁止轉授權”原則，主要是指未經同意，被授權機關獲得的權力既不能放棄，也不能擅自轉讓。“全國人大及其常委會對國務院進行授權，授權的效力僅指向國務院而非其他機關。被授權機關對被授予的權力，只能按照授權的決定認真行使，而無權將被授權事項再轉授予其他機關。如果被授權機關不需要該項權力或者無力行使該項權力，可以向授權機關提出，由授權機關制定法律或者決定收回該項權力。根據這一規定，國務院不得將被授予的權力轉授給國務院所屬部門、地方政府等。”全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第70頁。準確地說，這里的禁止轉授權，是禁止被授權機關未經授權主體同意的擅自授權行為。可否轉授權，必須由立法機關予以明確，被授權機關無權自作主張蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第286頁。。

試舉一例，以作說明。《海商法》第4條第2款規定：“非經國務院交通主管部門批準，外國籍船舶不得經營中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航。”全國人大作為立法機關通過該條款將外籍船舶在我國港口之間的海商運輸許可權賦予了國務院交通主管部門。那么，根據禁止轉授權原則，國務院交通主管部門未經立法機關的允許，不得擅自將該權力再行轉授給其他行政機關或組織。國務院交通主管部門要想實現許可權的移轉，必須獲得立法機關即行政職權的初次分配者的同意，方可實施。因此，行政機關行政審批權的授權必須要經過權力機關全國人大常委會的授權。全國人大常委會基于自身國家立法權的享有者地位，其作出的間接行政授權決定具有相應的法律效力，應當作為行政機關行政審批權轉移的合法依據。

三、基于暫停法律適用的立法授權的法律邊界

根據十八屆四中全會“重大改革于法有據”的要求，在總結立法授權實踐經驗的基礎上，全國人大在2015年修訂《立法法》時新增了第13條暫停法律適用條款。同時，《立法法》第10條規定：“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。”從法解釋角度看，《立法法》在為全國人大及其常委會作出基于暫停法律適用的立法授權提供法律依據的同時，也為此種立法授權的作出劃定了法律邊界。根據要素的不同，可以將該條劃定的法律邊界分為事項邊界、地域邊界和期限邊界。

（一）事項邊界

全國人大常委會的相關立法授權，涉及自由貿易區行政審批及綜合制度改革、土地管理制度改革、藥品上市許可持有人制度和生育保險基金管理制度改革、股票發行注冊制改革、公務員制度改革、司法體制改革、國防和軍隊改革等眾多領域。上述授權除屬于行政管理領域的事項外，還涉及司法改革事項、國家機構改革和軍事改革事項。如果說，《立法法》第13條規定的“行政管理等領域的事項”構成了基于暫停法律適用的立法授權的事項邊界。全國人大常委會針對行政管理領域以外的事項作出基于暫停法律適用的立法授權是否符合《立法法》第13的規定？此種立法授權，是否必須限定在“行政管理領域”？“行政管理等”是等內等，還是等外等？對此，學界存在兩種不同的見解。有的認為“行政管理等”應作“等內”理解，即僅僅包括在行政管理領域內江國華、郭文濤：《全國人大常委會授權決定的實證分析——以第十二屆全國人大常委會作出的21個授權決定為樣本》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2019年第5期，第160頁;萬千慧：《全國人大常委會授權決定的合憲性控制》，載《河北法學》2019年第8期，第162頁。，但也有的持相反理解鄭少華：《中國（上海）自貿試驗區新片區立法保障論》，載《東方法學》2020年第3期，第15頁。。

本文認為，“行政管理等領域”處的“等”應作“等外等”解釋。首先，《立法法》第13條并未明確被授權主體，其蘊含著向國務院以外其他主體擴展解釋的意圖。通常而言，立法授權條款必須明確被授權主體以確定授權對象。在《立法法》中，除屬于授權立法一般原則的條款外，授權經濟特區所在地省級人大及其常委會制定地方性法規、授權經濟特區變通立法等授權立法情形均明確了被授權主體。

其次，如果僅限于行政管理領域，從立法用語精簡的角度看，沒有必要附加“等”字。作為不確定法律概念，行政管理本就內涵廣泛。根據全國人大常委會法工委的解釋，“行政管理”是指國家行政機關對社會公共事務的管理，行政管理事項范圍比較廣泛，包括經濟建設、文化教育、市政建設、社會秩序、公共衛生、環境保護等各個方面”全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第71頁。。如果限于廣泛的行政管理領域而無意向其他領域拓展的話，在行政管理后增添一個“等”字，豈非多此一舉？從其他立法例看，列明一項后加“等”字的也多作“等外等”解釋。如《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第2條中的“礦業權等國有自然資源使用權出讓協議”的規定，根據最高人民法院的釋義，國有自然資源使用權出讓協議顯然還包括除礦業權以外的國有土地使用權出讓等其他協議參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第43-45頁。。

再則，從實踐經驗來看，基于暫停法律適用的立法授權，其適用范圍也并非局限于行政管理領域的事項。在2015年《立法法》修訂以前，涉及的被授權主體不僅有國務院，同時也有最高人民法院和最高人民檢察院;涉及的改革領域不僅有行政管理領域，也包括司法改革領域。在全國人大常委會法工委的立法釋義文本中，針對《立法法》第13條的解釋，似乎也有意以授權實踐的豐富性以佐證授權主體和授權事項范圍的多樣性。參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第70-73頁。這顯然同我國現階段全面深化改革背景有關。既然是全面深化改革，當然不僅限于經濟領域的行政管理改革。目前改革進入深水區，如此規定顯然有意賦予該條款在解釋上的相當張力，以便體現法律對改革發展的適應性。

綜上而言，盡管《立法法》第13條在事項上具有一定解釋的擴張性，但也應當關注全國人大常委會立法權限的邊界問題。全國人大常委會在作出相關的立法授權時，必須處理好同《憲法》及全國人大的關系，既不能僭越憲法保留事項鄭磊、王逸冉：《全國人大常委會“試點授權”要素論——基于〈立法法〉第13條的規范思考》，載《浙江社會科學》2017年第8期，第6-7頁;王建學：《授權地方改革試點決定應遵循比例原則》，載《法學》2017年第5期，第42頁。，也不能損害憲法的地位韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期，第14頁。，避免出現改革的憲法風險。當然，在對全國人大常委會相關授權作合憲性解釋時，基于法秩序安定性的考慮，還應遵循合憲性推定原則，即“當判斷某一項法律或行為是否違憲時，如沒有十分確實、有效的依據認定其違憲則應盡可能推定其合憲，作出合憲性判斷”韓大元：《論憲法解釋程序中的合憲性推定原則》，載《政法論壇》2003年第2期，第4-5頁。。

（二）地域邊界

法律的空間拘束力通常及于國家的全部領域，但也有限于特定領域，如地方立法中的地方性法規和地方性規章只能在本行政區域內生效，在其他地域不具有法律效力;再如中央立法中的部分立法明確規定僅適用于特定地區葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第三版），高等教育出版社2015年版，第17-18頁。。根據《立法法》第13條的規定，基于暫停法律適用的立法授權的作用范圍應當遵循“在部分地方”這一地域邊界。

從文義角度解釋，所謂“在部分地方”，即相對于絕大部分法律在全國適用而言，基于法律暫停的立法授權只能在全國的特定區域進行。實踐中，全國人大常委會的相關授權在適用地域上主要存在以下三種情形：第一，明確屬于部分地方。全國人大常委會絕大多數基于暫停法律適用的立法授權地方均有明確所適用于地方范圍。第二，看似限于部分地方實則涉及全國。例如《全國人大常委會關于授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用〈中華人民共和國證券法〉有關規定的決定》《全國人大常委會關于授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用〈中華人民共和國證券法〉有關規定的決定》（2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過）。授權國務院對擬在上海證券交易所、深圳證券交易所上市交易的股票的公開發行，調整適用《證券法》關于股票公開發行核準制度的有關規定，實行注冊制度。看似只涉及上海和深圳兩地，但目前僅有上海證券交易所和深圳證券交易所兩家單位。兩家基本完全覆蓋了我國大陸地區股票發行的全部業務。第三，屬于軍隊系統性改革。《全國人大常委會關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》規定在軍官制度改革期間，暫時調整適用《現役軍官法》《軍官軍銜條例》中軍官職務等級、軍銜、職務任免、教育培訓、待遇保障、退役安置有關規定。此次“軍官制度改革帶有基礎性、系統性，涉及軍官服役和管理的各方面各環節，力度、深度、廣度前所未有”《全國人大常委會擬授權中央軍委在軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定》，載中國人大網http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/12jcwh/2016-12/20/content_2004055.htm，2021年4月4日訪問。，應當理解為不限于《立法法》第13條規定的“在部分地方”涵蓋的范圍。

從改革需要與法制統一的關系看，《立法法》第13條規定基于暫停法律適用的立法授權制度具有一定的合理性，但設定“在部分地方”這一要件也表明了全國人大對此項立法性授權適用范圍予以必要限制的考慮。《憲法》第5條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”。法制統一原則既要求立法上的統一，也要求法律實施的統一蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第184頁。。從功能上看，“在部分地方”必要限制的設定，本身就是為了緩解基于暫停法律適用的立法授權對法制的統一實施帶來的沖擊。因此，為了維護憲法所確定的法制統一原則，暫停法律適用的立法授權必須嚴格遵循“在部分地方”的必要限制，避免出現超越法解釋上語義射程的情況。

（三）期限邊界

《立法法》第13條規定的“在一定期限內”構成了基于暫停法律適用的立法授權的期限邊界。

基于暫停法律適用的立法實踐中，關于期限問題主要存在兩種亟待解決的問題。第一，暫停法律適用期限及立法授權期限是否應予以明確？《全國人大常委會關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》中，并未明確軍官制度改革的試行期限。在全國人大常委會對該決定草案進行審議時也指出該問題《全國人民代表大會法律委員會對〈關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定（草案）〉審議結果的報告——2016年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，載中國人大網http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-03/30/content_2019502.htm，2021年4月4日訪問。，但全國人大常委會最終決定中未采納明確試行期限的建議。第二，暫停法律適用及立法授權到期后的延長次數是否應有所限制？2015年2月27日《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》規定2017年12月31日試驗到期，但在試驗期限臨屆滿時，全國人大常委會又于2017年11月4日將試驗延期至2018年12月31日;在2018年12月29日首次延期決定臨屆滿時，全國人大再次決定延期至2019年12月31日。

《立法法》第13條中“暫停調整或者暫時停止適用”和“在一定期限內”雖有一定語義表達重復，但也表明立法者對“暫時性”的一種強調。如全國人大常委會法工委在《立法法》釋義文本中所言，基于暫停法律適用的立法授權，“是根據改革發展的需要進行的先行先試，因此必須強調其暫時性，必須對授權作出期限的規定，也就是所謂的‘日落條款的規定，并且試點時間也不宜定得太長，要把握修改決定將其限于‘暫時的要求。”全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第72頁。根據《立法法》第10條的規定，明確授權的期限是授權決定的必要條件。可能存在的困難在于《立法法》第10條第2款的規定，該款規定“授權的期限不得超過五年”，同時又規定“但是授權決定另有規定的除外”，后半句的規定也就意味著全國人大常委會的授權可能超過五年。但是無論超過五年與否，基于法的安定性考慮，都應當將試行期限或長或短地予以明確。同樣，對于試行期限屆滿后的延期次數及總試行期限也應予以明確規定。

當然，全國人大常委會基于暫停法律適用的立法授權，除了需要遵循上述事項邊界、地域邊界和期限邊界外，還需要考慮權限邊界和幅度邊界問題，如《立法法》第13條中設定的“法律的部分規定”等限制。權力帶有天然的擴張屬性。從權力的法律控制角度看，必須為基于暫停法律適用的立法授權設定若干必要的法律邊界。這種必要性，不僅針對授權主體的授權行為，同樣針對被授權主體行使被授予權力的行為。

四、結語

在我國全面深化改革的背景下，如何緩和改革發展與法制統一性、穩定性和時代性之間關系，不僅是對立法實踐的考驗，同時也是立法理論發展的新課題。在以往單一立法措施難以全面協調改革與法制關系時，必須考慮立法手段之間的整體協同和創新融合。基于暫停法律適用的立法授權，就是在我國試驗法治實踐中發展出的一種新型立法措施。

本文結合全國人大常委會相關立法授權實踐，分析了基于暫停法律適用的立法授權的法律性質，討論了全國人大常委會作出此種立法授權的法律依據和法律邊界問題。總的來說，作為我國改革法治建設中發展出的一種新型立法措施，基于暫停法律適用的立法授權不同于單純的法律制定、法律修改和法律廢止，也不同于單純的授權立法和授權變通立法，而是一種具有“暫停—授權”結構的復合型立法手段，具有獨特的法律性質。基于暫停法律適用的立法授權主要包括暫停法律適用、立法授權和間接行政授權等三項性質不同的法律內容。《立法法》第13條為全國人大常委會暫停法律適用、立法授權和行政授權提供了直接的法律依據，同時，該條法律規定的根本理由在于全國人大常委會基于《憲法》和《立法法》規定所享有的國家立法權。全國人大常委會作出基于暫停法律適用的立法授權時必須遵循《立法法》第13條所設定的法律邊界，即在事項上包括但不限于行政管理領域;在地域上只能限于全國的部分地區;在期限上只能是暫時性的。總之，無論是授權主體的授權行為，還是被授權主體行使被授予權力的行為，都必須遵循必要的法律界限，處理好改革與法治之間的關系，切實貫徹“重大改革于法有據”原則，以便為我國試驗改革的開展提供堅實的法治保障。

本文責任編輯：林士平