基于林業生態補償視角的隴南山區精準扶貧框架構建

何小風

摘要 生態補償是我國生態建設、環境保護的一項重要政策，精準扶貧是我國確保貧困人口脫貧的主要舉措，探討隴南山區兩者之前的對接途徑和框架，對在隴南市實施國家提出的“通過生態補償脫貧一批”的政策，明確對接的重點，創新對接方式具有重大意義。

關鍵詞 隴南山區貧困農戶;林業生態補償;精準扶貧框架

中圖分類號：F323.2 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）04–0138–02

生態補償是指圍繞著生態資源的污染、破壞、保護等問題，對受影響的生態系統“服務”展開的以經濟、行政行為為補償手段的人類社會經濟活動[1]。協調精準扶貧和生態補償兩大國家戰略，建立基于精準扶貧的隴南山區生態補償框架及運行機制，既是精準扶貧工作的需要，也是保障生態安全要求，對開展扶貧工作和生態環境保護工作都具有重要意義。

1 隴南山區貧困現狀

甘肅隴南山區位于甘肅省東南部，是甘肅唯一的長江流域地區，轄8縣1區195個鄉鎮、3201個行政村，共有77.85萬戶，總人口283萬，其中農業人口246萬，整體屬于秦巴山集中連片特困區。全市9縣區均為貧困縣（其中5個為深度貧困縣），有貧困村1707個，占行政村總數的53%，貧困人口83.94萬人，貧困發生率34.1%，檔立卡貧困村1 365個，占行政村總數的42%，占全省新的建檔立卡貧困村的20.6%[1]。截至2015年底，全市仍有貧困人口50萬人，貧困發生率達20.4%，農村居民人均可支配收入僅5 405元，低于全省平均水平。

2 建立精準扶貧生態補償框架的意義與可行性

2.1 建設意義

精準扶貧是我國促進區域協調發展、確保貧困人口如期脫貧的重要舉措。因地制宜、因人而異、分類實施等是其基本原則。隴南全市8縣1區均為林區縣，全市森林面積1 663.54萬畝，森林覆蓋率41.98%，森林資源在全甘肅省位居第一。但是該區域內貧困面大、貧困程度深，是全國、全省扶貧攻堅的主戰場。大部分貧困村分布在自然條件嚴酷、生存條件惡劣、扶貧成本高、脫貧難度大的高寒陰濕、深山林緣、半山干旱地區，基礎設施建設滯后、貧困群眾受教育程度低、增收渠道單一等是制約農村地區發展的最大瓶頸。因此，研究生態補償和扶貧現狀，探索建立精準扶貧與生態補償緊密結合的運行框架，具有現實意義。

2.2 建設可行性

2.2.1 政策環境 黨的十八大首次把生態文明建設提升到“五位一體”總體戰略布局。2014年1月，國家發展改革委印發了《甘肅省加快轉型發展建設國家生態安全屏障綜合試驗區總體方案》，提出四大生態屏障和五大重點區域的生態安全屏障建設布局，隴南處于四大生態屏障的長江上游生態安全屏障和五大重點區域的南部秦巴山地區。2015年中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記圍繞解決好“怎么扶”的問題，提出了實施“五個一批”工程要求。2016年4月，國務院辦公廳出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》，進一步明確了生態補償的總體要求。隴南市“433”發展綱要提出，把隴南建成長江上游生態安全屏障和全國扶貧開發示范區的要求。這些政策導向為隴南建立基于精準扶貧的生態補償框架及運行機制提供了有力支撐。

2.2.2 基礎條件 （1）生態環境持續改善。圍繞構建長江上游生態安全屏障目標，隴南市重點實施“兩江一水”綜合治理和退耕還林、天然林保護、長防林建設和公益林建設生態工程，積極開展“生態家園富民計劃”“綠色長廊”示范區建設。“十三五”期間，完成退耕還林還草9.25萬hm2，實施天保工程每年管護天然林67.93萬hm2，完成公益林建設31.07萬hm2，森林覆蓋率從“十二五”末的39.8%提高到2019年的41.98%。創建國家級生態鄉鎮2個，省級生態鄉鎮21個、生態村33個。為精準扶貧生態補償框架建設奠定了基礎。（2）精準扶貧快速推進。“十二五”以來，隴南市委市政府重點關注25個特困片區精準扶貧工作，全市共爭取各類財政專項扶貧資金25億元，并將80%以上的涉農資金和90%以上的財政扶貧資金投向25個特困片區，建成通村硬化路9 271 km，通暢率達到89.1%，解決了100.9萬農村人口安全飲水問題，實施農村危房改造7.9萬戶，貧困村動力電覆蓋率達到94%，實施整村推進項目750個、完成易地扶貧搬遷有1.15萬戶，共計5.09萬人。全市特色產業總產值達到150億元，人均特色產業收入2 800元以上。累計輸轉農村勞動力428.5萬人次，創收494.7億元，年均增長14.8%。組建駐村幫扶工作隊1 365支，總計5 750人，在195個鄉鎮全部建立扶貧工作站，先后投入資金159億元，興辦實事3.8萬件。

3 隴南山區生態補償扶貧框架的構建

基于生態補償為基礎與精準扶貧對接框架的建立，是根據“生態補償脫貧一批”的總體要求，將生態補償與精準扶貧有效結合起來，建立對接框架（圖1）。

3.1 增加收入

3.1.1 增加工資性收入 通過對一些有勞動能力的貧困人口，政府聘用為護林員，或組織以貧困戶為主的勞務合作社參與生態修復工程建設，提供生態建設崗位增加貧困人口的工資性收入。截至2020年，隴南市共聘用護林員14 423名，均為貧困戶;明確要求承包生態修復造林工程的生態工程勞務合作社中貧困戶必須占到50%以上。

3.1.2 增加財產性性收入 新一輪退耕還林工程向貧困片區、貧困人口傾斜，使貧困人口成為退耕還林優惠政策的享受者，同時盡可能將貧困戶所在區域納入公益林補償范圍，獲得補償政策補貼。截止2014—2018年全市實施退耕還林9.25萬hm2，建檔立卡貧困戶實施3.14萬hm2，占總退耕還林面積的33.94%，達到96 900戶次384 066人，人均補助達到1 195元。截至2019年，全市公益林每年補償資金7 132.961 5萬元，其中每年補償貧困戶20.408 3萬元。獲得補償的深度貧困村574個，占全市貧困村的42.05%;補償建檔立卡貧困戶46 885戶，占全市建檔立卡貧困戶的80.36%，補償人口達到180 655人。

在生態補償框架內，引導貧困人口實現綠色轉產產業是生態補償的根本意義，通過生態補償項目和產業政策傾斜，扶持貧困戶發展以油橄欖、花椒、核桃林業支柱產業，利用優勢條件發展林下經濟、開展鄉村旅游，增加貧困戶收入，變輸血式扶貧為造血式扶貧[2]。2019年隴南核桃、花椒、油橄欖三大經濟林種植面積達到了45.93萬hm2，產值達到340.69億元，林下種植和林下養殖產值達到14.97億元。

3.2 人居條件改善

生態移民對于欠發達地區解決貧困、保護生態環境、開發利用國土資源，加快全面建成小康社會有著重要的推動作用[3]。此外，將精準扶貧對象作為重點，優先實施生態移民，這對生態區位建設十分重要，同時對保護價值高的區域實施整村搬遷式移民，特別是自然保護區核心區，作為第一批生態移民示范，重點實施生態移民項目，在生態移民投資的基礎上疊加美麗鄉村建設、鄉村振興等其他移民項目，最大程度改善貧困戶人居條件。

4 結論與討論

隴南市扶貧開發與生態建設存在高度重疊，精準扶貧戶所在的區域特別是25個特困片區一般均為生態脆弱、生態系統敏感以及需要重點保護的區域，具備“生態保障、資源貯備、生態建設”等重點生態功能。本文從生態補償角度出發，重點討論了隴南市目前生態補償與貧困戶對接框架的建立。同時，生態補償與精準扶貧的對接，是一個復雜的系統工程，影響因子眾多，在實踐中逐步探索完善，直至制度化的形成需要一個過程。目前，隴南山區生態補償對接精準扶貧處于瓶頸期，特別是通過生態補償發展生態產業基礎相對單一，需要創新對接途徑，而變輸血式扶貧為造血式扶貧將是以后生態補償的主渠道。

參考文獻

[1] 劉春臘，徐美，周克楊，等.精準扶貧與生態補償的對接機制及典型途徑——基于林業的案例分析[J].自然資源學報，2019，34（5）：989-1002.

[2] 黃桂華，黃立峰.生態移民地區跨越式發展的思考——以寧夏吳忠市紅寺堡區為例[J].貴州民族研究，2010（2）：101-105.

責任編輯：黃艷飛