廈門市湖里區(qū)“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項目政策淺析

張夢夏

摘 要 伴隨著改革開放，特別是近十年來我國的城市化快速發(fā)展，很多農(nóng)村地區(qū)自主或者被動地納入到城市化的浪潮中，隨即形成了數(shù)量較多的“村改居”社區(qū)。立足于各級政府政策法規(guī)，分析了福建省廈門市湖里區(qū)“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項目政策，旨在為農(nóng)村集體發(fā)展用地項目的長足發(fā)展提供參考，提高政府制定政策的科學性、合理性與可操作性，更快更好地促進廈門市農(nóng)村集體經(jīng)濟的大發(fā)展。

關(guān)鍵詞 “村改居”;預(yù)留發(fā)展用地;農(nóng)村集體經(jīng)濟;福建省廈門市

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.15.065

享有“海上花園城市”美稱的廈門，是我國最早開放的經(jīng)濟特區(qū)之一，湖里區(qū)作為廈門島內(nèi)的老城區(qū)，2010年起為促進湖里區(qū)“村改居”經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入，解決農(nóng)民就業(yè)問題，經(jīng)過廣泛市場調(diào)查、科學規(guī)劃、嚴密分析后，決定引導轄區(qū)發(fā)展“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)經(jīng)濟，鼓勵集體經(jīng)濟組織合理利用人均15 m2土地建設(shè)項目。經(jīng)過多年來的努力，目前湖里區(qū)共有集體預(yù)留發(fā)展用地項目15個，其中，江頭街道蔡塘社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中心已躋身廈門乃至福建農(nóng)村集體發(fā)展用地項目的典型代表。

1 各級發(fā)展用地建設(shè)項目政策評析

1.1 國家政策

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。隨著改革開放的進一步深化，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式已越來越常見，多方事實證明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極實施與推廣，的確在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、提升農(nóng)村土地治理水平等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用[1-2]。

但是《決定》里并沒有針對“如何深入推進農(nóng)村改革，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力”等作出具體闡述，這些在2021年2月21日，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中才逐步得以明確。

1.2 廈門市級相關(guān)政策

2013年出臺的《關(guān)于加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中，對集體發(fā)展用地項目扶持的標準、類型、扶持金額作出了具體要求，以股份化合作模式為主導推進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，不斷使項目帶動改制，爭取政策性項目的扶持資金;2020年5月廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市住房局、市財政局《關(guān)于全面推進中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點工作實施意見的通知》中指出，“鼓勵利用農(nóng)村集體發(fā)展預(yù)留用地建設(shè)租賃住房，對該項目增加給予每平方米300元的建安成本補貼”，這易讓居民真實感受到政策帶來的實惠;2020年11月，廈門市人民政府辦公廳印發(fā)農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地管理暫行規(guī)定的通知中明確，發(fā)展用地可用于除商品住房以外的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項目開發(fā)，發(fā)展用地項目應(yīng)辦理集體產(chǎn)權(quán)，不得分割，產(chǎn)權(quán)人為集體經(jīng)濟組織。

近幾年，廈門市在政策設(shè)計、項目安排、資金預(yù)算和工作精力上向有項目的社區(qū)傾斜，但廈門島內(nèi)外各區(qū)情況不一，島內(nèi)社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快，啟動發(fā)展用地項目的各項條件比較成熟，島外多屬農(nóng)村社區(qū)，受到歷史遺留問題等影響，從市級層面出臺的相關(guān)政策難以真正覆蓋到各區(qū)，無法作出針對性的指導。

2 湖里區(qū)項目政策

近年來，為促進湖里區(qū)“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項目的健康發(fā)展，湖里區(qū)主動思維，大膽創(chuàng)新，積極探索適合其發(fā)展的模式，從財政扶持角度、管理機制建立方面陸續(xù)出臺了相關(guān)政策加以保障。

2.1 財政扶持政策

2014年10月，湖里區(qū)幾經(jīng)醞釀，出臺《湖里區(qū)扶持“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地建設(shè)項目的若干意見》（以下簡稱意見），對湖里區(qū)所有“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項目的資金扶持范圍，扶持資金的申報、審批和資金的使用跟蹤、監(jiān)督管理等系列資金使用進行具體規(guī)定，并明確“對市級已扶持且符合湖里區(qū)扶持條件的‘村改居社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地建設(shè)項目，區(qū)級按照市級扶持資金標準給予配套扶持，最高不超過500萬元”，截至2020年底，扶持5個“村改居”社區(qū)發(fā)展用地項目共2 500萬元。《意見》積極落實惠民方式，確保政府扶持資金真正受益于居民，推進湖里區(qū)“村改居”社區(qū)發(fā)展用地項目的建設(shè)進程。

2.2 項目管理機制

2018年2月，湖里區(qū)結(jié)合實際發(fā)展需要，出臺《湖里區(qū)加快推進“村改居”社區(qū)集體預(yù)留發(fā)展用地項目建設(shè)管理實施意見（暫行）》（以下簡稱暫行意見），主要針對項目運營后如何管理，運用哪種模式經(jīng)營作出明確指導。按照“社區(qū)主導開發(fā)、區(qū)屬國企代建、街道把關(guān)推進、部門指導監(jiān)督、政府統(tǒng)籌監(jiān)管”的原則，尊重社區(qū)集體意愿，鼓勵社區(qū)與區(qū)屬國企合作開發(fā)。以建設(shè)租賃房屋為總體定位，強化監(jiān)管責任，確保過程可控，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥、集約高效開發(fā)利用發(fā)展用地，已落實選址的發(fā)展用地項目力爭3年內(nèi)全部開工、5年內(nèi)基本建成，打造富民利民工程，促進居民持續(xù)增收，保障居民長遠利益。

《暫行意見》有效解決被征地農(nóng)民生活出路問題，引領(lǐng)廣大“村改居”社區(qū)共享發(fā)展成果，進一步規(guī)范與監(jiān)督管理機制，不斷提升居民群眾的獲得感和幸福感。

2.3 “三資管理”政策

2019年底，湖里區(qū)集體資產(chǎn)總量已達55.13億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)50.7億元，對比2017年資產(chǎn)總額增加近15億元。隨著社區(qū)集體經(jīng)濟總量的增加，增長速度的加快，在集體“資金、資產(chǎn)、資源”管理上，明確管理主體、健全管理制度、明確監(jiān)管體系、落實監(jiān)管措施、規(guī)范民主化程序尤為重要。2021年3月，湖里區(qū)依據(jù)實際情況，制定《湖里區(qū)“村改居”社區(qū)集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》（以下簡稱“三資”管理辦法），在“強化黨的領(lǐng)導、強化制度規(guī)范、強化監(jiān)督合力”方面作出具體闡述。

《“三資”管理辦法》創(chuàng)新構(gòu)建黨組織主導、規(guī)范化運行、多元化監(jiān)督的“三資”管理新機制，走出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體“三資”管理新路子。

2.4 存在的問題

湖里區(qū)通過組織協(xié)調(diào)、建立扶持機制、舉辦培訓班、召開經(jīng)驗交流會等形式，加快項目發(fā)展的進程，為廣大居民樹立信心。但發(fā)展用地項目并不是一朝一夕可以完成，其存在著以下兩個問題：1）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的稅收政策還未配套到位，廣大居民對政府出臺減免稅收的需求呼聲較大，希望能夠通過相關(guān)政策改變目前處境，增加股份收益;2）部分有預(yù)留發(fā)展用地的社區(qū)對建立何種形式的項目并不清晰，希望政府部門能夠加大對項目的業(yè)態(tài)定位指導[3-4]。

3 建議

3.1 堅持規(guī)劃先行，加大指導力度

為切實貫徹國家、省、市有關(guān)“三農(nóng)”工作部署，促進農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地集約高效利用，著眼保障集體經(jīng)濟組織及其成員的長遠生計，各級政府部門應(yīng)在項目的業(yè)態(tài)定位、選址規(guī)劃、建設(shè)開發(fā)等方面重點抓好指導，多聯(lián)系多走訪，了解不同社區(qū)的情況，及時解決社區(qū)存在問題、疑難點，最大程度地協(xié)助其做好發(fā)展用地規(guī)劃，促進發(fā)展用地項目的長遠發(fā)展。

3.2 完善稅收政策，拓寬惠民渠道

目前，為推進實現(xiàn)“島內(nèi)島外一體化”戰(zhàn)略建設(shè)，加快集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的有序良性發(fā)展，稅收問題是當前亟需破解的難題。對此，省、市各級人大應(yīng)共同推動國家層面出臺關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠政策;市級稅務(wù)部門、財政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門應(yīng)組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟的稅收問題進行調(diào)研，提出市級層面返回地方級稅收的優(yōu)惠政策，提交市政府明確實施，響應(yīng)民眾心聲[5]。

3.3 強化監(jiān)督管理，促進政策規(guī)范性

發(fā)展用地項目建成后，要依法依規(guī)健全組織機構(gòu)，建立高效運作的經(jīng)營管理機制和約束機制，并在此基礎(chǔ)上積極探索建立良性發(fā)展模式，各級政府通過出臺相關(guān)配套管理政策，加強對集體經(jīng)濟組織的指導，強化監(jiān)督管理，確保政策施行的規(guī)范，促進集體經(jīng)濟組織健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

各級政府在今后的政策制定中，應(yīng)切實強化部門工作責任，在制度設(shè)計、項目安排、資金預(yù)算和工作精力上向有發(fā)展用地項目的社區(qū)傾斜;通過“共謀、共建、共管、共享”的理念方法和實實在在的優(yōu)惠來調(diào)動居民的主動性、積極性和創(chuàng)造性;建立有制度、有聯(lián)系、有保障的集體經(jīng)濟組織，達到資源共享、優(yōu)勢互補、互惠雙贏的最終目標。

參考文獻：

[1] 胡如梅.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和地方政府行為研究[D].杭州：浙江大學，2020.

[2] 章斌.留用地開發(fā)模式比較與選擇[D].杭州：浙江工業(yè)大學，2020.

[3] 李杰，段龍龍.促進農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障論析[J].政治經(jīng)濟學報，2019，16（3）：111-127.

[4] 楊秀琴.鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村閑置用地的處置路徑[J].山西農(nóng)經(jīng)，2019（24）：1-3.

[5] 陳飛.我國臨海工業(yè)用地布局與規(guī)劃策略研究[D].大連：大連理工大學，2019.

（責任編輯：趙中正）