我國幼兒園安全政策發展的回顧與反思

呂芳 馮艷慧

【摘要】幼兒園安全政策是幼兒園開展安全工作的堅強后盾。改革開放以來我國幼兒園安全政策可劃分為起步期、發展期和規范期，呈現政策內容從宏觀引導到微觀指導、執行體系從單級管理到多元參與、理念從安全管理到風險防控的演進邏輯。面對依然存在的政策導向偏重行政管理、政策行動體系協同不足、政策體系基準缺失等問題，轉變安全政策治理理念，優化政策行動體系聯動機制，助力學前教育法落地是今后努力的方向。

【關鍵詞】幼兒園；安全政策；回顧；反思

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）06-0013-05

【作者簡介】呂芳（1987-），女，安徽宣城人，安慶師范大學教師教育學院學前教育專業碩士研究生（非全日制），宣城職業技術學院講師；馮艷慧（1981-），女，河南安陽人，安慶師范大學教師教育學院副教授，碩士。

一、問題的提出

幼兒園安全政策是指國家各級政府在一定的歷史時期內，標準化地規定指導幼兒園開展安全工作、實施安全管理、建立安全防控體系、形成安全事故處理應對機制等的各類通知、辦法、意見、條例等政策文本的集合（本文所述我國幼兒園安全政策的發展是以改革開放為起點的幼兒園安全政策發展）。

近年來，幼兒園安全事故報道屢見不鮮，國家對安全事故的應對被高度關注，進而引發民眾對幼兒園安全政策的熱議?；诖?，本文對改革開放以來我國幼兒園安全政策的制定、修訂、變遷等演進過程進行了探索，旨在為新時代推動國家從法規政策層面加強對幼兒園安全工作的支撐與指導提供一定的借鑒。

二、研究方法

本文主要采用文獻研究法進行研究。即以“學前教育”“幼兒園”“幼兒園安全”“未成年人保護”為關鍵詞，以1978年為最早時間節點，在中國政府網、中華人民共和國教育部網、中國政府法制信息網進行政策文本搜索，共搜索出政策文本141份。

由于在上述官方網站最早只能追溯到1982年的文件，另借鑒董新良教授及其團隊《學校安全政策：歷史演進與展望》一文和其他學者對學校安全政策的研究，在中國知網和百度文庫補充搜索1978～1982年的幼兒園安全政策5份，還重點參考了由中國學前教育研究會編寫，北京師范大學出版社出版的《中華人民共和國幼兒教育重要文獻匯編》（1999年），該書輯錄了1949年至1997年我國幼兒教育方面的重要政策文獻等。

本文以幼兒園安全政策為研究目標，因此在政策文本篩選過程中，凡是涉及幼兒園安全的，如幼兒健康、玩教具、校車、安全事故等均保留，篩選出與幼兒園安全相關的政策文本133份。

本研究在研讀幼兒園安全相關的政策文本后，對大量文本按照時間和類型進行歸類總結，同時對同名文本的草案、試行、實行、修訂進行對比研究，以探尋改革開放四十余年來我國幼兒園安全政策的演進歷程。

三、研究結果

（一）改革開放以來幼兒園安全政策的回顧

改革開放以來，在我國教育法律制度建設日趨健全的背景下，我國幼兒園安全政策也經歷了從恢復到逐步完善的發展歷程。本文結合幼兒園安全政策的關鍵轉折點和階段特征，認為幼兒園安全政策可以劃分為以下三個階段：1978～1995年起步期、1996～2016年發展期、2017年至今規范期。

1. 1978～1995年幼兒園安全政策的起步期

改革開放初期，幼兒園的恢復與重建是重點任務，安全工作在出臺的學前教育政策文件中只是有所提及。1979年，教育部印發的《城市幼兒園工作條例（試行草案）》首次對加強安全教育和必要的安全制度建設做出要求，標志著國家以政策文件指導幼兒園安全工作的起步。

1978～1995年，針對幼兒園的相關政策接踵而至，主要以草案、意見、條例和辦法呈現。如《關于試行托兒所、幼兒園衛生保健制度（草案）的通知》（1980）和《幼兒園教育綱要（試行草案）》（1981）、《幼兒園管理條例》（1989）、《幼兒園玩教具配備目錄》（1992）、《托兒所、幼兒園衛生保健管理辦法》（1994）等。這一時期出臺的政策從衛生保健、幼兒動作發展、幼兒勞動、幼兒人身安全、周邊環境、玩教具、校舍等方面對安全工作進行規定。1989年，經國務院批準，原國家教委（現教育部）發布了我國第一個幼兒園教育法規《幼兒園管理條例》，該條例涉及幼兒園安全的規定主要在幼兒園的舉辦條件和審批、保育和教育、行政事務、獎勵與處罰四個方面。1991年，《中華人民共和國未成年人保護法》對幼兒園的教職員工不得體罰幼兒、防止發生人身安全事故等有明確條款規定。這一時期值得注意的是，1982年憲法從國家根本大法的高度確立了幼兒園制度，盡管對幼兒園的安全未做表述，但1991年的《中華人民共和國未成年人保護法》從國家法律的層面對幼兒園教職員工保護幼兒的安全進行了一定的補充。

這一時期的幼兒園安全政策呈現兩個特點：一是安全專項政策未獨立成形。盡管關于安全的表述在該時期的各類學前教育政策規章中都或多或少有所提及，但未形成專項的獨立政策。二是安全規定籠統。在這一時期有關安全規定的表述都是諸如“重視幼兒的安全” “加強安全教育”“制定必要的安全制度”等籠統的表述。三是安全與衛生保健依存式呈現。從《城市幼兒園工作條例（試行草案）》（1979）到《托兒所、幼兒園衛生保健管理辦法》（1994）中關于安全的條款不難總結出幼兒安全、幼兒衛生和幼兒保健往往都是依存式呈現的。在幼兒園工作的不斷深入與細化的實踐過程中，《幼兒園玩教具配備目錄》（1992）和《托兒所、幼兒園衛生保健管理辦法》（1994）這兩項政策才開始將園舍、玩教具、設施等安全要素添加進幼兒園安全政策法規中。

2. 1996～2016年幼兒園安全政策的發展期

1996～2016年，學前教育領域改革不斷深化，改革加速期帶來許多幼兒園安全工作的新局面和新挑戰。1996年我國開始啟動“全國中小學安全教育日”制度并一直延續至今，同年頒布的《幼兒園工作規程》首次明確提出幼兒園園長負責幼兒園的安全保衛和安全管理工作，幼兒園安全責任主體的明確標志著幼兒園安全工作進入新階段，幼兒園安全政策邁入發展期。

《中小學幼兒園安全管理辦法》（2006）、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（2010，簡稱“國十條”）、 《校車安全管理條例》（2012）、《中小學幼兒園應急疏散演練指南》（2014）和《幼兒園工作規程》（2016）是該時期幼兒園安全政策的典型代表，表現出以下特點：第一，安全條款細化。加速的改革開放帶來了人民在生活水平普遍提高后對更高層次安全的需要，也豐富了幼兒園的安全工作，該時期的幼兒安全條款開始細化到校舍、消防、玩教具、交通、食品、藥物、接送、衛生保健和心理健康等方面。第二，安全主體責任開始明確，政策執行多元化。1996年《幼兒園工作規程》明確提出幼兒園園長負責幼兒園的安全保衛和安全管理工作。該時期幼兒園安全工作的極大豐富造成了發展期的安全政策不再僅依靠原國家教委（現教育部）和幼兒園，而是呈現執行多元化的顯著特點，安全聯防制度也開始被提及。自1996年延續至今的“全國中小學安全教育日”制度，就是由原國家教委（現教育部）、勞動部、公安部、交通部、鐵道部、國家體委（現國家體育總局）、衛生部（現衛健委）七個部委聯合參與的典型安全聯防案例。第三，出現專項獨立的安全政策?！吨行W幼兒園安全管理辦法》是2006年由教育、公安、司法、建設、交通五部門共同發布的專項安全部門規章，目前為止仍適用，且安全工作的指向性明確。

3. 2017年至今幼兒園安全政策的規范期

起步期和發展期三十余年的演變不斷推進幼兒園安全政策走向規范期。為將校園打造成“最陽光、最安全的地方”，2017年，《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》（以下簡稱《意見》）首次提出“校園安全風險防控”的新概念，致力于構建“預防、管控、應對”的學校安全風險防控體系[1]。從安全監管的角度出發，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（2018）出臺?！蛾P于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》（2019年，教育部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合印發）對健全學校安全事故預防與處置機制以及“校鬧”等做出具體規定。2019年《加快推動全國中小學幼兒園安全防范建設三年行動計劃》出臺，公安部聯合教育部，從安保組織體系、校園周邊治安環境、校園內部安全管理、安防系統、風險預警機制、應急處置機制六個方面進行了詳細的規定。

規范期的幼兒園安全政策致力于構建幼兒園安全風險防控體系，呈現以下特點：第一，安全政策由單項轉向綜合。改革開放以來我國幼兒園安全政策的演進，明顯從關注幼兒單項安全（如幼兒保健、校舍、食品、校車等）逐漸轉變為綜合性安全政策。目前為止，我國綜合性和指導性最強的幼兒園安全政策文件就是《意見》（2017）。第二，幼兒園與中小學安全政策“難分難舍”。從頂層設計來看，幼兒園與中小學的安全政策往往緊密聯系在一起，顯得“難分難舍”。第三，安全專項法律欠缺。截至目前，學校安全立法依然是我國現行法律體系的空白，幼兒園安全政策多以政策文件出臺，未達到立法的高度，盡管《中華人民共和國未成年人保護法》從立法的高度對保護未成年人的人身安全規定了具體條文，但是學校安全并沒有專項法律。

（二）改革開放以來幼兒園安全政策的反思

改革開放以來，幼兒園安全政策在政策制定主體從宏觀引導到微觀指導、政策行動體系從單級管理到多元參與、政策內容從安全管理到風險防控的演進邏輯中取得了極大的進展，同時依然伴隨著政策導向偏重行政管理，政策行動體系協同不足，政策體系基準缺失等問題。

1. 幼兒園安全政策現存的進展

（1）政策制定主體從宏觀引導到微觀指導

作為幼兒園安全政策的制定主體，不同歷史時期的政府對幼兒園安全工作的要求不一樣。改革開放初期，幼兒園安全政策中“重視安全工作”“制定安全制度”等都屬于政府宏觀引導，未具體說明幼兒園安全工作執行措施。進入21世紀，面對改革加速帶來的社會新形勢和新問題，幼兒園安全政策開始體現出政府對幼兒園提出可操作性的微觀指導，以《中小學幼兒園安全管理辦法》《中小學幼兒園應急疏散演練指南》等為代表。這一變化體現出的是政府對幼兒園安全工作不斷深入的細化研究，在實踐中逐步提高教育治理能力和推進教育治理現代化。

（2）政策行動體系從單級管理到多元參與

從政策執行來看，政策目標能否得到理想實現很大程度上取決于政策行動體系，主要由政策制定、實施和評估等環節構成[2]。改革開放初期幼兒園安全政策的行動主體主要是教育部和衛生部（現衛健委），隨著安全工作從園區延伸至園所周邊，公安、城建、交通、勞動等部門也參與到幼兒園安全政策執行中，隨著教育部倡導部門聯動制度的建立，幼兒園安全政策行動體系逐漸擴大并形成。

（3）政策內容從安全管理到風險防控

“預防是管理幼兒園突發事故最經濟最簡便的方法?！盵3]2007年①之前，很多安全政策都是出現嚴重傷害事故之后的被動式響應，2007年起，關于校車、氣象、自然災害、溺水等安全工作預警通知開始出現，體現出主動預防的傾向。2017年《意見》的頒布，標志著國家開始致力于構建主動“安全風險防控體系”，作為構建校園安防體系的具體措施，中小學幼兒園安全防范建設三年行動計劃自2019年起實行，目標時間定于2022年底結束。

2. 幼兒園安全政策現存的問題

當前我國幼兒園安全政策層級不斷提升，內容極大豐富，體系逐漸健全，堅強有力地保障著幼兒園的安全工作，但依然存在政策導向偏重行政管理，政策行動體系協同不足，政策體系基準缺失等問題。

（1）政策導向傾向行政管理

教育政策是有關教育的政治措施，是一定占統治地位的階級或集團的教育意志的體現[4]。 我國幼兒園安全政策充分體現了政府和教育主管部門的意志，使幼兒園安全政策導向傾向行政管理，表現在具體的行政事務上。通過訪談，幼兒園安全負責人和教師大都認為幼兒園安全工作的衡量標準就是“不出事”，更有部分幼兒園因為安全工作“不容易出成績”而忽視安全政策的執行。

（2）政策行動體系協同不足

在國家治理現代化過程中，協同已然成為社會治理的新模式[5]。幼兒園安全政策的行動體系涉及面廣，一般涉及教育、衛生、公安、建設、交通、勞動等多部門，然而，在政策實施的現實中，部門之間的協作互動、聯席會議制度的落實不充分，還存在著教育部門主管的心理傾向。

（3）政策體系基準缺失

完備的教育政策體系應包含可作為司法依據的基本法和配套的規章條例[6]。在一個位階有序、層級分明的規范的幼兒園安全政策體系中，不僅要有一個居于核心的法律法規，也要有圍繞核心的配套支撐政策。政策體系的核心決定了它的效力層級較高的屬性，所以一般是以法律的形式存在，我國當前的幼兒園安全政策體系缺少專項的校園安全法律。現存法律層級最高政策屬于行政法規，只能承擔“依據”的角色，遠不夠成為司法準繩的標準。

（三）我國幼兒園安全政策的展望

縱觀我國幼兒園安全政策的發展歷程，進展與問題共存，展望未來安全政策發展趨勢，需要轉變安全政策管理理念，優化安全政策聯動機制，加速幼兒園安全立法。

1. 轉變安全政策管理理念，實現從“管理”到“治理”

2019年，《中國教育現代化2035》中教育治理體系和治理能力現代化的新理念指引中國教育未來發展新方向。新時代治理理念要求幼兒園安全政策需要實現從“管理”到“治理”的政策導向轉變：政策制定的思維和方式從權力到權利；回歸教育理性；建立科學的評估體系。

完成權力思維向權利思維的轉化，教育政策決策者能夠充分考慮幼兒園安全政策對象的實際訴求，就是幼兒園安全工作需求和幼兒的安全能力訴求：對于幼兒園來說，安全工作主動權和安全事故處置權能夠得到充分保障，有利于安全政策落在實處；對于幼兒來說，在安全的環境中自由地學習、玩耍、游戲，并在不斷“冒險”的過程中增強自我安全防護素養，對于幼兒終身安全能力有著積極的意義。

教育理性表現為教育立法對于教育規律和人的發展規律的尊重[7]?；貧w教育理性，充分考慮幼兒園安全政策條款與教育規律的結合，能夠保障幼兒的發展權和受教育權，能夠讓幼兒園安全政策真正體現出作為教育政策的教育性。

現有的幼兒園安全政策從幼兒園安全政策實施效果的角度來進行評估，“不出事”是給幼兒園教職員工的直觀印象，為了考核達標，幼兒 “安全能力拔高”項目被大規?？s減，師幼都處在安全的“溫室”里。著眼于幼兒防護能力和安全素養的提高，扭轉現有的“不出事就是安全”觀念，需要科學建立包含幼兒園安全工作考核和幼兒安全能力素養的綜合性安全政策評估體系，通過政策評估指標改進規避政策思維的影響。

2. 優化安全政策聯動機制，實現從“配合”到“協同”

學校安全涉及安全保障、安全管理和安全教育，是參與要素繁雜多變的綜合性系統工程[8]。幼兒園安全政策需要教育部、衛健委、公安部、交通部等多部門的聯合執行，在幼兒園安全政策實施中，針對行動主體協調互動不充分的現實困境，需要明確主體責任，優化政策實施部門聯動機制，實現幼兒園安全行動從教育部門主導、其余部門“配合”的工作局面向多元部門聯動“協同”的轉變。

以整體性治理的理念建構部門協同聯動機制。學校安全體系建設需要政府、幼兒園、社會三方共同參與，政府想要實現最好的安全政策目標，需要建構部門聯動協同機制，明確各方部門的具體職責并監督執行到位，要破除“配合部門”不重視、作為少的現實困境。此外，還需要明確聯動部門失責的處罰措施?，F存的安全政策對各部門履責有明確規定，對失責的處罰卻語焉不詳。從執行效果看，不利于聯動部門的行動積極性的調動，因此對失責處罰需要進行明確規定。

3. 助力學前教育法落地，實現從“政策”到“法律”

我國現階段幼兒園安全政策體系因缺少權威的安全法律基準而呈現出安全政策零散、政策層級普遍較低的現狀。2020年9月，教育部《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱草案）面向社會公開征求意見，這是我國教育法律體系的完善和補充，是學前教育有法可依的里程碑式進展。草案對幼兒園安全工作有相關表述，基本涵蓋了幼兒園安全工作的方方面面。

僅從幼兒園安全立法的角度來看，以幼兒園安全法律法規為中心，幼兒園安全政策為補充的政策體系才是較為完備的幼兒園安全政策體系。“從社會資源和利益分配的角度來解釋，政策與法規并沒有本質的區別，都是規范國家和社會生活的一種政治措施。”[9]

一般而言，幼兒園安全政策是安全法律法規制定的初級形態，幼兒園安全法律法規是安全政策的升級完善。幼兒園安全政策相對于幼兒園安全法律法規來說數量龐大，層級普遍不高，必須符合一定條件，經過合理的法定程序才可以轉化為法律法規?！安⒎撬械恼叨寄苻D為法規”[10]，只有成熟、穩定、具有高度指導幼兒園安全工作發展實踐的幼兒園安全政策，在一定的條件和法定程序下才可以轉化為幼兒園安全法律法規。目前看來，幼兒園專項的安全法律法規還是空白，鑒于我國立法資源緊張的現實國情，想要實現幼兒園安全專項立法，目前還是需要時間進一步醞釀的。草案的發布一定意義上，也可以看成是健全幼兒園安全法律政策體系的重要階梯。

從學校安全立法的路徑開辟幼兒園安全立法的平臺?！秾W校安全法》是近年立法呼吁非常高的項目，加快制定《學校安全法》步伐，對于確定幼兒園安全政策體系核心法規有重要意義。在《學校安全法》中，按照我國現行教育階段的劃分，將幼兒園安全單獨羅列，界定各級政府、各個部門、幼兒園、家長在幼兒園安全中的職責，建立各項幼兒園安全保障制度，明確安全制度與幼兒安全發展權保障的政策導向。

改革開放以來，我國幼兒園安全政策隨著國情的發展、社會的進步、學前教育的逐步完善不斷進行著調整和改進，盡管幼兒園安全事故依然偶發性存在，但幼兒園在安全政策指導下所取得的安全工作成績是不可否認的。任何政策都是在不斷“制定、執行、反饋、修改”的重復循環過程中階梯式前進的，幼兒園安全政策亦是如此，我們有理由相信，我國幼兒園安全政策會不斷健全。

注釋：

①本文認為，2007年是國家對指導中小學、幼兒園開展安全工作的一個重要轉折點，體現出從被動響應到主動預防的關鍵轉變。

【參考文獻】

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[9] 陳孝彬，高洪源.教育管理學[M].北京：北京師范大學出版社，2008：117.

[10] 常晶，易凌云.我國學前教育法制化建設與發展40年[J].廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2018， 39（06）：24-31.

本文系安徽省哲學社會科學規劃項目“利益博弈視角下幼兒園安全政策執行研究”（項目編號：AHSKQ2018D27）、宣城職業技術學院培育計劃“民間游戲在幼兒園的組織實施——以宣城市區幼兒園為例”（項目編號：ZXPY201908）的階段性成果。

通訊作者：馮艷慧，409647791@qq.com

（責任編輯 張付慶）