黨內法規執行責任制研究

摘 要：作為強化依規治黨、制度治黨、優化黨內治理的重要制度安排，執規責任制的興起經歷了“摸索嘗試”“逐步完善”“全面加強”三個階段。執規責任制的興起既是對當前黨內法規執行不力的回應，更與共產黨全力推動依法治國、依規治黨，實現黨的治理現代化的努力密不可分。執規責任制是由一系列相互獨立、相互配合的要素構成的治理系統，包括執規的主體要素、內容要素、保障要素、監督要素，整體上明確了各級各類組織和黨員領導干部的執規責任。執規責任制的形塑蘊含著法治型政黨、責任型政黨、回應型政黨的深刻理論邏輯，顯示出中國共產黨依規治黨已經從自發狀態、自主推進進入自由規劃階段。

關鍵詞：執規責任制;治理現代化;執行構成;系統治理

中圖分類號：D26 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）08-0047-09

基金項目：2020年度上海市人民政府決策咨詢研究教育政策專項課題“黨內法規制度的執行機制及具體方法研究”（2020-Z-R19）階段性成果。

作者簡介：王由海（1993-），男，浙江溫州人，中國政法大學法學院博士研究生，研究方向：憲法學與行政法學、黨內法規學。

堅持依規治黨，加強黨內法規制度建設，是一項偉大的系統工程。截至2019年年底，全黨共有4929部黨內法規，標志著黨內法規“立柱架梁”的任務基本解決[1]。相比之下，黨內法規執行還是一個明顯的短板。習近平指出，我們總體上已進入有規可依的階段，目前的主要問題是有規不依、落實不力[2]。完善黨內法規執行責任制度，加快補齊黨內法規制度建設的短板，成為依法治國和依規治黨的核心環節。責任制是政治和公共管理學的核心概念，所謂責任制，一般是指以他人或團體（組織）名義行事，并對他們匯報工作與承擔責任的制度形式[3]。責任制體現著權責關系確認、權力控制以及責任追究等方面的內容。在黨內法規治理語境下，黨內法規執行責任制，是指各級黨組織和黨員領導干部對黨內法規執行狀況擔負的責任，是管黨治黨責任在黨內法規執行領域的具體體現[4]。現有的研究主要為宏觀的理論分析和問題對策型研究，還集中在“如何建立執規責任制”上，而從規范主義視角出發研究執規責任制的規范體系及其背后的基礎理論尚顯不足。作為黨內法規執行力建設的“大憲章”，執規責任制的歷史演變、構成要素以及蘊含的政黨理論仍是未深入開發的處女地。基于此，本文嘗試通過制度文本的考察，對執規責任制的歷史演進、構造系統、法理邏輯展開規范主義的分析，助力黨內法規執行的治理現代化。

一、執規責任制的歷史演進

從1921年中國共產黨第一部黨綱誕生至今，我國黨內法規建設已近百年。作為一種強調用剛性制度和嚴格紀律來表明自身的目標、約束自身行為的機制，執規責任制始終伴隨黨的建設始終，推動黨的革命、建設、改革等偉大斗爭實踐。從歷史維度來看，中國共產黨依據不同時期社會和國家發展的需要，不斷加強黨內法規制度建設，既注重制定黨內法規管黨治黨，又注重嚴明黨內法規的執行責任從嚴治黨，呈現出“立規”和“執規”雙向發展的格局。回顧執規責任制的發展歷史，大體上經歷了“摸索嘗試”“逐步完善”“全面加強”三個階段，每一個階段都呈現出不同的發展邏輯和獨特功能。

（一）摸索嘗試：1921-1949年

嚴明紀律是無產階級政黨的內在要求和優勢所在[5]。中國共產黨自成立以來，就非常注重黨內法規制度建設，不斷探索以嚴格的紀律要求來提升黨內法規執行力的有效途徑。1921年黨的一大制定的《中國共產黨第一個綱領》（以下簡稱《綱領》），要求建立執委會，通過執委會的黨內監督，要求各級黨組織和黨員嚴守黨的紀律[6]。但由于共產黨成立前期對黨內法規認識不足，《綱領》的規范性和執行性都略顯不足。隨著黨內法規制度建設的深入，強化黨內法規的執行力成為黨內法規制度建設的核心任務，組織建設和紀律建設成為黨內法規建設的重中之重[7]。1922年中共二大制定《中國共產黨章程》（以下簡稱《章程》）進一步完善黨內法規的執行責任，《章程》專設“紀律”一章來完善黨內法規的責任條款，嚴格遵守黨的紀律是全體黨員和一切黨組織的首要義務[8]。之后黨章的歷次修改基本上延續了《章程》的框架，只是條文總數不斷增加。作為機構創新，《中國共產黨第三次修正章程決案》（1927）成立中央監察委員會，主要任務是監督各級黨組織和黨員領導干部認真執行黨的決策、規定，維護黨的一致及權威。中央監察委員會機構的設立，開創了中國共產黨歷史上紀律檢查機構設置的先河，明確了紀律檢查機構的執規責任形式[9]。

除了強化黨章的規范性、執行性和權威性外，黨中央還不斷完善黨的紀律法規。土地革命戰爭時期，中國共產黨先后制定了《政治紀律決議案》（1927）、《中央巡視條例》（1931）等紀律法規，試圖通過“鐵的紀律”來規范黨組織的工作、活動及黨員的行為。鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為以及黨內法規執行機制不完善所帶來的危害，黨的六屆六中全會制定《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》（1938）要求強化黨內規定的服從和執行，各級黨組織和黨員領導干部要帶頭執行黨的規定和決議，通過嚴格的責任機制以統一各級領導機關的行動。1945年黨的七大，更是把紀律作為黨的組織基礎寫入黨章的總綱，強調“嚴格地遵守黨紀和無條件地執行決議”。

革命戰爭時期，完善黨員領導干部的紀律責任成為執規責任制發展的重心。這一時期黨內法規執行責任制度仍處于探索嘗試階段，黨內法規建設主要服務于革命斗爭需要，政治性強而規范性不足，尤其是對黨的領導干部的規范和約束不足，難以通過黨內法規的有效實施來制止錯誤路線的執行。黨的六屆六中全會以后，開始重視黨規黨紀的執行力問題，通過政黨紀律的制定和嚴格執行，為加強黨的建設以及實現新民主主義革命勝利提供了堅實的基礎。要言之，在革命戰爭時期，黨內法規的執行責任主要表現為紀律責任，通過嚴格黨規黨紀來提高黨內法規執行力。

（二）逐步完善：1949-2012年

1949年中華人民共和國成立以后，中國共產黨從革命黨轉變為革命的執政黨，這一時期執規責任制主要是圍繞如何領導人民進行社會主義革命和建設并確保黨的長期執政地位進行設計的。例如，《中共中央關于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》（1953）要求嚴肅處理黨內存在的官僚主義、違法亂紀行為，《關于加強黨的監察機關的決定》（1962）更是從制度上強化黨內監督機關的責任來維護黨章和其他黨內法規的權威。但是，隨著國家政治運動的風起云涌，運動代替了黨規之治，尤其是將革命戰爭時期的斗爭演化為新中國成立后的“新激進模式”[10]。雖然黨中央為“運動”制定了專門的黨內法規，但這些黨內法規“人治”色彩濃厚，黨的九大黨章更是以黨內法規的形式取消了中央監察委員會等機構。因此，即便是1949年后，依規治黨仍處于自發的狀態，包括執規責任制在內的黨內法規存在寬嚴失度的問題，黨內法規的執行力不強。相比制度治黨，通過整風運動的形式闡明黨紀，成為最好的治理方式[11]。換言之，依規治黨和從嚴治黨的自發狀態長達半個世紀，執規責任制設計的科學性、穩定性和規范性都顯不足。

1978年鄧小平在中央工作會議的報告中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法，沒有黨規黨法，國法就很難保障。”表明中國共產黨在深刻反思、認真總結經驗教訓基礎上，對黨內法規的發展有了自己的定位，執規責任制的發展進入自主時期。政黨自主性屬于現代性概念，指依照自身的意志和權力行事，不受他人非法干涉。在執政黨全面推進從嚴治黨的過程中， 強化自主性和加強制度化是兩個重要的戰略部署[12]。這一時期，黨中央制定了一系列加強從嚴治黨、提高黨內法規執行力的黨內法規：《關于黨內政治生活的若干準則》（1980）強調每個黨員都要維護黨的集中統一，嚴格遵守黨的紀律[13]。《中國共產黨章程》（1982）重新確立了依靠“黨規黨紀”來實現從嚴治黨的要求。《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》（1987）強調黨內紀律監督的任務。2003年《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的頒布，標志著黨內法規執行的紀律責任進入規范化、制度化的新階段。

這一時期執規責任制的落實仍主要體現為黨的紀律責任，強調以更高的政治性要求把各項黨內法規執行下去。相比摸索嘗試階段，這一時期執規責任制呈現出兩個特點：其一，越來越突出“關鍵少數”的紀律責任。之前黨章關于黨的紀律普遍針對所有黨員而言的，對黨員領導干部的執規責任約束不強。從黨的十二大到十七大，歷次修訂黨章都將對高級領導干部的紀律約束作為重點規范。其二，越來越注重對黨員個體和黨的組織的雙重紀律約束[14]。十二大以后歷次黨章修訂都反復強調黨組織的紀律責任。換言之，執規責任制的形塑逐漸從黨的紀律監督責任走向更為廣泛的多主體責任，越來越重視各級黨組織和黨員領導干部的執規責任。

（三）全面加強：2012年至今

黨的十八大以來，中國共產黨對治國理政規律認識不斷深化，將依規治黨作為法治中國體系的重要內容，以法治和善治的理念主導依規治黨和黨內法規制度的實踐[15]。在《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》的科學指引下，黨中央先后制定和修訂了近百部黨內法規，黨內法規進入“有法可依”的階段。因此，習近平指出：“要構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力。”

“法立而不行，與無法等。”[16]新時代以來，黨中央不斷強化黨內法規的執行責任，構建高效的黨內法規實施體系。一方面，繼續強化黨內法規的監督體系來保證黨內法規得到全面有效施行。黨中央的“八項規定”明確提出“要求別人做到的自己先做到，要求別人不做的自己堅決不做”的執規要求，為黨員領導干部帶頭執行黨內法規立下規矩。同時，制定《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（2017）、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（2019）等黨內紀律法規，全面構建黨內法規執行的監督保障體系。另一方面，更加注重黨內法規的執行體系建設。《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》（2017）要求“實行黨內法規制度執行責任制”。2019年8月，作為黨內“立法法”的《中國共產黨黨內法規制定條例》要求“健全黨內法規執行責任制”，2019年9月出臺《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執行規定》）是我國制度層面第一部調整黨內執行關系的黨內法規，標志著執規責任進入全面強化階段。

二、執規責任制的結構系統

如上文所述，執規責任制經歷了摸索嘗試、逐步完善和全面加強的演進歷程。在吸收百年從嚴治黨的經驗基礎上，《執行規定》建構了系統的執規責任機制。在盧曼等系統論學者看來，世界萬物是由不同大小的系統構成，系統是處于一個相互關系中并與環境發生關系的各個組成部分（要素）的總體[17]。“系統”強調“系”與“統”的結合，即系統各要素之間有整體性、有機聯系性、動態性特點[18]。以此觀之，執規責任制本身就是一個系統，是由一系列要素所組成，這些構成要素，必須運用整體、全面、動態的眼光進行分析。《執行規定》通過條分縷析，明確了執規責任的主體要素、內容（客體）要素、保障要素以及監督要素。四個要素之間互相獨立同時互相配合，涵蓋了執規的全過程，形成“我中有你，你中有我”的耦合結構。這種結構使得多層次、嚴密的黨內法規執行機制成為可能，給黨內法規執行裝上了“制度的牙齒”。

（一）執規責任的主體要素

執規責任制具有多元性和重點性，多元性體現在包括地方黨委、黨委辦公廳（室）、黨委職能部門等、黨組（黨委）、基層黨組織、紀檢機關等各類黨組織，以及黨委（黨組）書記、分管黨內法規工作的班子成員、其他班子成員等黨員領導干部，都負有執規的政治責任;重點性體現在不同執規主體的責任不同，有主體責任、協調責任、牽頭責任、監督責任等，但彼此之間相互影響。

其一，地方黨委。在黨中央的集中領導下，地方各級黨委發揮地方領導與管理職能。根據《中國共產黨地方委員會工作條例》第3條規定，黨的地方委員會在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，按照協調推進“四個全面”戰略布局，對本地區經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設實行全面領導，對本地區黨的建設全面負責。

其二，黨委辦公廳（室）。黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門，在黨委工作系統中起到承上啟下、協調各方的作用[19]。根據《中國共產黨工作機關條例（試行）》第12條規定，黨委辦公廳（室）負責推動黨委決策部署的落實，按照黨委要求協調有關方面開展工作，承擔黨委運行保障具體事務。作為黨委的“左右手”，黨委辦公廳（室）直接承接黨委下達的執規任務并作出相應部署，統籌協調相關組織單位開展執規工作，保障黨委的政治部署能夠得到落實。

其三，黨委職能部門等。黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業單位等，或主管黨的某一方面工作，或協助黨委處理某一方面事務，是黨的工作機關，是實施黨的領導、加強黨的建設、推進黨的事業的執行機關。黨內法規執行，最終還是要分解落實到黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業單位等，由這些組織根據各自職責牽頭執行黨內法規執行。

其四，黨組（黨委）。黨組（黨委）是中國共產黨對非黨組織進行統一領導的重要組織形式，在非黨組織中發揮著核心領導作用。根據《中國共產黨黨組工作條例》第2條規定，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。黨組性質的黨委，是指黨在對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門中設立的領導機構。

其五，基層黨組織。基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。根據《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）第30條規定，凡是有正式黨員3人以上的，都應當成立黨的基層組織。截至2019年底，全國黨的基層組織共有4681萬個。

其六，黨員領導干部。黨員領導干部是黨的事業的組織者、推動者和落實者，是黨性黨風的示范者、引領者，是“關鍵少數”。黨員領導干部包括黨委（組）書記、分管執規工作的班子成員等。通過明確“執規責任主體”與“守規主體”的界限，在黨內法規執行中，更好地發揮黨員干部表率作用，就能引領好“絕大多數”，在本地區本單位營造有利于黨內法規執行的良好氛圍。

其七，黨的紀檢機關。黨的紀檢機關是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責。為了保障黨內法規執行責任制的逐級落實，除了依靠各執規主體的自律外，更需要他律的監督。紀檢機關的執規責任主體地位具有雙重性，紀檢機關不僅要帶頭嚴格執行黨內法規，還需要通過監督來予以保障，即通過監督倒逼各責任主體嚴格履行執規責任。

（二）執規責任的內容要素

執規責任的內容要素，旨在類型化區分不同執規主體承擔的責任。按照《執行規定》第3-10條的規定，執規責任制的總體內容為：黨中央集中統一領導下的黨委統一領導，黨委辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監督。

其一，主體責任。主體責任是指執規過程中責任主體在屬地或單位領導、組織、推進相關人物與專項工作所承擔的執規責任類型。從全面從嚴治黨的實踐邏輯來看，各級黨委、領導班子中的全體成員是全面從嚴治黨的責任主體[20]。具體而言，包括地方黨委的主體責任、黨組（黨委）的主體責任以及基層黨組織的主體責任。對于本地區黨內法規執行工作而言，地方黨委應當承擔主體責任，包括帶頭執規，并領導、組織、推進本地區黨內法規執行工作，支持和監督本地區黨組織和黨員領導干部履行執規責任。強化黨委主體責任意識是形成全面從嚴治黨政治自覺的先決條件[21]。因此，黨組（黨委）要確保黨內法規在本單位（本系統）貫徹執行，領導、組織和推進黨內法規執行工作。黨的十九大報告明確指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。”因此，根據《執行規定》第8條，黨的基層組織對本地區本單位執行有關黨內法規負主體責任。

其二，協調責任。黨委辦公廳（室）作為黨委綜合部門，居于承上啟下、協調左右的中樞位置。這種獨特性質和地位決定了其在黨內法規執行工作中可以發揮重要的統籌協調作用。強化辦公廳（室）的統籌協調作用，是針對實踐中黨內法規執行分多統少、相對分散的問題而作出的制度設計。因此，在黨委統一領導下，賦予黨委辦公廳（室）在黨內法規執行工作方面的統籌協調職責很有必要。

其三，牽頭責任。黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業單位等，對涉及其職權事項的黨內法規承擔牽頭執行責任。牽頭執規部門的標準，主要看黨內法規主要規定了哪個黨組織的職權職責，抑或黨內法規規范的內容主要屬于哪個黨組織的職權職責范圍。例如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》應由黨的組織部門負有牽頭執行的責任，《中國共產黨宣傳工作條例》應由黨的宣傳部門負有牽頭執行的責任。每部黨內法規除了牽頭部門要遵照執行外，還需要其他相關組織和黨員領導干部貫徹執行。比如《中國共產黨黨組工作條例》的執行，除了組織部門外，黨的紀檢部門、黨的有關工作機關、各黨組（黨委）都負有執規責任。

其四，監督責任。確保黨內法規執行得力、執行有效，必須做好監督工作，通過體系化的監督保障體系解決執行能力不足的問題，以持續不斷增強黨內法規的執行力和威懾力[22]。《執行規定》建立起了多層次多角度的監督機制來保障執規責任的落實，其中包括紀律檢查機關的紀律監督、上級黨組織的層級監督、黨員的民主監督以及群眾和新聞媒體的社會監督。

（三）執規責任的保障要素

執規責任的保障要素，是指推動、保障黨內法規持續有效運行的執行資源。明確了執規主體以及各自的執規責任內容后，關鍵是如何履行好執規責任，確保黨內法規執行到位。

其一，硬性資源要素，具體包括物力資源和財力資源。通過執行系統所掌握的財力和物力部署推動執規工作，《執行規定》強調黨委（組）專題會議和組織學習培訓兩大類型。一是《執行規定》要求黨委（組）每年至少召開1次專題會議專題研究黨內法規執行工作。專題會議主要是研判分析本地區本單位黨內法規執行工作形勢，部署安排具體任務和舉措，推動解決黨內法規執行中的重大問題[23]。二是健全黨內法規學習培訓工作機制。學習培訓是履行執規責任的重要機制，能夠幫助黨員干部準確掌握黨內法規規定和要求，增強黨內法規意識特別是執規意識，為做好黨內法規執行工作營造良好的氛圍。《執行規定》提出，黨委（黨組）應當將黨內法規納入理論學習中心組學習和干部教育培訓的重要內容。

其二，柔性資源要素，具體包括信息資源和權威資源。執行者對黨規規范信息的掌握越及時、越全面，黨規的執行力就更準確到位，二者之間成正比例。因此，一方面需要加強黨內法規宣傳教育。“行是知之始，知是行之成。”唯有知規才能做到守規用規，而宣傳教育是推動知規的重要途徑。《執行規定》《關于加強黨內法規制度建設的意見》都明確規定，按照“誰牽頭執規，誰負責宣傳法規”的要求，黨內法規牽頭執行部門要承擔起黨內法規宣傳教育的主要責任，要使得黨內法規宣傳教育從“會場”走向“廣場”，從“推動”走向“互動”，從“大水漫灌”走向“精準滴灌”。另一方面需要建立一整套黨內法規執行信息管理機制。通過建立完善信息發布、督查、聯動、問責機制，保障信息傳遞的權威性、通暢性、多樣性和真實性[24]。權威資源，即影響黨內法規執行的各種文化因素的總稱，包括對黨內法規規范的敬畏心理，以及對執規權力本身的認同心理。《執行規定》第2條、第13條強調各級執規主體要樹立“執規是本職、執規不力是失職”的執規意識，嚴格執規標準，從內心深處認同黨內法規的規范效力方能事半功倍地提升黨內法規的執行力。

（四）執規責任的監督要素

執規責任的監督要素，是對黨內法規執行主體、執規過程、結果等實施檢查、考核、問責和評估的要素。對執規責任履行進行監督考核和追責，目的是解決“不執規怎么辦”問題。沒有監督考核和追責問責機制，就會出現執規責任履行好壞一個樣，執規責任形同虛設，就很難保障黨內法規最終落實落地。

其一，監督執行機制。執規責任要堅持黨內監督和黨外監督相結合。黨內監督是政治監督，實際上形成一種黨內壓力，既有思想政治理念的監督，也有黨規黨紀的監督。在黨內法規執行的監督體系中，上級對下級的監督往往是最權威、最有效的，基于上下級的領導與被領導關系，形成一級監督一級，層層傳導壓力的監督格局。同時，要發揮群眾和新聞媒體等黨外監督機制的監督作用，通過黨內監督引領和帶動黨外監督，推動形成監督整體合力。關于具體監督措施，除了“對重要黨內法規的執行情況進行督導檢查”“對發現的普遍性問題在一定范圍內通報”這兩項監督舉措外，各級黨組織還可以按照《中國共產黨黨內監督條例》有關規定，提出其它監督措施，如建立執規責任的履行情況報告制度。

其二，履職考核機制。為了充分發揮考核的“指揮棒”作用，執規責任制將履行執規責任的情況納入考核內容，借助考核的“硬約束”作用，有效影響黨組織和黨員領導干部履行執規責任的態度和行為。同時，為了避免多頭考核、重復考核，《關于統籌規范監督檢查考核工作的通知》要求整合考核措施，指出“執規責任考核可以與黨風廉政建設責任制、黨建工作、法治建設等考核相結合”。

其三，責任追究機制。實行嚴格的責任追究，是貫徹落實執規責任制的最后一道防線和“殺手锏”。現實中一些地方和部門黨內法規執行效果并不好，究其原因，主要是執規責任缺乏強制性，一些黨員領導干部把它看成“軟任務”，停留在“掛帥不出征”的狀態，導致執規責任制難以落到實處。對此，《執行規定》第16條對追究黨組織和黨員領導干部責任的情形作了列舉，同時通過第5款的兜底性條款，涵蓋了其他應該追責的情形。

其四，黨內法規實施評估機制。開展黨內法規實施評估，就是采取“回頭看”方式，檢查黨內法規實施過程中存在的問題并提出具體建議，為黨內法規的完善提供參考依據。執規責任制詳細規定了黨內法規實施評估的主體、對象、內容以及程序。當然，并不是黨內法規一出臺就需要馬上進行評估，那樣既不科學也不必要。應當列入實施評估范圍的黨內法規主要包括：上位黨內法規和規范性文件作出新規定或新要求的;相關法律法規作出新規定的;規范和調整事項發生較大變化的;執行過程中遇到較大困難、意見反映較多的;試行期滿或者沒有規定試行期但試行超過5年的。

綜上所述，黨內法規執行責任制主要解決四大問題，即“誰負有執規責任”“有哪些執規責任”“怎么履行執規責任”“不履行執規責任怎么辦”，內容涵蓋執規責任的主體、責任內容、履行方式以及追責問責機制等。黨內法規執行是一個系統工程，要推動形成執規整體合力：橫向上，要求實現統分結合、各司其職，以解決黨內法規執行中分多統少的問題;縱向上，要求一級抓一級，層層抓落實，以解決黨內法規執行中上強下弱問題。

三、執規責任制的法理因應

執規責任制是中國共產黨實現依規治黨和制度治黨的重要制度依據，是提高黨內法規制度執行力、實現黨的治理能力現代化的關鍵制度安排。十八大以來，在全面從嚴治黨戰略下，黨的治理能力現代化之路實現了從集中整風到常態治理、從權威治黨到依規治黨、從管治到善治的轉變[25]。中國共產黨在建設法治型政黨、責任型政黨、回應型政黨過程中，充分吸納了善治中所蘊含的法治、責任、回應、廉潔、效率等要素[26]。執規責任制是多種要素共同作用、交融互動所形成的制度系統，執規責任制的形塑有著深刻的理論邏輯，這些理論資源為提升黨內法規執行力、推進依規治黨和制度治黨提供源源不斷的支持。

（一）法治型政黨

執規責任制不僅是依規治黨的實踐性成果，還是政黨法治的制度化表達。制度化、科學化、規范化、程序化是國家治理體系現代化最終呈現的形式，也是法治主義的本質特征。所謂法治型政黨，是指以相互銜接協調的國家法律體系和黨內法規體系為依據，嚴格按照國家的法律和黨的法規來規范黨組織和黨員的行為，樹立法治思維、運用法治方式，達成法治目標的政黨[27]。在法治中國語境下，法治型政黨可以解釋為“按照以法治為導向，以憲法為核心的法律體系和以黨章為核心的黨內法規體系的要求，特別是按照黨規黨紀嚴于國家法律的要求全面地加強自身法治建設”[28]的政黨形態。因此，依法治國和依規治黨是法治型馬克思主義執政黨的兩個基本向度，體現在堅持全面從嚴治黨、加強依規治黨、完善黨內法規體系、提高黨內法規執行力、維護憲法法律權威等一系列國家戰略和治理行動中。

制度的關鍵，在于落實。執規責任制是落實“依規治黨”的關鍵環節，本身體現出法治型政黨的理論底色。其一，執規責任制以強化黨組織和黨的領導干部行為的規范性和法治性為目的。中國共產黨不僅是執政黨，也是領導黨，表現為政治權威與國家權力之間的內在嵌合。這種“政黨—國家”政權結構的特殊性決定了黨內法規制度建設應堅持法治與政治的統一性原理，既要以政治性引領黨內法規制度體系建設，確保其規范內容上體現先進性、規范目的上聚焦領導力。同時，更要以法治性補強以往黨的制度建設的短板，運用法治思維和法治方式管黨治黨，推進政黨治理現代化[29]。“辦好中國的事情，關鍵在黨。”[30]中國共產黨在國家法律的基礎上，通過黨內法規確認黨的權力、規范權力運作、約束黨員行為，而黨內法規的執行乏力將使得這一目的落空。“從嚴懲戒”是依規治黨的保障，執規責任制有助于實現更有效的權力控制，推進黨內權力運行的法治化。其二，執規責任制增強依規治黨的權威性。法治型政黨是制度之治，強調制度的最高效力與權威性，注重制度權威的建立與維系[31]。執規責任制的建立，重塑了黨內法規運行的制度權威，實現從“運動治黨”到“運用法治思維和法治方式、建設法治體系”管黨治黨的跨越。其三，執規責任制有利于法治體系的完善。黨內法規體系是國家法治體系的重要組成部分，執規責任制的建構有助于黨內法規體系的逐步完善，促進依法治國和依規治黨的協同推進，打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。

（二）責任型政黨

現代國家權力配置是圍繞“權力-責任”的框架展開的，權力責任的核心是維護好最廣大人民的根本利益[32]。中國共產黨在長期執掌國家政權的過程中，始終堅信權力就是人民托付的責任，黨必須擔負起黨要管黨、從嚴治黨的政治責任。責任型政黨是中國共產黨在新時代的新定位，習近平將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，黨對自身責任認識、擔當和落實不斷深化，逐漸將自身塑造成“有權必有責、有責必擔當、失責必追究”的責任型政黨[33]。黨的十九大提出必須堅持和加強黨的全面領導的重大論斷，黨的全面領導也意味著責任的全面性：一方面，黨的外部責任，即中國共產黨對憲法上權力來源主體（人民）的政治責任。《憲法》確認國家權力的人民性，中國共產黨執政地位的獲得，源自作為先鋒隊政黨所具有的先進性與純潔性，基于這一基礎，人民將管理國家與公共事務的權力讓渡給中國共產黨[34]。另一方面，黨的內部責任，即地方各級黨組織對黨中央的責任。執規責任制通過多層次、多部門的執規責任體系，將從嚴治黨的戰略部署分解下派，形成壓力傳導機制，轉換為各級黨組織的工作任務和職責重心，從而推進有效執規、權力約束以及黨的建設。為了防止政黨權力被濫用的風險，現代政黨治理強調權責一致，通過全面從嚴治黨責任制進行約束與管控，倒逼各級黨組織和黨員領導干部扛起自身的管黨治黨責任。正如馬克思在《國際工人協會共同章程》中所言：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”[35]

中國共產黨作為馬克思主義政黨，始終代表人民群眾的意志和利益，人民的利益與黨的意志具有一致性[36]。實踐中，人民的意志、黨的意志主要體現為作為領導核心的黨中央的意志，并由各級黨組織以及黨員領導干部層層落實。換言之，執政黨將對人民的責任轉換為各級黨組織以及黨員領導干部對黨中央的政治責任。“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”執規責任制將從嚴治黨的政治責任與依規治黨緊密結合在一起，構建執政黨組織體系內部自上而下的責任體系，成為推動全面從嚴治黨的基本方式。黨內法規執行責任制可以看成是：黨中央通過執規任務分解下派、執規責任逐級傳遞、對上負責機制構建、考核問責、紀檢監督等方式，層層落實黨內法規執行的政治責任，強化黨內法規的執行力與黨中央的權威性，進而促進人民利益的實現。

（三）回應型政黨

回應型政黨的概念是借用了諾內特的理論模型。諾內特基于社會與法律之間的交互影響，在《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》一書中提出“回應型法”的法治范式，其實質是開放、參與、更具張力、更能反映社會變革所需的法律范式[37]。后逐漸被應用到全球政府治理和現代政黨治理研究中，回應型政府的一種典型功能就是調整而非壓制，它的目標是將一種自我矯正的精神注入政府管理過程[38]。回應型政治是現代國家治理的運行特質，通過政黨、政府與社會之間的雙向回應達成的共識轉化為公共治理行動的權力運行范式[39]。這種對社會變遷保持回應性的理論被沈大偉用于分析中國共產黨的治國理政經驗。他認為，中國共產黨善于發現自身的弱點并努力通過自發的收縮與調試加以應對，通過自我制度改革和建設來維護它的政治合法性和權力[40]。

回應性和適應性是衡量政黨能力的一個根本標準，建構“回應型政黨”是對社會環境變遷的理性回應，是中國共產黨致力于實現黨的執政能力現代化的重要目標。中國共產黨在不同歷史時期面臨不同的發展困境和壓力，為了保持黨的先進性，中國共產黨治國理政呈現出鮮明的問題導向與效果主義相統一的特征。問題導向，是指以解決內在問題為根本，將分散有限的資源集中于所面臨的現實問題進行精準治理。黨內法規制度體系建設的出發點就是為了解決和應對治國理政過程中的利益調整問題、推動制度落實的責任擔當問題等。十八大以來，我們黨面臨世界格局的深度調整以及國內政治、經濟、文化、國家安全等諸多挑戰，面對這些問題，黨中央提出一系列治國理政的新理念新思想新戰略，如“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，從“推進黨的制度建設科學化”到“加快黨內法規制度體系建設”等。效果主義奉行結果導向的治理邏輯，目的為有效治理。而黨內治理的有效性首先取決于制度的有效性。執規責任制能夠推動地方各級黨組織與黨員領導干部樹立執規意識，保證黨內法規的執行，有助于提升黨內法規執行的治理效果。近年來，在食品安全、生態環境等領域興起的黨政同責機制，體現的是一種治理效果導向的問責機制變革。針對單一問責制難以破除“重執行不力、輕決策失誤，重有錯問責、輕無為問責”的體制性障礙，通過實施《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等黨內法規落實執規責任制，有效解決了黨委、政府權責不一的問題，將地方各級黨委納入法治責任主體范疇，二者得以在食品安全、環境保護等重大民生問題上形成齊抓共管的制度合力，有效提升治理效果[41]。

結語

蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。《執行規定》是針對黨內法規執行問題制定的第一個黨內法規，也是對黨的十八大以來全面從嚴治黨有益經驗的概括和升華。全面從嚴治黨責任體系是一個有機整體，執規責任制圍繞權力、責任、監督等要素建立起橫向到邊縱向到底的責任體系。執規責任制通過較為完善的分層分級的執規責任體制，作出可量化、可考核、可追責的剛性規定，能夠倒逼有關主體切實履行黨內法規執行責任，為推動全面從嚴治黨向縱深發展提供堅強制度保障，避免陷入舊制度不靈、又不停制定新制度的“制度陷阱”。當然，《執行規定》僅起到對執規責任制的“立梁架柱”作用，應通過理論研究和黨內法規執行實踐的經驗總結來進一步完善執規責任制，以促進執規責任制更為規范、更加科學，不斷提升黨內法規制度執行力。

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【責任編輯：張亞茹】