中國共產黨紀律建設架構百年歷史實踐進路探析

盧醒寒 盧春雷

摘 要：黨的紀律建設關乎黨的興衰浮沉，關乎黨的長期執政。中國共產黨自誕生之日起，一直高度重視紀律建設問題。中國共產黨成立百年來，黨的紀律建設架構先后經歷了初步形成、基本定型和成熟發展等三個相互接續的歷史階段。系統探析中國共產黨紀律建設架構的實踐進路，對全面推進新時代中國共產黨紀律建設及在全面建設社會主義現代化強國征程中鍛造敢于涉水、勇于擔當的黨員干部隊伍具有重要的理論價值和借鑒意義。

關鍵詞：紀律建設架構;全面從嚴治黨;實踐進路

中圖分類號：D23 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）08-0013-06

基金項目：國家社科基金項目“‘兩個偉大革命論的理論邏輯與實踐進路研究”（20BKS045）。

作者簡介：盧醒寒（1995-），女，南京人，南京師范大學法學院、美國馬里蘭大學法學院碩士研究生，研究方向：刑法學、馬克思主義法理學;盧春雷（1967-），男，江蘇淮安人，淮陰師范學院法律政治與公共管理學院教授，博士，研究方向：馬克思主義理論、政治學理論。

黨的十九大提出了包括黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和制度建設在內的新時代黨的建設系統理論。這一全新理論將黨的紀律建設明確納入黨的建設總體布局之中，凸顯了紀律建設在黨的建設中“治本之策”的重要地位。中國共產黨成立百年來，黨的紀律建設架構先后經歷了初步形成、基本定型和成熟發展等三個相互接續的歷史階段?；赝袊伯a黨紀律建設的百年征程，全面探析中國共產黨紀律建設架構的實踐進路，對于在全面建設社會主義現代化強國新征程中創造新的歷史偉業意義重大。

一、武裝革命實踐：中國共產黨紀律建設架構的初步形成

中國共產黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢。在長期的武裝革命實踐中，中國共產黨人初步建構起人民軍隊紀律和黨內法規共同組成的黨的紀律建設架構。

（一）嚴明的軍隊紀律是紅色武裝的標識

中國共產黨自成立起就擔負著民主獨立和人民解放的歷史重任，擁有嚴明的黨的紀律是其完成歷史使命的必備條件。早在1926年，毛澤東就在《紀念巴黎公社的重要意義》中指出，巴黎公社失敗就是“沒有一個統一集中的有紀律的黨作指揮”，由此他認為，“我們欲革命成功，必須勢力集中行動一致，所以有賴于一個有組織有紀律的黨來發號施令”[1]。南昌起義后不久，毛澤東于同年9月初在湘贛邊界領導了著名的秋收起義。當起義部隊來到江西永新縣三灣村時，毛澤東主持召開了前敵委員會議，會議最終決定用“建立起黨指揮槍”“黨建連上”“官兵平等”等原則對部隊進行整頓和改編。經過改編，一支以農民和舊式軍人為主要成分的起義隊伍被改造成為在中國共產黨絕對領導下的人民軍隊。由此，“黨指揮槍”的原則成為中國共產黨領導的人民軍隊最高的紀律制度。在秋收起義隊伍向井岡山進發的過程中，“行動聽指揮”“打土豪款子要歸公”“不拿老百姓一個紅薯”就成為紅色軍隊必須遵守的三項紀律。不久，在此基礎上毛澤東又提出了“上門板”“捆鋪草”“說話和氣”“買賣公平”“借東西要還”“損壞東西要賠”[2]等六項注意。這些“紀律”“注意”逐漸演變成為人民軍隊至今依然必須遵守的“三大紀律，八項注意”。

古田會議的召開及其通過的決議案無疑是中國共產黨及人民軍隊紀律建設過程中值得濃墨重彩書寫的重大事件。根據中央“九月來信”的精神，紅四軍前委召開擴大會議，決定對隊伍開展政治整頓和軍事訓練，同時為召開紅四軍“九大”作準備。按前委分工，毛澤東和陳毅負責政治整頓，朱德負責軍事訓練，此次整頓和訓練圍繞一個目標，即黨管軍隊，努力打造政治上合格、紀律上嚴明、作風上文明的紅四軍。1929年12月28日，紅四軍“九大”（即“古田會議”）如期召開，會上毛澤東作了政治報告，朱德作了軍事報告，陳毅傳達了中央“九月來信”精神。經過兩天激烈討論，會議通過了由毛澤東代表前委起草的多個決議案，簡稱古田會議決議案。古田會議決議案系統總結了自1927年中國共產黨創立紅軍以來的經驗，強調用馬克思列寧主義和黨的正確路線教育全黨和軍隊，徹底清算黨內存在的各種非無產階級思想及其具體表現，進一步明確黨指揮槍的根本原則，突出政治建軍，從而清晰地劃清了紅軍和舊式軍隊的界線，確立了無產階級政黨的建軍路線。

（二）黨內法規是黨紀的重要組成部分

在新民主主義革命時期，中國共產黨人就開始了將“紀律”“注意”與黨內法規進行融合的探索。黨內法規的制定緣起于黨的六屆六中全會。隨著全面抗戰形勢的發展，為了總結抗戰以來的經驗教訓，糾正王明右傾主義錯誤，確定中國共產黨在全面抗戰中的地位、任務和方針，并把全黨的認識統一到正確的思想上來，中國共產黨于1938年9月29日至11月6日，在延安召開黨的擴大的六屆六中全會，會議首次提出要制定黨規黨法。在這次會議上，毛澤東作了題為《抗日民族戰爭與抗日民族統一戰線發展的新階段》的政治報告。在報告中，他號召全黨：“黨的紀律是帶著強制性的;但同時，它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面，決不是片面的命令主義。為此原故，從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。一經制定之后，就應不折不扣地實行起來?！盵3]鑒于張國燾嚴重破壞紀律的行為給黨和紅軍所造成的巨大危害，毛澤東在該報告的第七部分，即“中國共產黨在民族戰爭中的地位”中專門談到了黨的紀律的重要性的問題。他指出：“鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為，必須重申黨的紀律：（一）個人服從組織;（二）少數服從多數;（三）下級服從上級;（四）全黨服從中央。誰破壞了這些紀律，誰就是破壞了黨的統一。經驗證明：有些破壞紀律的人，是由于他們不懂得什么是黨的紀律;……因此，必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，……為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！盵4]在這兩段文字里，毛澤東不但重申了自古田會議以來黨確立的民主集中制原則，而且闡明了黨的各級領導機關制定黨內法規的緊迫性和重要性，指明制定黨內法規在黨的紀律建設中的應有地位。

解放戰爭期間，隨著各解放區逐漸連城一片，在許多城市已經解放或即將解放的形勢下，黨中央開始著手糾正各地方黨和軍事領導機關內部存在的各種嚴重問題和錯誤傾向，出臺了《關于建立報告制度》這一極其重要的黨的紀律建設文獻。不久之后，毛澤東又起草了《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》的指示。該指示第六部分指出：“必須堅決地克服許多地方存在著的某些無紀律狀態或無政府狀態，即擅自修改中央的或上級黨委的政策和策略，執行他們自以為是的違背統一意志和統一紀律的極端有害的政策和策略;在工作繁忙的借口之下，采取事前不請示事后不報告的錯誤態度，將自己管理的地方，看成好像一個獨立國。這種狀態，給予革命利益的損害，極為巨大。各級黨委必須對這一點進行反復討論，認真克服這種無紀律狀態或無政府狀態，將一切可能和必須集中的權力，集中于中央和中央代表機關。”在這段重要論述中，毛澤東從黨的政治紀律高度批評了那些“各行其是”“各自為政”的“事前不請示事后不報告”的無紀律無組織的“獨立國”的錯誤態度，要求通過“一切可能和必須集中的權力，集中于中央和中央代表機關”的方式對這類錯誤態度加以堅決糾正，重申了執行報告制度的重要性和必要性。在解放戰爭到了最關鍵時刻，1948年9月8日至13日，黨中央在西柏坡召開了中共中央政治局會議。會議著重強調了加強紀律性和集中統一領導問題，通過了《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委向中央請示報告制度的決議》，要求全黨切實強化請示報告制度的落實執行，明確提出“加強紀律性，革命無不勝”的口號。

二、改革開放與從嚴治黨：中國共產黨紀律建設架構的基本定型

十一屆三中全會以后，在以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導集體的領導下，全面進行撥亂反正，重新恢復黨的思想路線、組織路線，重新確立民主集中制，成功地將黨的工作中心轉移到社會主義現代化建設上來，開創了中國特色社會主義道路。從此，中國人民迎來了從站起來到富起來的改革開放新時代。在黨領導的改革開放的偉大實踐中，嚴厲查處經濟領域的違紀違法行為，同時將制度建設嵌入黨的紀律建設之中。

（一）黨的紀律建設在改革開放實踐中進一步深化

與黨領導的新民主主義革命不同的是，隨著新中國的成立和社會主義制度的確立，中國共產黨實現了由革命黨向革命的執政黨的轉變。地位的改變使得黨的紀律建設的方式、方法、任務和路徑等都發生了相應地變化，也使得黨法黨規的建立與國家法律的制定的進一步融合成為黨的紀律建設架構的新常態。是故，鄧小平多次強調指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，確實把我們的黨風搞好。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正義，打擊邪氣?！盵5]在這段極其簡潔的重要論述里，鄧小平不但闡明了國法與黨規黨紀之間的內在邏輯，而且充分彰顯了黨的紀律剛性約束的特征。由此，在總結我國社會主義建設正反兩方面經驗和借鑒世界社會主義歷史經驗的基礎上，鄧小平明確指出：“我們這么大的一個國家，怎樣才能團結起來、組織起來呢？一靠理想，二靠紀律。組織起來就有力量。沒有理想，沒有紀律，就會像舊中國那樣一盤散沙，那我們的革命怎么能夠成功？我們的建設怎么能夠成功？”[6]

十一屆三中全會以后，隨著改革開放的日益深化，一方面，我國的社會生產力得到了解放和發展，經濟增速明顯加快，人民生活水平顯著提高;但另一方面，一些黨員干部不能經受住物質誘惑，革命理想迷失，導致黨內經濟違法現象呈現上升趨勢。為此，鄧小平在中共中央政治局討論《中共中央、國務院關于打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》時指出：“卷進經濟犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去‘三反‘五反那個時候能比的。那個時候，貪污一千元以上的是‘小老虎，一萬元以上的是‘大老虎，現在一抓就往往是很大的‘老虎”“現在的大案子很多，性質都很惡劣，貪污的或者損害國家利益的，都不止是什么‘萬字號。”[7]402面對在經濟領域中所出現的嚴重經濟犯罪問題，鄧小平從對外開放對內搞活與打擊經濟領域犯罪活動的內在邏輯關系入手，指出：“我們要有兩手，一手就是堅持對外開放和對內搞活經濟的政策，一手就是堅決打擊經濟犯罪活動。沒有打擊經濟犯罪活動這一手，不但對外開放政策肯定要失敗，對內搞活經濟的政策也肯定要失敗。”[7]404

（二）黨的制度建設有效推進黨的紀律建設程序化、規范化，使黨的紀律建設架構基本定型

在總結過去錯誤教訓的基礎上，鄧小平認為制度問題對于黨的建設而言是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題，關系到黨和國家是否變色，必須引起全黨的高度重視。他明確指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！盵7]333經過多年制度建設的探索，在黨的十二屆六中全會通過的《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》里正式提出黨的制度建設的問題。黨的十三大在系統闡述社會主義初級階段理論的基礎上，強調指出黨必須經受住執政和改革開放兩大考驗，針對黨內存在的腐敗問題，大會不但明確提出“僅僅靠教育不能完全解決問題，必須從嚴治黨，嚴肅執行黨的紀律”[8]45的觀點，而且指出在新的歷史條件下這一問題要靠“改革和制度建設的新路子”[8]46來加以解決。

十三屆四中全會以后，中國共產黨形成了以江澤民為核心的中央領導集體，緊緊圍繞不斷提高黨領導水平和執政水平、提高黨拒腐防變和抵御風險的能力這兩大歷史性課題，對加強黨的建設采取了一系列重要措施，特別是加大了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的工作力度，進一步明確了反腐敗斗爭的指導思想、基本原則、工作格局和領導體制，提出了“治國必先治黨，治黨務必從嚴”的理念，使“黨要管黨、從嚴治黨”走上常態化軌道。以1990年7月中共中央頒布《中國共產黨黨內法規制度程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）為標志，黨在改革開放新階段制度建設嵌入黨紀建設開始走向程序化階段?！稐l例》對黨內法規的概念、作用、制定目的和依據、制定主體、適用對象、制定程序等作了具體規定。1992年黨的十四大通過了黨章修正案，在新的黨章里首次寫入“必須圍繞黨的基本路線加強黨的建設，堅持從嚴治黨”的規定，將“維護黨章和其他重要的規章制度”修改為“維護黨章和其他黨內法規”，等等。需要強調指出的是，十四大通過的黨章首次對黨的紀律及其重要性作出了明確規定：“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為準則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證?！盵9]黨的十六大報告明確提出要加強黨的制度建設的任務，報告指出：“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中，既立足于做好經常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?！盵10]黨的十六大對原有黨章進行部分修改，將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入黨章，將“堅持從嚴治黨”修改為“堅持黨要管黨、從嚴治黨”。

在“堅持黨要管黨、從嚴治黨”的實踐中，懲治和預防黨內腐敗體系聚焦“教育是基礎，制度是保障，監督是關鍵”的理念，有序推進。2003年12月，中共中央印發《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨內監督條例（試行）》。2008年5月，中共中央由印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》。2009年9月，黨的十七屆四中全會通過《關于加強新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，將“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”作為新時期中國共產黨加強自身建設的基本經驗。需要特別強調的是，2012年5月，中共中央出臺了《中國共產黨黨內法規制定條例》，成為黨內法規制定的規范性文件，對于推進黨的建設制度化、規范化，提高黨的科學執政、民主執政和依法執政具有極其重要的意義。概而言之，這一時期出臺眾多“決定”“條例”“規劃”，充分體現了對黨的建設的總體規劃和頂層設計的高度重視，使黨的紀律建設走上了科學化、制度化和程序化的道路，黨的紀律建設法的規范性特征顯著增強，黨內法規與國法的內在一致和統一日益顯現，黨的紀律建設架構基本定型。

三、深入推進黨的建設新的偉大工程：新時代中國共產黨紀律建設架構日臻成熟

當今世界正在經歷百年未有之大變局，不確定性因素相互抵牾，黨的紀律建設也隨之面臨著諸多風險與挑戰。構建科學的黨內法規制度體系，持續推動黨的紀律建設，是黨在新的歷史條件下有效增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的不二法門。

（一）提出新時代黨的建設總要求，指明新時代黨的紀律建設的“綱”、根本和關鍵

從“黨要管黨、從嚴治黨”向“黨要管黨、全面從嚴治黨”的轉變，以習近平同志為核心的黨中央對新時代黨的建設總體要求作了新的部署，即在堅持和加強黨的全面領導下，以加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，堅持黨的政治建設為統領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，并把制度建設貫穿黨的建設全過程，將中國共產黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護的馬克思主義執政黨。這一全新表述，將黨的紀律建設與黨的政治、思想、組織等其他建設并列起來，既賡續了黨的紀律建設在黨的百年革命、建設和改革過程中形成的特點和優勢，又凸顯了黨的紀律建設在新時代全面從嚴治黨中的治本之策的重要地位。

十八大以來，黨的政治紀律和政治規矩成為黨的建設中高頻度用詞。“沒有規矩，不成方圓?！薄耙幘亍睆膩砭褪且环N約束、一種責任、一種境界。百年來的革命、建設和改革歷史充分證明，中國共產黨是個講規矩守紀律的馬克思主義政黨。正是有了完善的黨內政治紀律、規矩的約束和自覺講規矩的責任和境界，黨才能帶領人民實現從站起來到富起來再到強起來的偉大飛躍。進入新時代，中國共產黨人愈加重視黨內規矩意識的塑造。在十八屆中央紀委五次全會講話中，習近平首次完整提出了新時代“政治規矩”的概念，并系統論述了其科學內涵。他指出，政治規矩是黨內的規矩，是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的準則和規范，具體包括黨章、黨紀、國法以及黨在長期革命、建設和改革實踐過程中形成的優良傳統。鑒于此，習近平在多個場合反復強調，嚴明黨的紀律，首要的就是嚴明政治紀律，黨的紀律和規矩是多方面的，但政治紀律和政治規矩是打頭的、管總的，是最重要、最根本、最關鍵的紀律，是維護黨的團結統一的根本保證，遵守黨的政治紀律和政治規矩是遵守黨的全部紀律的重要基礎。毋容置疑，“政治紀律和政治規矩”是新時代黨的紀律建設的最新理論概括，成為現時代黨的紀律建設的“綱”、根本和關鍵。

（二）堅持紀嚴于法、紀在法前，實現新時代黨的紀律建設的重大理論創新

十八大以來，面對黨內存在的違紀現象、黨的紀律建設中存在的突出問題和全面從嚴治黨中存在的“寬松軟”問題，迫切需要強化黨的紀律建設。2015年10月，中共中央印發了《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》）和《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）。《準則》緊扣廉潔主線，堅持正面引導，為黨員干部樹立了看得見、摸得著的高標準、嚴要求;《條例》重在立規，劃出黨員干部在實際工作、生活中不可觸碰的底線。《準則》和《條例》運用“正”“負”清單將黨章進行了具體化，體現了新時代“紀嚴于法、紀在法前、紀法分開”的黨的紀律建設的新要求。

習近平指出：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且許多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴。”[11]厘清黨紀與國法的關系，堅持紀嚴于法、紀在法前，把黨的紀律和規矩挺在法律前面是十八大以來黨的紀律建設的重大理論創新。這一重大理論創新的意義在于：一是厘清了紀法關系，避免以紀代法。國有國法、黨有黨規，但國法與黨紀有著明顯區別。黨員干部不同于一般公民，因此從對其嚴格要求的角度上來說，黨規黨紀的標準必須要嚴于國家法律。二是擠壓了違法空間。一般來說違法必先違紀，因此對于黨員干部而言，通過違紀懲處可以起到警示和提醒的作用。三是加大了懲處力度。對于黨員干部而言，一旦違法就必定會受到國法與黨紀的雙重嚴厲懲處。四是有助于維護法治。加強黨的制度建設是貫徹全面從嚴治黨的重要舉措，其中黨的紀律建設、黨內法規建設是制度建設的重要內容，可以從黨的建設層面上實現對法治的維護。因此，新時代加強黨的紀律建設對中國特色社會主義法治體系建設具有極其重要的意義。

（三）實現黨內法規和國家法律的有效銜接和協調，構建科學的黨內法規制度體系

正如前文所述，黨在長期革命、建設和改革的歷史進程中，逐步形成了黨的紀律建設、黨內法規制度體系建設與國法同向而行的框架格局。特別是改革開放以來，黨內法規體系建設的目標、任務越來越明確，黨內法規制度的數量和質量顯著提升，黨內法規制度中法的因素和特征已經初步顯現，形成了依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設的現代治理理路。

黨的十八大以來，一方面，黨中央出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性的黨的紀律建設的黨內法規制度。例如，2012年12月頒布了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定;2013年頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》;2015年印發了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》;2016年出臺了《中國共產黨問責條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》;2017年十九大報告指出，深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會;2018年《中華人民共和國監察法》正式實施;2019年頒布《關于加強黨的政治建設的意見》和《中國共產黨問責條例》;2020年中共中央辦公廳印發了《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》和《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，等等。這些制度的制定與實施進一步完善了黨內法規制度體系的“四梁八柱”，總體實現了全面從嚴治黨的系統性、預見性、創造性和實效性，使全面從嚴治黨制度的“籠子”越扎越緊，針對黨員干部工作生活的監督制度基本建立健全。另一方面，黨通過黨內法規的“立改廢釋”并舉，構建起以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，進而通過不斷與國家憲法和法律的有效銜接與協調，使黨內法規制度體系與“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”共同構成新時代中國特色社會主義法治體系?？梢灶A見，隨著黨內法規制度體系的日益科學化、法治化，黨的紀律建設架構將日臻成熟。

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【責任編輯：閆生金】