后扶貧時代相對貧困的差異化治理及其測度

劉佳　曹景林

摘要：相對貧困治理時期的首要任務是劃定科學合理的相對貧困線。鑒于我國的現實國情以及相對貧困成因的復雜性，從消費的角度采用實證的方法并考慮統計指標口徑、家庭規模經濟、實物社會轉移以及結合社會需求指標按照城鄉有別劃定相對貧困線是目前合理的方式之一。2020年后相對貧困治理將轉型為常規化的治理模式、普惠型的治理制度。在此基礎上，對相對貧困治理重點關注的群體實行分類指導、分類施策，提出聚焦優勢特色產業、探索新型扶貧養老模式、實施綜合性兒童扶貧政策、改革戶籍制度、創新幫扶體系和幫扶載體等具有差異化的相對貧困治理措施，是探索解決相對貧困長效機制的必經之路，也是實現國家貧困治理體系現代化和提升治理能力的必要手段。

關鍵詞：相對貧困;貧困成因;貧困測度;差異化貧困治理

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.002

引言

貧困歷來是困擾人類的世界性難題，中國作為發展中的大國也無法避免貧困問題的困擾。自改革開放以來，中國的扶貧政策先后經歷了1978—1985年的經濟體制改革帶動下的扶貧階段，1986—2000年的區域開發推動下的扶貧階段，2001—2012年的整村全面推進式的扶貧階段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高屋建瓴，不斷創新思路、改進扶貧方式，將脫貧攻堅任務納入兩個一百年奮斗目標的重大戰略部署之中，推動我國扶貧事業進入了精準扶貧的新階段（2013—2020年）。截止到2020年末，我國如期完成了現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的任務目標，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，取得了舉世矚目的偉大勝利。

我國雖然消除了絕對貧困，但這并不意味著貧困的終結，因貧困脆弱性造成的返貧人口以及隨著貧困線上調形成的新貧困人口構成了我國新時期的相對貧困人口。這表明，2020年后我國將進入全面建成小康社會的相對減貧時期，反貧困重心將轉向解決“相對貧困”問題。

進入相對減貧期后，我們應充分認識到絕對貧困和相對貧困并不是簡單的分割，相對貧困中仍然包括絕對的因素，相對貧困與絕對貧困治理也存在著一些共性的難點問題。基于以上認識，本文在梳理國內外已有相對貧困研究成果的基礎上，從統計學的視角對我國相對貧困的測度進行探討，并對2020年后我國相對貧困治理重點關注的群體進行分類，針對各類潛在相對貧困群體的異質性表現提出具有差異化的相對貧困治理措施，嘗試融入相對貧困治理體系中，實現相對貧困群體的可持續發展。

一、轉型時期的相對貧困：理解與認識

國外學者從20世紀50年代開始研究相對貧困，關于相對貧困的研究可以分成三類。一類是以彼得·湯森為代表的學者認為，隨著經濟發展、社會進步貧困的內涵應拓展至相對貧困。他認為，如果一個人不能按照大眾所認可和接受的生活狀態去生活，那么這個人就處于相對貧困狀態。相對貧困概念一經提出就得到了許多發達國家的認同和支持。一類是以阿瑪蒂亞·森為代表的學者基于發展中國家經濟社會發展的情況對貧困的論斷，他們認為在相對貧困的表象下其實質是絕對貧困的內核，是絕對的剝奪和可行能力的缺失。學者們圍繞彼得·湯森和阿瑪蒂亞·森的觀點進一步研究形成了第三類觀點，他們認為貧困兼具絕對和相對兩種特性，試圖尋找一種方法構建出復合指標將貧困的兩種特性同時體現出來。

我國學者從20世紀90年代開始研究相對貧困，隨著我國逐漸擺脫絕對貧困，進入相對貧困的治理時期，有關相對貧困的研究成果也越來越豐富，包括相對貧困的內涵、特征、表現和測度等。陸小華（2000）認為，相對貧困是指與社會平均水平相比，一部分特定人群生存所需的物質保障、技術支持和思想意識引導等都處于匱乏的一種生存狀態。童星、林閩鋼（2001）認為，在解決溫飽的前提下，生活水平低于社會公認的標準，而且缺乏發展能力或者發展能力弱則屬于相對貧困。毛廣雄（2004）提出，相對貧困是社會成員當下的生活水平雖然能滿足吃穿，但是卻處在最低的生活標準而且無法進一步發展和提升的一種貧困狀態。楊舸（2017）認為，相對貧困不但是特定群體因未達到社會平均生活水平而遭到排斥，而且是與他人相比感到相對剝奪的一種心理狀態。譚詩斌（2018）認為，相對貧困是個人或者家庭所占有的資源和生活水平都低于社會共同體的平均水平。

有關我國相對貧困的成因概括起來可以從以下四個方面理解。一是相對貧困是收入和資源分配的不平等。汪三貴、曾小溪（2018）提出，相對貧困是收入分配不平等造成的貧困，無關乎實際生活質量;相對貧困與“相對剝奪”相對應并表現為收入分配不平等，測度標準尚未統一。王磊（2019）認為，相對貧困本質上仍然是收入差距造成的一種貧困，具體表現為個人收入水平與社會平均收入水平有較大差距。左停、蘇武崢（2020）提出，經濟的快速增長會引發收入以及各種資源分配不公和貧富的兩極分化，這種分配的不公平除了表現為初次收入分配的差距外，還體現在再分配過程中的教育、醫療、衛生等公共服務資源分配的不公平，這些都會導致相對貧困問題發生。二是權利和機會被剝奪，即相對貧困是特定的群體或者個人缺乏本應享有的政治、經濟、文化權利所導致的貧困，包括喪失發言權、被社會排斥等現象。郭熙保（2005）認為，貧困家庭或者個人在經濟上是被社會邊緣化的，這也會導致他們在政治和社會上甚至文化和福利上也被邊緣化，他們在任何場合都沒有發言權，缺乏法律的保護，他們的人格不受尊重，而且被禁止利用各種機會實現自身價值，在社會上一直處于被排斥的境地。如果一個人被排斥在主流經濟、政治以及社會活動之外，即使他有一定的收入，自身能力也不差，他可能還是很貧窮。三是易遭受各種風險的沖擊，可持續發展能力弱，這里實際上強調的是相對貧困群體具有脆弱性的特征，所謂脆弱性是指貧困群體相較于非貧困群體更易遭受到市場風險、自然災害、經濟周期波動以及社會動蕩等不確定性因素所帶來的沖擊。脆弱性包括內在和外在兩個方面，內在是指貧困者內心孤立無援，外在是指易遭受外部沖擊，這兩個方面使得貧困者缺少應對破壞性損失的能力和手段。張琦等（2020）依據致貧原因，將相對貧困群體分為自然脆弱、生理脆弱和社會脆弱群體，進一步將三類群體的致貧路徑歸納為“主體因素一經濟因素”“制度因素一經濟因素”“環境因素一經濟因素”。四是與其他社會成員相比較后的主觀感受和心理狀態，由此可見，相對貧困已經拓展至心理和精神層面。楊菊華等（2019）依據馬斯洛的需求理論，將貧困分成了四級、兩大類：一類是經濟和健康需求得不到滿足而產生的貧困，另一類是社會和精神方面缺失而產生的貧困，精神貧困是最高級別。

由上述談及的相對貧困內涵及其成因我們可以發現，隨著社會的進步和經濟的發展，貧困的內涵已經發生了巨大的變化，以往從收入角度提出，以滿足人類生存需要為目標來確定貧困線的方式已經難以適應新時代我國扶貧工作的發展要求。我們需要以全新的視角重新審視新時期的貧困問題，提出一個經過綜合考量的、多元的貧困標準。

二、相對貧困的測度：一個綜合考量的貧困標準

2020年后我國進入相對貧困治理時期，相對貧困治理時期的首要任務是選擇合適的方法劃定相對貧困線，確定相對貧困人口，而相對貧困線的劃定既要具有科學性又要能適應中國國情。于光軍（2020）提出，解決相對貧困問題需要經濟學、社會學、統計學等多個學科共同關注。本文基于以上學科的理論思想提出劃定相對貧困線時需要綜合考慮的幾個問題。

（一）客觀真實地劃定相對貧困線是基本共識

目前，我國大部分學者沿用了國際上劃定相對貧困線的慣用方法，陳宗勝等（2013）提出用農村人均純收入均值的40%—50%作為相對貧困線;程永宏等（2013）使用農村家庭人均純收入、城鎮家庭人均可支配收入的50%來劃定相對貧困線;蔡亞慶等（2016）提出把各個省份人均凈收入的50%作為相對貧困線;李實、朱夢冰（2018）建議把收入中位數的50%劃定為相對貧困線;邢成舉、李小云（2019）則認為將收入中位數的40%劃定為相對貧困線更加合理;沈揚揚、李實（2020）提出按照人均可支配收入中位數的40%設定相對貧困線。

綜上所述，目前在相對貧困線的劃分上存在以下問題。首先，劃定相對貧困線的第一個關鍵點是確定科學的基數標準，從現有的國內外研究來看，學者們大多采用人均可支配收入、人均凈收入和收入中位數作為相對貧困線確定的基數標準，可見相對貧困線的基數標準并不統一。另外，通過相對貧困的概念可知，相對貧困與收入分配不平等有很大的關系，但是目前相對貧困線的劃定并沒有反映出收入分配結構的特征。其次，劃定相對貧困線的第二個關鍵點是選擇一個合適的比例，而目前學者們對于所選擇的比例并沒有給出令人信服的理由，帶有一定的主觀性和武斷性。

基于上述相對貧困線在劃定時存在的問題，本研究認為可以從消費的角度采用實證的方法劃定相對貧困線，這樣就可以避免基數標準不統一、比例選擇帶有主觀性和武斷性問題的發生，從而劃定出客觀真實的相對貧困線。在很多情況下，用消費指標刻畫相對貧困線比用收入指標更貼切。目前，我國大部分貧困人口的收入已經超過收入貧困線，擺脫了收入貧困，但是沉重的生活負擔以及對未來預期的不確定導致一部分已經脫離收入貧困的群體并沒有按照社會公認的標準去消費，這就是一種典型的相對貧困。

另外，實證方法確定貧困線不摻雜任何人為因素，不以制定者的主觀意志為轉移，它是自然形成的。以擴展線性支出系統（ELES）劃定相對貧困線為例，駱祚炎（2006）認為，ELES中基本消費需求并不是一成不變的，它能自動地與社會整體收入或消費水平掛鉤而“水漲船高”，具有自動調整的機制，所以用其作為相對貧困線，符合經濟學原理。用基本消費需求確定相對貧困線的方法也比較靈活，不僅可以制定全國的相對貧困線，也可以制定城鎮和農村甚至各地區的相對貧困線。

（二）確定合理的統計口徑體現出劃定相對貧困線的嚴謹性

以從消費視角劃定相對貧困線為例，我國居民消費為住戶調查的居民消費（農村和城鎮），其統計口徑如下（許憲春，2013）：

消費I=食品+衣著+居住+家庭設備用品及服務+醫療保健+交通和通信+教育文化娛樂用品及服務+其他商品和服務

實際上，我國政府為居民提供了大量的實物社會轉移，如教育、醫療服務等，這些服務的真正享受者是居民個人，它們屬于居民實際最終消費。因此，《中國國民經濟核算體系（2016）》提出了“實際最終消費”的概念，統計口徑如下：

實際最終消費=消費I+實物社會轉移

在實際最終消費中涉及的實物社會轉移，它包括兩部分：一是政府或為住戶服務的非營利機構免費或以沒有顯著經濟意義的價格提供給居民的非市場產出，如政府提供的義務教育服務;二是政府或為住戶服務的非營利機構從市場購買后再免費或以沒有顯著經濟意義的價格提供給居民的消費性貨物和服務，如政府通過社會保險計劃采購藥品提供給居民。文章認為從消費視角劃定相對貧困線時應采用消費I加上實物社會轉移進行測算，這樣才能反映出居民消費的真實水平。

（三）我國轉型時期更適合分城鄉劃定相對貧困線

2020年后，我國進入新一輪的貧困治理階段，究竟是采用城鄉一體的相對貧困線還是分開劃線？譚詩斌（2018）認為，城鎮化率達到70%以上的地區才能屬于高度城鎮化地區，城鄉居民收入比低于1.5：1才能視為較合理、可接受的城鄉收入差距，如果達不到上述的要求，那么就表示城鄉二元經濟結構特征較為明顯。2017年、2018年、2019年我國城鎮化率分別為58.52%、59.58%、60.6%;城鄉居民人均可支配收入比分別為2.71：1、2.69：1、2.64：1，在這種城鄉二元結構明顯、城鄉收入差距較大的情況下，以全國居民為基數，劃定城鄉一體的相對貧困線，會導致經濟等相關政策的制定和落實均不盡清晰。因此，在2020年后的很長一段時間內，不適合應用城鄉一體的相對貧困線，而應該采用城鄉分別劃線的相對貧困線更為合理。否則，所估計出來的貧困人口規模，會因為城鎮人口的加入明顯大于采用城鄉分開測量再加總的貧困人口規模。沈揚揚（2020）采用全國人均可支配收入中位數的40%作為相對貧困線，估算出2018年我國相對貧困人口數高達2億，而且農村貧困人口占總人口80%以上;而采用城鄉分別劃線的相對貧困線、？貝0算出（均以40%相對貧困標準），2018年我國農村相對貧困人口為0.6億，城鎮相對貧困人口為0.7億，相對貧困人口合計為1.3億。

（四）考慮家庭規模經濟能夠更加準確地測度民生福祉

目前，有很多學者在劃定相對貧困線時所使用的數據是以個體或者家庭為單位的微觀調查數據。微觀調查數據相對于宏觀數據更能反映出貧困群體生活的真實狀態和細節，有利于我們有針對性地制定相關政策，但在劃定相對貧困線時也存在一些問題：當家庭成員有多位時，他們會在一定程度上共享資源，在家庭福利層面便產生了規模經濟的問題;在做實際研究時，我們往往忽略了家庭規模經濟直接使用家庭人均純收入來衡量家庭福利水平，這可能導致貧困程度被高估。目前國際上常用OECD等價規模來進行等值規模調整以消除家庭規模經濟的影響，即家庭中第一個成年人的權重記為1，其他年滿14周歲以上的人記為0.7，未滿14周歲的人記為0.5。本文認為，應考慮中國家庭生活方式和年齡結構與西方的差異，需要進一步計算老年人口的等價規模。另外，鑒于城鎮貧困和農村貧困的成因、程度都有很大的不同，文章認為應該對城鎮和農村的人均純收入分別計算等價規模。

（五）構建多維度的相對貧困標準需要綜合考慮社會需求指標

2020年后，我國已消除絕對貧困，實現全面的小康社會，但應注意到相對貧困群體在某種程度上仍具有絕對貧困群體的脆弱性特點，隨時都有返貧的風險。而且與絕對貧困相比，相對貧困群體的需求層次、結構都發生了重大變化，相對貧困的分布范圍也更廣、更分散，還伴有隱蔽性、次生性、復雜性、多維性和動態性等特征。因此，在制定科學合理的相對貧困線的同時，還要充分考慮到相對貧困群體對教育、醫療、健康、住房和社區建設等公共服務的需求，構建一套全面的社會需求指標體系，同時在指標體系中還要彰顯出對相對貧困群體各種權利、機會和可持續發展能力的建設和保障。

三、相對貧困治理重點關注的群體：特征描述

依據上文對相對貧困測度的理解，結合當下中國面臨的人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，本文將2020后中國相對貧困治理重點關注的群體分成以下幾類。

（一）深度貧困地區的群體

消除絕對貧困后，“三區三州”等深度貧困地區的群體基本解決了“兩不愁、三保障”問題，但是受當地社會、自然地理環境的影響，這類人群既沒有“天時地利”更沒有“人和”優勢。所謂沒有“天時地利”是指“三區三州”等深度貧困地區存在易受自然災害侵襲、自然資源稟賦弱等問題，縱使擁有自然資源也因地理、交通等原因，加之常年的貧窮落后而無法與外界建立市場關系;所謂沒有“人和”優勢是指貧困的代際傳遞使得這類人群在社會、人力、金融資本等方面是極度匱乏的。在天時地利人和方面的脆弱性是造成這類群體脫貧后再返貧的根本原因。

（二）空巢、獨居老人和留守兒童等弱勢群體

空巢、獨居老人和留守兒童等弱勢群體一直是我國扶貧重點關注的對象，盡管國家出臺了相關政策改善了他們的境遇，但值得注意的是，空巢、獨居老人和留守兒童等弱勢群體的脆弱性等特征決定了他們依然是我國相對貧困治理時期的重點人群。

這部分人群長期遠離親人，而他們所處的年齡段又決定了他們當下急需有親人在身邊陪伴和照顧，在這種極大的矛盾沖突下，他們的身心始終都處于孤立無援的狀態。具體表現為，空巢、獨居老人老無所養、老無所依、老無所樂;留守兒童因從小缺乏父母的關愛，內心相比同齡人容易自卑，缺乏安全感，發展潛力大不如同齡兒童。

另外，受傳統思想的影響，女性無論在學業、工作的選擇權上還是在家庭地位上往往不如男性，她們的發聲有時不被重視，她們的努力有時也不被大眾認可，她們經常被排斥在社會的邊緣。因此，女性相對貧困群體也是我國未來扶貧重點關注的對象。

（三）進城務工的農民工群體

隨著工業化、城鎮化進程的推進，以農民工為主的流動人口大批涌向城鎮，2019年中國農民工總量為29077萬人，年末在城鎮居住的進城農民工達到了13500萬人。大量農民工的涌入勢必會增加城鎮的相對貧困人口數量。其主要有以下幾個原因：一是涌向城鎮的農民工大部分脫離了農村，因為長期居住在城鎮，國家對于農村的扶貧政策將不再覆蓋此部分人群;二是有很大一部分農民工還未獲得城鎮戶籍，因此也不能享受到城鎮的政策待遇，包括教育、醫療、衛生等基本公共服務;三是進城務工的農民工大多從事著低技術勞動密集型工作，他們所獲得的收入與城鎮居民的收入相比還存在一定的差距，但在城鎮居住的生活成本要遠高于農村。

（四）城鎮的“三無”人員及失業群體

在我國目前已有的研究中，有關城鎮貧困問題的研究很少，主要原因是農村貧困問題是我國長期以來面臨的重點、難點問題，農村貧困群體是我國貧困的主體，而且農村貧困和城鎮貧困的成因、程度都有很大的不同，從國家層面來講只劃定了農村貧困線，因此學者們大多將視線放在了農村貧困問題的研究上。

但現實情況是，我國的城鎮貧困尤其是城鎮的相對貧困問題亟待解決，例如城鎮的“三無”人員和失業群體。這類群體具有文化程度低、身體健康狀況差、年齡偏大等特征，在城鎮就業市場中無疑是弱勢群體。他們完全靠領取政府發放的最低生活保障金度日，但是城鎮的生活成本與日俱增，有時甚至不能滿足其基本生活需求。另外，城鎮的經濟發展迅速，工作的更新速度快，對勞動者各方面素質的要求不斷提高，對于處在貧困邊緣的群體而言，在文化素質、社會地位、社會資源等方面不具備比較優勢，因此在高壓的競爭環境下，他們獲取工作的難度和擁有工作的穩定性就大大降低，長此以往他們會失去尋求工作的動機，繼而由短暫性貧困轉為長久性貧困。

（五）心理和精神貧困群體

這類貧困群體與以上提出的貧困群體劃分的標準并不是一致的，但由于這類群體的重要性，本研究特意在此提出。

精神和心理層面的貧困相較于物質貧困，其成因更復雜、持續時間更長久、后果也更可怕，它們與物質貧困相互交織、彼此嵌入、互為因果關系，我們可以將其歸結為“貧困文化”和“文化貧困”。

“貧困文化”群體的內心深處認為貧困是代代相傳的，根本無法改變。與他人相比，他們總感到自卑、低人一等，在這種思想意識的長期影響下，就會形成固化于頭腦的貧困思維方式，這也是致貧返貧的內在根源之一。另外，我們應注意到這類群體的存在形式具有一定的隱蔽性。

“文化貧困”是目前普遍存在的一種人文底蘊缺失的現象。在這個追求效率的時代，人們內心浮躁、急于求成，為了在速度和數量上趕超別人，開始了“速食”生活，數字快捷信息充斥了整個社會，很少有人能靜下心來欣賞一本書或者一件藝術品。根據第十七次全國國民閱讀調查顯示，我國2019年的人均紙質閱讀量僅僅為4.65本。長此以往，就會造成大眾價值觀扭曲、審美和品位單一、道德文化底蘊喪失，物質文化與精神文化發展不同步的現象。

四、相對貧困的治理：以需求為導向，采取差異化治理措施

2020年后我國貧困問題在廣度和深度上都將更為復雜。城鎮化、老齡化、經濟轉型、社會變遷、天災人禍以及個人內在的抗風險能力和倫理道德等原因錯綜復雜交織在一起，形成了2020年后我國相對貧困治理重點關注的群體。本文針對2020年后我國相對貧困治理重點關注的群體以及相對貧困與絕對貧困治理時的共性難點問題提出以下差異化治理措施。

（一）聚焦優勢特色產業，提高深度貧困地區群體抵御風險的能力

針對深度貧困地區易致貧和返貧的群體，可依據勞動能力將這類群體分為“有或全勞動能力”“半或弱勞動能力”“完全喪失勞動能力”三種類型。在制定政策時依據三種勞動力類型實行分類定標、分類指導、分類施策。對于完全喪失勞動能力的群體采用社會保障兜底的扶貧措施，對于具有全勞動能力和半勞動能力群體中有意愿外出打工者給予鼓勵與支持，通過發放補貼的形式預防外出打工者再次成為城市的貧困人群。對于具有全勞動能力和半勞動能力的群體中愿意在家創業、就業者，以其需求為導向，聚焦優勢特色產業，建立產業需求目錄，目錄既包括適用于半勞動力的小型產業，也包括適用于全勞動力的大中型產業，讓其自主選擇產業，引導他們既發展“短、平、快”的產業項目，又與長遠持續產業相結合，激發深度貧困地區老百姓發展產業的能動性，提高深度貧困地區老百姓自身抗擊風險的能力。另外，為避免深度貧困地區的老百姓返貧、致貧，可考慮為其購買“防貧?！?，將家庭人均可支配收入不高于防貧保障線的確定為防貧對象，為深度貧困地區的老百姓構筑起防止返貧和致貧的最后一道防線。

（二）探索普惠型、互助性等新型扶貧養老模式，保障貧困老年人養老需求

針對孤寡留守老人、空巢老人、因傷因病喪失勞動能力老人和60歲以上貧困老人的集中養老問題，應在完善基本養老服務體系的基礎上，積極探索新型扶貧養老模式。黨的十九屆五中全會提出健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老。由此可見，普惠型養老、互助性養老等養老方式將成為我國未來養老的新業態。在相對貧困治理過程中，可以將扶貧和養老有機結合，以互助性養老中的農村互助幸福院為例，“統一管理、集中居住、分戶生活、互助養老”的模式，不但能解決農牧區子女外出打工多、留守老人多、無人照料的難題，還將互助幸福院、美麗鄉村建設和改善人居環境相結合，為鄉村振興戰略夯實了基礎。此外，要健全扶貧養老服務綜合監管制度，為扶貧養老服務高質量發展營造良好環境。

（三）實施營養扶貧、教育扶貧等綜合性扶貧政策，阻斷貧困的代際傳遞

針對相對貧困時期的兒童貧困問題，可以通過營養扶貧和教育扶貧等綜合性扶貧政策干預的方式予以解決。營養扶貧方面，要加大健康哺育等知識的宣傳力度，制定貧困家庭孕產婦的營養改善計劃，進而提升初生嬰幼兒的生長發育質量;要定期為貧困家庭嬰幼兒發放免費營養包以保證貧困家庭嬰幼兒持續獲得營養供給;要定期為貧困家庭兒童進行體檢，從而設計針對貧困兒童不同年齡階段的營養改善計劃。教育扶貧方面，形成資助幫扶、情感幫扶和提升教育質量的三方合力，在每一種力量作用下再制定多重政策作為支撐。例如，在情感幫扶方面，對特殊家庭兒童采取個性化情感扶持。針對留守兒童、殘疾兒童、單親兒童和孤兒，建立教師與學生“一對一”的情感幫扶機制，讓特殊家庭兒童接受物質和精神的雙重呵護，健康成長。另外，由于性別歧視造成的女性兒童相對貧困問題也不容忽視，政府應制定針對女性貧困兒童的專項扶貧政策，并且制定相應監管制度保證專項扶貧政策切實落實到女性貧困兒童自身。

（四）實現城市流動人口社會保障全覆蓋，逐步推進戶籍制度改革

針對農民工等城市流動人口的相對貧困問題，一方面，需要進行合理的制度安排，將農民工的社會保障納入城市的社會保障范圍內，實現農民工等城市流動人口社會保障的全覆蓋，織密、扎牢農民工等城市流動人口抵御各類風險的社會保障安全網。在具體實施時，可先確立適用于全國范圍的城鄉統一的低保標準，率先在一些發達地區實行城鄉統一的低保標準，然后逐步拓展統籌范圍、提高統籌層次，直至實現全國統一的城鄉低保標準。另一方面，農民工等城市流動人口的社會保障問題根源在于低保與戶籍掛鉤。因此，改革戶籍制度，從源頭上解決戶籍制度對享受社會保障的限制，是防止農民工等所有潛在貧困個體陷入貧困陷阱的基本保障。這是一場涉及全體國民利益的深度改革，也是加快城鎮化進程和鄉村振興亟待解決的重要問題。

（五）構建低保+福利捆綁+社會力量幫扶體系，引導失業群體自主就業、創業

針對城鎮“三無”人員及失業群體的相對貧困問題，應充分認識到這類群體的內部存在異質性特征?！叭裏o”人員和完全喪失勞動力的失業人員是城鎮中最弱勢的社會群體，對于這部分人群需要進行長期和綜合性的救助，以往的低保+福利捆綁政策不僅可以有效解決這類群體的生存困境，還可以節約管理成本，避免社會救助“碎片化”，提高社會救助的運行效率。同時，要構建社會力量參與的幫扶體系，引入社工、養老等市場機構共同參與到弱勢群體的貧困幫扶中，提高弱勢群體的生活質量。對于具備勞動能力的失業群體應持續提高其就業創業能力，加大勞動技能培訓力度，注重這類群體的人力資本積累以適應新時代發展要求。通過出臺相關政策鼓勵這部分人群自主就業創業，為他們提供就業指導、就業補貼、就業渠道、創業啟動金等援助。

（六）創新心理貧困幫扶載體，實現物質和精神雙向救助

針對“貧困文化”和“文化貧困”兩類心理貧困問題，首先，要從宣傳教育人手。利用傳統和互聯網+相結合的方式定期對廣大群眾進行中華民族優良傳統文化、社會主義核心價值觀以及黨和國家政策的宣傳教育。第二，要從居民日常生活的點滴人手。村委會、社區等基層組織要積極創新幫扶載體，例如，創辦“愛心公益超市”，通過從社會公德、家庭美德、遵紀守法和公益崗位等方面表現獲取積分，以積分兌換公益超市的物品，充分調動貧困戶的積極性，扭轉貧困群眾等、靠、要的思想;開辦農村和社區夜校、老年大學，將社會閑散人員組織起來，通過學習知識和技能來拓寬眼界、放大格局、提升文化素養。第三，要從社會救助人手。2020年后，社會救助要從物質、金錢層面的救助拓展到精神層面的救助，包括文教娛樂救助、心理咨詢救助、精神慰藉救助等，實現對相對貧困群體物質與精神的雙向救助。

綜上所述，2020年后我國的相對貧困治理將轉型為常規化的治理模式，普惠型的治理制度。在此基礎上，對我國相對貧困治理重點關注的群體進行分類，針對各類潛在相對貧困群體的異質性表現提出具有差異化的貧困治理措施，是探索解決相對貧困長效機制的必經之路，也是實現國家貧困治理體系現代化和提升治理能力的必要手段。

[責任編輯 國勝鐵]