國外家庭農場金融服務法律制度及對我國的啟示

姚麗娟 馬躍進

摘 要：家庭農場作為根植于現代農業生產方式的經營主體，能夠有效地提高農業生產力，是鄉村振興的重要載體。由于我國家庭農場金融制度不健全，造成家庭農場資金短缺、發展緩慢，為此，在研究家庭農場政策性金融、合作社信用合作、商業金融和農業保險理論的基礎上，借鑒美國、日本家庭農場融資法律制度，提出要規范我國家庭農場法律主體地位，完善政策性金融、合作社信用合作、商業金融和農業保險相關制度，撬動更多的金融資金投入到家庭農場，實現家庭農場融資的“多元化、多層次、廣覆蓋、可持續”的改革目標。

關鍵詞： 家庭農場;金融法律制度;鄉村振興;比較法學

中圖分類號：F324.1 ? 文獻標識碼： A ? ?文章編號：1003-7217（2021）04-0152-09

一、前 言

家庭農場作為一種新型的經營主體，使用先進農機，采用新技術，品牌化經營更加主動，解放了農村的生產力，在發展現代農業中的作用越來越明顯。但實踐中大多數家庭農場存在融資難題。當前我國沒有出臺家庭農場相關法律規范，對這種新型經營主體的權利、義務、責任承擔方式沒有具體規定，各地對家庭農場的界定也不一致，對于什么是家庭農場，家庭農場需要具備什么條件沒有明確的法律規定，是否需要登記也不一致，家庭農場責任承擔主體不明確增加了銀行等金融機構借貸的風險。我國對家庭農場融資的法律制度規范較少，《農業法》要求建立健全農村金融體系，鼓勵農業金融機構向農業生產者提供貸款，但沒有詳細的借貸扶持制度。《銀行業監督管理辦法》《商業銀行法》《中國人民銀行法》《貸款通則》等法律規范沒有涉及與家庭農場貸款相關的內容，2014年中國人民銀行《關于做好家庭農場等新型農業經營主體金融服務的指導意見》和2015年銀監會《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》等文件對家庭農場融資作出了一些框架性的規定，大都屬于倡導性意見。現有的法律規范沒有從實質上調和家庭農場融資矛盾，相關法律供給不足、市場主體地位不清晰成為家庭農場融資難最主要的障礙。為了解決家庭農場信貸供求不均衡的問題，必須完善相關法律、優化資源配置、降低交易成本。我們研究了國外家庭農場金融扶持方面的法律制度，以期為完善我國家庭農場金融制度體系提供可借鑒的經驗。

二、家庭農場金融制度構建的理論基礎

（一）國家政策性金融的概念及特點

國家政策性金融是指一國政府，為了實現國家經濟和社會發展的戰略性產業政策，以國家信用為基礎，按照法規限定的經營對象，運用優惠性存貸利率等融資條件，進行資金融通的行為。由政府創立、參股支持或擔保、不完全以營利為目的、充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理的政策性金融機構[1]，主要包括具有政策性意向的存款、擔保、投資、貼現、信用保險、利息補貼等資金融通行為。國家政策性金融既不同于中國人民銀行，也不同于商業銀行，其具有獨立的特點，具體有以下幾個方面：

1.政策性。政策性銀行的資金主要來源于政府，由政府全部或部分出資設立。例如我國的三大政策性銀行由政府全資創立，日本的農林漁業金融公庫、美國的進出口銀行以及韓國的開發銀行也主要是由政府出資并創立的，法國的政策性銀行——中央銀行（法蘭西銀行）是政府參股。

2.非營利性。政策性銀行追求的是社會公益，經營過程中需要考慮國家和社會的整體利益，貫徹和執行國家的產業經濟政策，因此其不以營利為主要目的，這與普通商業銀行有本質的區別。

3.對象特定。政策性銀行具有特定的服務對象和領域，一般不吸收公眾存款，業務主要涉及對國民經濟有重大意義的領域、薄弱環節或對社會經濟具有協調作用需要政府給予特殊扶持政策的行業，在實踐中主要有地區開發、農業、中小企業等基礎部門領域。

4.單獨立法。絕大多數國家對政策性金融進行單獨立法，以法律法規的形式規定政策性金融機構的經營目標、業務范圍、組織體制等。例如，《日本輸出入銀行法》就是規范日本政策性銀行的專門立法。

5.特殊規則。政策性銀行擁有與普通商業銀行不同的融資原則。融資對象不易在其他金融機構獲得貸款;政策性銀行提供的主要是中長期貸款，且利率低于同期商業銀行貸款利率;能通過給予償付保證、再融資和利息補貼等方式引導更多的金融機構開展符合國家產業政策的融資活動;政策性銀行的資金一般來源于國家，不吸收公眾存款，融資的方式比較穩定，主要是財政撥款或發行金融債券融資，如果出現貸款方未能如期歸還借款本息等違約行為，政策性銀行出現的虧損由國家彌補。

（二） 合作社信用合作的概念及特征

合作社信用合作是通過農民專業合作社社員代表大會決議成立，以產業為紐帶，以成員信用為基礎，由本社全部或部分農戶成員自愿出資籌集互助資金，為本社成員發展專業化生產提供互助資金借款業務的資金互助性業務活動[2]，合作社信用合作的特點包括以下幾點：

1.內部封閉管理。社員通過入股加入農民專業合作社，按照農業生產需求以抵押或信用的方式向社員提供貸款，資金融通活動僅限于社員之間，按照各自的章程進行管理，有效地降低了信息不對稱風險。

2.社員自愿。合作社社員是在充分尊重社員基礎上自愿的選擇，如果加入合作社就要承擔相應的風險，強調的是誠實守信和契約精神，根據合作社的相關規定，社員自愿出資成為社員，擁有社員貸款的權利，承擔繳納股金的義務。

3.地緣優勢。合作社信用合作貸款對象是本社社員，由于其是基于同樣的目的加入合作社，從事類似的行業，彼此較為熟悉，對社員從事農業生產的種類、階段、資產情況、信用狀況、還款能力等都較為了解，減少了貸款前期的信息了解成本。在發生不能還款的違約風險時，能通過合作社的內部管理制約和財產的監督及時化解風險，有效避免因信息不對稱產生的逆向選擇和道德風險。

4.更符合家庭農場的資金需求特點。家庭農場使用資金具有周期性和季節性，信用合作貸款手續簡單，只需要符合合作社章程就可以發放貸款，沒有其他的限制性要求，更加符合家庭農場的資金使用特點。

（三）商業性金融的概念及特征

商業性金融是以市場為基礎，引導資金合理流動，實現資源合理配置而產生的一系列商業性金融活動的總稱。第一家股份制商業銀行是1694年的英格蘭銀行，1844年的《英格蘭銀行法》是第一部商業銀行法。我國的商業性金融機構是依照商業銀行法和公司法設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算業務的法人。商業銀行是現代市場經濟的關鍵組織，從產權結構上可以分為獨資銀行、合伙制銀行和股份制銀行。商業銀行完備的治理結構和雄厚的資金力量使其在支持家庭農場發展中作用更突出，有以下特點：

1.以追逐利潤為目標。商業性金融機構是經營貨幣和資金的特殊企業，是自主經營、自負盈虧的經濟組織，其經營目標是追求利潤最大化[3]。

2.業務種類較多，服務國際化。除了存款和貸款業務外，商業性金融機構不斷拓展新的服務種類，各國的銀行資本不斷融合和滲透，商業銀行的業務越來越國際化。

3.較為嚴格的風險防控。為了保護存款人的利益，降低負外部性，避免引發金融危機，商業性金融機構都有嚴格的風險防控程序，管理當局也會對商業性金融機構給予嚴格的監管。

（四）農業保險的概念及特點

農業保險是農業再生產領域中基于特定風險所產生的損失，通過參保者內部合理計算分擔資金和財政補貼相結合的形式，在實現對少數成員風險經濟損失的補償過程中形成的特殊再分配的關系[4]。與其他保險而言，有其自身的特點：

1.差異性。我國地域遼闊，氣候、土壤等自然條件不同，經濟技術條件不同，不同區域的農業生產風險存在較大差異，因此在農業承保、理賠、精算的時候要明確具體的條件、方式。

2.高風險性。與其他行業相比較，農業生產風險高，賠付率也高，盈利水平低，農業保險經營風險大。

3.政策性。農業保險是農業穩定生產的保障，其經營高風險與商業保險追求利潤的營利特性相違背，因此，世界各國都將農業保險作為農業政策來執行的。

4.基本保證。農業保險既要考慮農場主對保險費的承受能力，還要預防道德風險，防止家庭農場主為了騙保獲得額外的賠償款。因此要強化農場主的管理責任，當發生農業風險時，農場主要盡到忠實勤勉保障義務，避免損失的擴大，維護保險者和被保險人的雙方利益。

三、家庭農場金融法律制度

（一）國家政策性金融相關法律政策

國家政策性金融是美國、日本等一些國家對家庭農場扶持的重要融資渠道，為無法獲得商業貸款、初創、經受自然災害的家庭農場提供融資和擔保服務，為家庭農場的發展提供了基礎保障作用。

1.國外政策性金融法律制度。

土地私有化和農業現代化使歐美等發達國家的家庭農場出現較早，現已成為農業生產的主要方式。同時為了推動家庭農場的發展，制定了專門的政策性金融法規，對資金來源、使用期限、利率、使用人、貸款審核、信用擔保、風險防控等作出了詳細的規定。

（1）美國家庭農場的政策性貸款支持。美國針對家庭農場信貸體系的建立較早，《農場貸款法》《中間信貸法》和健全的信貸機制、金融機構，為家庭農場的發展提供了資金支持。1916年《聯邦農場貸款法》設立了土地銀行提供農場不動產長期貸款[5]，后來發放農戶抵押貸款。1923年《農業信貸法》設立了聯邦中介信貸銀行，對農牧戶提供生產經營貸款、商業銀行票據、票據貼現和農產品儲備信貸等業務。1933年《農場信貸法》設立了農場信貸協會和合作社銀行，然后歷經1971年、2002年修訂，《農場信貸法》日益完善，各種信貸政策功能日益完備，為家庭農場發展提供充分穩定的信貸來源。《農場信貸法》對其信貸業務作出了嚴格的限制，主要包括農業、農村住房、農場經營等方面，同時對不同業務的貸款期限、利率也作出了詳細的規定，1987年成立了農業信用協助委員會、農業信用協助公司及保險基金和聯邦農業抵押貸款公司[6];2009年農業信貸法為農業糾紛項目提供專門撥款，幫助解決農場主、債權人和貸款機構之間的借貸糾紛。

政策信貸的機構主要是農業部農場服務局（FSA）和商品信貸公司（CCC）[7]。農業部農場服務局（FSA）是美國農業的內設機構，由聯邦政府直接撥款，不以營利為目的，向不能滿足商業性貸款與合作性貸款要求的家庭農場提供直接貸款或貸款擔保，或者為家庭農場主提供商業貸款擔保，主要包括為初創農場、規模較小、嚴重受災或盈利有限的農場提供融資服務，FSA提供的貸款主要包括農場經營貸款、農場所有權貸款和緊急貸款，農場經營貸款主要是家庭農場購買生產資料和日常經營管理提供貸款。CCC主要是通過提供貸款和支付補貼干預農產品銷售體系，CCC提供的金融服務主要是營銷援助貸款和農場倉儲設施貸款[8]，農場倉儲設施貸款主要是為農場建立儲存和處理設施的貸款，一般期限為3-12年，利率為1.625%-2.375%，營銷援助貸款主要為農場主提供短期資金支持。

（2）日本家庭農場的政策性貸款支持。1952年12月日本頒布了《農林漁業金融公庫法》，依據該法成立了農林漁業金融公庫，主要規范的是政策性金融法律，政府全額出資設立農林漁業金融公庫，向農林漁業經營者提供在農林中央金庫及其他一般金融機構難以融資的用以提高農林漁業生產力所必須的長期低息貸款[9]。農、林、漁業的家庭農場經營者申請貸款，用于農產品加工、銷售和流通，

該法為家庭農場獲得穩定中長期貸款提供了法律保障。

2.我國政策性金融的立法制度。

與國外發達國家首先制定政策性銀行法，然后依法設立政策性銀行不同，我國中國農業發展銀行的建立及運營，沒有專門的立法。1994年4月，國務院發布《關于組建中國農業發展銀行的通知》，根據國務院《中國農業發展銀行組建方案》《中國農業發展銀行章程》等規定，同年11月成立了中國農業發展銀行，它是我國唯一的農業政策性銀行，直屬于國務院領導，主要是從事農副產品收購、國家糧棉油儲備、農業開發等政策性信貸業務。從整體上來講，當前我國針對家庭農場的政策性金融扶持較少，也沒有與家庭農場相關的政策性金融立法。與美國和日本相比，我國的政策性金融立法滯后，對家庭農場的政策性金融扶持力度較小，沒有展現政策性金融扶持農業的制度優勢。

3.我國政策性貸款發揮作用有限。

（1）自身定位不明。我國政策性銀行，即農業發展銀行的運作模式既不是傳統意義的政策性銀行，又與商業性銀行不同。目前，中國農業發展銀行逐步提高了市場化業務比重，業務上經常與商業性銀行混淆，商業化違背了中國農業發展銀行成立的初衷。將貸款投放到商業銀行愿意進入的低風險、高收益領域，對于商業銀行不愿進入的高風險、低收益，急需政策性貸款扶持的家庭農場發展領域，中國農業發展銀行卻不愿意進入，嚴重地制約了政策性銀行在家庭農場發展中的資金融通職能。另外，由于政策性銀行國家補貼兜底，與商業銀行相比市場競爭力較強，會導致市場不公平競爭的出現。（2）立法滯后。根據“一行一法”的國際慣例，我國的農業發展銀行依據國務院的通知設立，按照自己的章程運作，本應該出臺法律，但是至今仍然沒有法律出臺，缺乏專門立法的約束。這種無法可依的狀態導致中國農業發展銀行內部控制體制的缺失，經營業務也是在無制度約束下運行。雖然國家每年會下發貸款總規模，但對于擔保和承諾等風險資產沒有約束。因此，我國需要法律剛性約束農業發展銀行的業務范圍、貸款項目評定、基金管理等，讓其發揮政策性金融在支持家庭農場發展的重要作用。

（3）資本充足率偏低。農業發展銀行融資渠道單一，資本充足率偏低。農業發展銀行的注冊資本為200億元人民幣，一部分資金是從中國農業銀行資本金中劃撥出來的，另一部分是劃轉中國農業銀行和中國工商銀行農業政策性信貸的債權。沒有建立政府向中國農業銀行注入資本金的制度，實踐中農業發展銀行還通過發行金融債券來籌集資金，這樣增加了籌資成本，制約了資金的長期使用，也限制了貸款的使用期限，提高了政策性貸款的利率。

（二）合作社信用合作相關法律政策

合作社信用合作根植于農民，為農民提供融資服務，其封閉性、熟人之間的借貸，降低了信息不對稱的風險。國外合作社信用合作相關法律成熟，是家庭農場的主要融資渠道。

1.合作社信用合作相關立法制度。

（1）美國的合作性金融體系。農業信貸體系（FCS）是為家庭農場提供合作性貸款的機構，由美國政府直接干預和參與組建方式形成，并基于信貸期限設置合作金融機構體系[10]。資金來源于資本金或低成本發行的農場信貸系統債券，包括聯邦土地銀行、合作社銀行和聯邦中間信貸銀行。

美國的合作金融由聯邦和州注冊，形成了“雙層銀行體系”，由農業信貸體系（FCS）批準準入，農業信貸管理局（FCA）根據金融機構的評級系統標準，至少每18個月對合作社金融機構進行檢查，重點監督高風險機構，對于高風險金融機構FCA會采取行動確保農業合作信貸體系的安全。依據《聯邦信用社法》美國設立信用社存款保險基金，依據該法律，在聯邦注冊的合作社金融機構須強制性參加存款保險基金，在州注冊的合作社金融機構可以自愿參保。合作社保險基金可以為參加保險的合作社社員提供存款保險，還可以為發生經營困難的合作社提供資金支持。

（2）日本合作性金融機構。縱向來看，日本的合作性金融機構分為三個層次，包括農林中央金庫、信用農業協同組織和農業協同組織。農林中央金庫是中央涉農金融組織，1923年依據《農林中央金庫法》設立，對全國涉農金融組織的資金進行統一調配、協同、清算，向信用農業協同組織提供融資便利，對信用農業協同組織的工作進行幫助和指導;信用農業協同組織是中間涉農金融組織，依據1947年11月《農業協同組合法》設立，該法明確了農協的法律地位、經營范圍、組織類型、合作金融及風險防控等。信用農業協同組織主要是為農協提供融資服務，幫助農業協會進行資金管理、調撥、運行和清算，該法頒布以后全部家庭農場主加入了農協;農業協同組織是基層涉農金融組織，依據2015年8月《農業協同組合法》設立，通過吸收會員的方式，不以營利為目的，為組織內的家庭農場主辦理存款、貸款、保險、支付結算等業務。

2.我國合作社信用合作相關立法制度。

2004年中央1號文件允許發展農民專業合作社內部信用合作;2007年十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》允許有條件的農民專業合作社開展信用合作;2009年銀監會《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》提出，鼓勵有條件的農民專業合作社發展信用合作，開展農村資金互助社的試點工作;2012年中央1號文件提出，引導農民專業合作社規范開展信用合作;2015年國務院《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》提出，積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民專業合作內部資金互助試點;2015年11月2日中央辦公廳、國務院《深化農村改革綜合性實施方案》提出，穩妥開展農民合作社內部資金互助社，研究制定農村信用合作監管制度;2017年中央1號文件提出，鼓勵發展具有擔保功能的農民專業合作社，運用聯保、擔保基金和風險保證金等聯合增信方式，為成員貸款提供擔保;2017年《農民專業合作社法》草案第43條提出，農民專業合作社可以在生產經營合作基礎上開展內部信用合作。

3.我國合作社信用合作存在的問題。

（1）缺乏法律規范。我國的農民專業合作社信用合作規模較小，都是依據內部章程設立，獨立開展業務，沒有統一的法律文件來規范合作社的成立條件、放貸標準、利率、風險防控、貸款條件、貸款人審核等內容，從整體上來說缺乏法律約束力，缺乏統一的運營標準，難以做大做強。（2）規模較小。我國的農民專業合作社相互獨立，股金來源有限，規模較小，風險防控能力較弱，抵御風險的能力較弱，一旦出現違約情況，容易發生資金鏈的斷裂，不能很好地發揮合作社信用合作的優勢，因此為了防范風險會提高貸款利率作為風險補償。（3）罪與非罪的邊界較為模糊。刑法第176條非法集資罪，不允許吸收公眾存款或變相吸收公眾存款。合作社信用合作是對這一條款的突破，但是如何開展信用合作法律沒有明確的規定，合作社在運營過程中，容易發生法律風險，可能導致不法金融交易的合理存在。國家應當盡快出臺相關法律，讓合作社信用合作在合法的情況下規范運營。（4）缺乏風險防控機制。我國缺乏對合作社信用合作的風險防控機制，不能有效檢查、發現、應對合作社信用合作中的問題，容易引發較大規模的金融風險。

（三）商業性金融相關法律政策

1.美國商業性金融的相關立法制度。美國的農業金融體系是以商業性金融機構為基礎的，商業銀行中的社區銀行在服務小型家庭農場時發揮著主導作用，據美國農業部統計，商業銀行提供了約53%的家庭農場貸款。而社區銀行在單筆小于25 萬美元的小額農場貸款中提供的份額大于 85%，在單筆小于 10 萬美元的小額農場貸款中提供的份額則大于88%[11]。約有4000家商業銀行開展農業信貸業務，占美國商業銀行總數的90%，農業貸款占商業銀行各類貸款的50%[12]，農場主的信用等級是商業銀行提供貸款額度的依據，向償還能力較差的農場主提供貸款，要求以農機具、農產品等作為抵押物，向償還能力較強的農場主提供貸款，要求以經營耕地和固定資產作為抵押物。

2.我國商業性金融對家庭農場的相關立法制度。

為了解決家庭農場融資難題，我國涉及到家庭農場商業性金融支持的文件包括，1個立法文件和4個政策性文件：

一是2018年《中華人民共和國農村土地承包法》第47條規定土地承包方可以用承包土地經營權向金融機構進行融資擔保，有效解決了家庭農場缺乏抵押擔保的難題，當前需要作出具體規定活躍土地經營權的抵押擔保市場，緩減家庭農場抵押物不足的局面。二是2013年7月《中國農業銀行專業大戶（家庭農場）貸款管理辦法（試行）》，這是國內銀行首次針對家庭農場等新型農業經營主體出臺的貸款辦法，對家庭農場的貸款額度提高到1000萬，期限延長到5年，并根據家庭農場的生產規律創新產品，提供利率優惠政策，創新了大中型農機具抵押、林權抵押、農副產品抵押和農村新型產權抵押等抵押方式。三是2014年2月《中國人民銀行關于做好家庭農場等新型農業經營主體金融服務的指導意見》，要求降低利率，提高貸款額度，加快金融產品創新，加大家庭農場金融支持力度。四是2014年2月農業部《關于促進家庭農場發展的指導意見》提出，要健全農地流轉體系，推動對家庭農場的信貸支持、抵押擔保和農業保險。五是2015年11月中央辦公廳、國務院《深化農村改革綜合性實施方案》從宏觀上提出，要從整體謀劃做好頂層設計，對中國農業銀行、農村信用社、郵儲銀行如何開展對農業務提出了具體要求，鼓勵政府組建涉農擔保機構，嘗試開展農村土地承包經營權和農民住房財產權的抵押貸款試點，探索建立涉農信貸風險補償基金，推進建立農村信用體系建設和農業保險建設。

3.我國商業性金融存在的問題。

與其他金融支持不同，商業性金融立法較為完備，治理結構合理，資金雄厚，資本充足率較高，但是商業性金融機構營利特性與家庭農場償債能力較弱之間的矛盾，產生了商業貸款門檻高、有效供給不足等問題，主要表現為：

（1）金融機構貸款方式單一，業務針對性不足。家庭農場不僅需要傳統的存貸款模式，還需要代理、匯兌、金融租賃、期貨等金融服務。商業性金融機構存在業務品種單一、服務方式單一，在服務內容、準入標準、風險控制[13]等方面不能滿足家庭農場多元化需求。（2）缺乏農村產權交易市場。市場上缺少農業資產評估機構和產權交易市場，無法出具農業資產評估報告，不能給金融機構貸款提供財產數據，當家庭農場無法償還貸款時，農業資產變現難度大。

（四）農業保險相關法律政策

1.國外農業保險的立法制度。

農業保險對家庭農場發展具有重要的戰略意義，世界各國都將農業保險作為宏觀調控的重要手段，政府參與為農業保險提供保費補貼和支持政策，在實踐中主要有政府主導模式、政府壟斷模式、保險相互協助模式、政策優惠模式和選擇性扶持模式。

（1）美國的農業保險相關法律政策。美國農業保險立法較早，尤其是政策性農業保險制度。1983年依據《聯邦農作物保險法》成立了聯邦農作物保險公司[6]，主要辦理全國性險種條款的制定、風險管理、為私營保險辦理再保險業務。1987年《農業信貸法》設立了農場信貸保險公司、融資救濟公司、聯邦農業抵押公司、聯邦農場信貸救濟會和聯邦農場信貸銀行基金公司，共同發揮對家庭農場的金融扶持作用。1994年《農作物保險改革法》規定聯邦政府的監管職責和聯邦農作物保險公司的運營規范制度，政府對農業保險費的補貼比例為50%。1994年《農業保險修正案》要求必須在購買干旱、冰雹、洪澇、臺風等巨災保險的基礎上才能購買其他保險，未參加巨災保險的家庭農場，不能獲得價格保護、農產品貸款和農產品補貼等政府的福利政策，通過強制保險手段保障了農業保險制度的落實。

美國農業保險實行的是區域風險制度，其為大麥、大豆、玉米、谷物、棉花、高粱、花生、小麥等農作物設立了區域風險保險，這項保險不是按照農場主的產量來計算保額[4]，而是以區域預測的產量來確定，當災害發生的時候，區域的平均產量低于農場主選擇的擔保產量時可以得到保險賠款。擔保產量由計劃投保的農場主按照區域產量的90%-65%來確定，這種方式有效地解決了農場主道德風險和逆向選擇，另外這項農業保險是強制性的，參加這項保險才能獲得其他的福利政策。聯邦政府不直接經營農業保險，采取保費補貼、再保險的方法，擴大農場主的參與率，當發生農業風險時，實行成數承保和比例賠償。

（2）日本農業保險相關法律制度。日本的地理特性決定其自然災害頻發，農業保險成為日本不可或缺的重要組成部分。日本的農業保險包括強制性保險和自愿性保險兩種。1947年日本《農業災害補償法》對具有一定經營規模的家庭農場和從事國計民生的大宗農業生產實行強制保險，并對農業保險的費用實行了高額的補貼政策，其他的農業保險都是資源性的。日本實行的是“一層的直接承保、兩層的再保險”的三重風險保障機制。市、町、村基層農業共濟組織直接經營農業保險業務，都、道、府農業共濟聯合會為基層提供分保業務，全國農業共濟承擔再保險業務，并為聯合會提供貸款。

2.我國農業保險現狀。

2006年國務院在《關于保險業改革發展的若干意見》中提到，將農業保險納入農業支持保護體系，明確政策性農業保險的范圍;2007年財政部在內蒙古、吉林、新疆等地開展了農業保費補貼試點工作;2008年財政部的《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》確定了財政補貼農業保險保費的具體規定。為了規范我國農業保險活動，提高農業生產抗風險能力，根據《中華人民共和國保險法》和《中華人民共和國農業法》，2012年國務院出臺了《農業保險條例》，該條例共5章33條，分別規定了總則、農業保險合同、經營規則、法律責任和附則。該條例第一章第二條規定，農業保險的范圍是種植業、林業、畜牧業和漁業，保險的原因是自然災害、意外事故、疫病和疾病。農業保險機構是保險公司或依法成立的農業互助保險組織，國家支持多種形式的保險，可以有商業保險和政策性保險。

我國實行的是“分散決策的公私合作經營模式”[14]，即政府財政對保險費提供補貼，依靠商業性保險公司進行保險運營，銀保監會對農業保險的實施進行監督，地方政府制定細則確定保險保障的范圍、種類和財政支持力度的具體執行，縣級以上地方人民政府統一領導協調本行政區域內的農業保險工作。2014年國家《深化農村改革、支持糧食生產、促進農民增收政策措施》中明確，中央財政提供農業保險費用的品種為15種，包括：玉米、小麥、水稻、棉花、油料作物、馬鈴薯、糖料作物、奶牛、能繁母豬、天然橡膠、青稞、牦牛等。從2017年開始，我國13個糧食主產區200個產糧大縣開展了大災保險的試點。從保險種類來看，包括種植業保險、養殖業保險、財產類保險和涉及農民生命身體方面的意外傷害保險。種植業保險和養殖業保險屬于政策性保險，根據農作物品種由中央和地方財政按照比例補貼保費。種植業保險，即對暴雨、洪水、內澇、旱災、病蟲鼠害等人力無法抗拒的自然災害，按照“低保障、廣覆蓋”的原則對投保農作物受到的損害進行賠償，賠償范圍依據生產周期的物化成本和保險標的所在地多年平均損失等情況綜合確定賠償金;養殖業保險，即自然災害、重大病害和意外事故導致投保標的直接死亡產生的保險，賠償范圍是按照保險標的生理價值和當地平均損失率來綜合確定。

近年來我國農場主風險防范意識增強，農業保險參保數量逐年上升，抵御農業風險能力提高，監測數據顯示，2017年有保費支出的家庭農場為58.75%，比2016年提高了1.55%，平均保費支出為1.2萬元，同時地區之間的差異也比較顯著，遼寧、天津、內蒙古、吉林、浙江等地有保費支出的家庭農場占比超過80%。購買保險的類型為農作物自然災害險、養殖業險、農機第三責任險、財產險、農作物價格險及其他保險。家庭農場購買農作物自然災害險的占41.8%，購買農機第三責任險的占比為2.34%，購買其他險種的占比不足10%。購買保險獲得理賠的農場占比為56.76%，獲得的平均理賠金額為1.41萬元，整體上呈上升趨勢。分地區看，吉林占比最高，為96.75%，天津、內蒙古、黑龍江、湖南、河南、青海等地的占比高于全國平均水平;糧食類家庭農場購買保險獲得理賠的農場高出全國平均水平7.69

WingdingsBB@ 個百分點，這與糧食類家庭農場更容易遭受自然災害有直接關系。

3.我國農業保險存在的問題。（1）家庭農場的保障水平有待提高。近年來家庭農場的數量不斷增加，規模日益擴大，種植品種多樣化，風險集中度較高，參加農業保險的意愿增強。但是我國的農業保險從法律到政策都比較滯后，仍然是以普通農戶為基礎制定相關法律政策，對家庭農場農業保險的針對性不足。從保險賠償來看，賠償金額較低，玉米、小麥、水稻作物的畝均保險金額為388元，相當于物化成本的80%，不足全部成本的40%，不能適應家庭農場高成本、高投入的生產特點，不能實現對風險的有效保障;從保險的補貼政策來看，當前實行的是統一保費補貼政策，補貼比例與保險產品的保障水平和投保人的種植規模沒有關系，沒有體現促進家庭農場發展的政策導向。（2）財政補貼政策需要優化。我國的農業保險主要是體現在保費的財政補貼上，但是補貼保費的農產品品種為16種，都是由中央財政“自上而下”確定（而美國農業保險費補貼的農產品品種為130多種），無法覆蓋到特色農作物或特色養殖產品，難以滿足家庭農場對農業保險的差異化需求。（3）大災風險分散制度不夠健全。2013年《農業保險條例》要求建立財政支持的大災風險分散制度，以應對農業巨災對農業保險制度的沖擊;2014年中國農業保險再保險共同體為農業保險的再保險提供支持。隨著農業保險降費、賠償標準提高，各地市出現了超賠現象，農業保險大災風險準備金明顯不足，不足以應對大災風險，因此需要健全大災風險分散機制，研究制定農業保險的再保險制度。

四、國外家庭農場金融制度支持對我國的啟示

（一）完善家庭農場市場主體立法制度

1.明確家庭農場的組織形式。家庭農場可以分為法人家庭農場和自然人家庭農場。法人家庭農場在登記時選擇的組織形式包括：合伙企業、有限責任公司等形式，按照法人民事主體資格承擔責任;自然人家庭農場，可以選擇不進行登記，按照自然人民事主體資格以家庭財產承擔無限連帶責任。

2.明確家庭農場的登記機關。家庭農場的登記機關為工商行政管理機關，由其負責家庭農場的日常管理，對于沒有登記的家庭農場應當由當地的農業部門進行監管。

3.家庭農場登記的條件。根據農業部《關于促進家庭農場發展的指導意見》的要求，家庭農場應當具備以下要素：一定規模的經營土地，各地可以根據自己的情況制定相應的細則;具備農業生產技能的農場主，農場主經過專業的農業培訓并通過相應的考試才有資格申請;從事農業生產，并且農業收入為主要收入來源。

4.家庭農場的住所。住所是家庭農場與市場主體進行交易、集中發生法律關系的地點，包括農場的登記注冊地或種養殖所在地，法人家庭農場可以在登記時明確住所，自然人家庭農場可以在有關農業部門備案時注明住所地。

5.家庭農場的經營范圍。法人家庭農場在登記時應當明確載明經營范圍，如果業務發生變更應當及時到工商登記機關進行變更。對于沒有登記的自然人家庭農場也應當到農業主管部門進行報備，便于管理和惠農政策的落實。

6.家庭農場的出資。家庭農場的出資是其對外承擔責任的范圍，法人家庭農場按照不同組織形式承擔法律責任，沒有登記的自然人家庭農場，需要將出資情況到農業主管機關進行報備，在保證農場主正常生活的情況下以家庭財產進行賠償。

（二）完善政策性貸款體系

1.完善政策性銀行立法。明確承擔政策性金融職能的機構，規范其權利義務、功能定位、績效考核、扶持政策、風險管控、資金來源、貸款范圍、貸款額度、貸款利息、貸款流程、貸款對象、資金回收等內容，使政策性銀行依法開展業務。為了避免政策性業務與商業性盈利業務混同，針對不同業務制定差別化的考評機制，著重考核政策性目標的實現、資金到位情況和管理水平等。

2.完善政策性金融機構的功能。政策性金融機構應當對受災農場主、創業農場主、規模小經濟差的農場主提供長期、低息政策性金融貸款，對因自然災害遭受重大損失的家庭農場提供對口救援，幫助家庭農場恢復重建。對不符合商業貸款條件的家庭農場提供擔保，通過政府擔保，分散風險，撬動更多的資金投入到家庭農場。政府要宏觀調控扶持弱勢的農業產業，為家庭農場提供商業性金融不愿意涉足的借貸業務，讓政府政策性資金扶持成為家庭農場的穩定資金來源，讓更多小規模、融資困難、無力承受農業風險的家庭農場獲得融資，扶持家庭農場做大做強。

3.確立政策性銀行不營利性原則。不營利性原則是政策性銀行與商業性金融的顯著區別，農業政策性銀行在業務發展方面要更加注重社會效益，實現國家產業政策。

（三）發展合作社信用貸款

1.完善合作社信用合作法律制度。2015年《深化農村改革綜合性實施方案》要求制定農村信用合作組織業務經營規則和監管規則。作為投融資的市場主體，合作社要開展信用合作業務，應當有相應的法律來規范其組織形式、經營范圍、利率標準、貸款額度、資本充足率、存款準備金率、治理結構等內容，明確主管單位和監管單位的職責、編制、隸屬、人員、經費，監督和管理國家法律在合作社信用合作系統內得到貫徹和執行，確保存貸款金融活動在法律框架內開展業務，避免因缺乏法律依據，讓合作社信用合作行為游走在法律邊緣，引起金融秩序的混亂。

2.完善合作社信用合作風險管控制度。《深化農村改革綜合性實施方案》提出地方政府對合作社信用合作承擔監管職責，明確合作社信用合作風險監管機構為地方政府，明確信用體系評價標準、風險管理流程和風險報告制度;建立合作社信用合作損失保險制度，降低合作社開展信用合作的風險，避免因小規模融資損失，引發較大的社會系統性風險。

（四）改善商業貸款機制

1.創新金融產品。根據家庭農場的發展規模，深度挖掘家庭農場不同生產階段的融資需求，提供不同貸款種類，期限、利率不同的專項貸款，為家庭農場農用地流轉、農產品儲存、基礎設施建設、銷售等生產經營活動都能夠在市場上找到恰當的金融產品。

2.創新金融服務。引導金融機構通過貼息、低息等方式重點支持訂單農業、高附加值農業、生態環保農業。鼓勵各大商業銀行創新家庭農場支付方式，提供多渠道支付結算方式。對資信好、實力強的示范性家庭農場簡化貸款手續，給予一定的授信額度和利率優惠。

3.建立信用信息共享機制。各級政府、農業、金融、工商等部門應建立統計口徑一致的信息交流平臺。家庭農場數據信息共享、信用征信共享，有針對性地為借貸雙方提供信息溝通渠道。

4.創新抵押擔保方式。嘗試家庭農場以農戶聯保、自有資產抵押等方式辦理貸款，探索農民以宅基地、住房擔保等方式獲得貸款，允許其以應收賬款、農產品訂單、倉單、保單、土地承包經營權、土地經營預期收益、可轉讓股權、注冊商標權、專利權、大型生產設備、灘涂、林權和水面使用權等物權和債權申請抵押、質押貸款，多措并舉拓寬抵押擔保方式。

（五）完善金融保障制度

1.完善農村擔保物權的市場評估和交易制度。土地經營權、農村住房、固定農業設施以及農機具在抵押擔保之前，銀行等金融機構需要評估其價值，為此我們應當完善市場評估機制，由專門的機構對農村物權評估并出具鑒定書，有利于金融機構確定家庭農場貸款限額。完善交易制度，目的是讓農村擔保物權能夠合理合法流轉，確定流轉范圍、交易機構、流轉程序，明確法律關系、權利義務，實現農村產權的有序流轉，真正發揮其擔保物權的作用。

2.推進農村信用體系建設。一是完善農村信用體系，開展家庭農場信用評級與授信，明晰各參與主體的行為準則，引導各方參與農村信用體系的構建，改善農村信用環境。通過信用體系的構建，加強銀行和家庭農場之間的有效溝通，減少銀行信息調查的成本，降低交易費用。通過制度約束，懲戒債務人的違約行為，增加失信成本，把一切信用活動納入制度體系，維護良好的社會信用秩序。二是建立信用監督機制，充分發揮政府、執法機關、金融機構、信用中介機構及社會經濟主體對信用行為的監督作用，通過信用評價和處罰失信行為，嚴懲信用犯罪，規范信用行為[15]。三是健全農戶信用信息管理系統。充分收集農戶的個人信息、財產狀況、資信情況、貸款情況、抵押擔保情況，完善農戶信用信息管理系統，動態適時智能更新相關數據。四是建立信用獎懲保障制度。依據信用等級向農場主提供不同額度和期限的金融產品，對于信用良好的農場主可以簡化手續，優惠利率。對于失信農場主提高貸款利率、降低授信額度，減少財政補貼，甚至通過限制金融業務、拒絕發放信貸予以制裁，有效防范農戶信貸風險[16]。

（六）完善農業保險制度

1.完善農業保險立法。將農業保險納入農業發展總體規劃，構建政策性農業保險和商業保險相結合的體系。政策性保險主要著重于基本保險，例如對一定幅度內的旱災、病蟲害、洪澇災害等提供基礎保障，以強制加推介的方式普及農業保險，分散農業生產風險，降低農業生產成本。規范保險品種、理賠政策、期限、損失鑒定等權利義務，擴大農作物保險品種，提高農業保險的覆蓋范圍，完善農業保險立法，建立農業保險公司[11]。設計符合家庭農場需求的收入保險、產量保險、地塊保險等“菜單式”保險業務，減少自然災害、不可抗力、市場波動等風險給家庭農場造成損失，有效地分散農業風險。

2.探索建立農業巨災保險制度，完善由政府主導的農業巨災風險補償基金。支持發展商業性農業保險公司，建立保險準備金，運用“切塊管理”的思維模式，中央統一宏觀調控農村信用風險統籌資金。抽取一定份額的資金設立家庭農場信貸風險補償基金，專項用于補貼家庭農場超額賠償款，積極推進商業保險公司設立分支機構，讓商業機構來細化業務種類。建立風險分散機制，結合各地農業發展水平和財政收支情況，由政府主導成立再保險公司，擴大風險承擔范圍，對農業保險承保的業務進行再保險，降低保險公司的運營風險。

3.完善大災風險分散機制。從國外大災風險分散制度來看，一共有兩種方式：一種是再保險和其他融資。由保險公司購買再保險，在此基礎上安排其他的融資方式，例如向政府借債、發行巨災債券或向金融機構融資等。第二種是再保險、大災風險基金和其他融資。保險公司購買再保險，在此基礎上保險公司建立大災風險準備金，最后是其他融資，如果動用了其他融資仍然不能支付賠償款的，可以向政府申請借款。我國可以借鑒國際上的做法對我國的大災風險機制進行完善，完善農業保險的再保險機制，為農業保險的再保險提供一定比例的財政補貼，充分利用國外和國內兩個再保險市場，分散、轉移農業大災風險;探索對不同區域的農業再保險業務，實現不同區域的均衡;優化再保險業務的運營機制，實現風險分散和風險對價的匹配;建立大災風險準備金制度。鼓勵參與農業保險的公司建立大災風險準備金，從而從不同區域和不同的年份來分散風險，保障風險的均衡;建立其他融資安排。要有計劃地安排合理的流動資金，以保障再保險和準備金無法滿足保險賠償的情況，要與其他金融機構達成互助協議，與政府簽訂不固定資金的借款協議等方式，為農業保險業務提供流動性支持。

五、小 結

我們要借鑒美國和日本家庭農場金融服務相關制度，通過信貸整合，完善相關法律制度，形成政策性金融、合作社信用合作、商業金融和農業保險層次分明的信貸體系，在尊重金融市場規律的條件下，加強政策性貸款對弱勢產業的宏觀調控，發揮合作社信用合作的地緣優勢，撬動商業性金融資本，發展農業保險，分散農業生產的自然風險和經營風險，保障金融機構貸款資金的安全性。通過完善相關制度機制，降低交易費用，縮小家庭農場與信貸市場利益的差距，讓更多的資本投入到家庭農場中來，有效解決家庭農場貸款難題。

注釋：

① ?數據來源于企研數據。

② 數據來源于2018年家庭農場發展報告。

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（責任編輯：鐵 青）