關于城鄉供水一體化的思考

李新良

摘要：目前，我國城鄉供水發展不平衡，農村供水問題制約著農村發展和鄉村振興。本文從如何發揮政府、供水企業、城鄉居民及全社會的力量四個層面，探討了解決這一問題的可行性方法，指出：要最大限度調動各方資源，形成合力，共同推進，才能促進這一問題的解決。

關鍵詞：城鄉供水一體化;政府主導;企業主體;個人及社會參與

農村飲水安全是實現鄉村振興戰略的重要內容，是全面建成小康社會的硬指標。隨著經濟社會發展，城市供水問題基本得到解決，但城鄉供水發展不平衡不充分的問題日益顯現，農村地區的飲用水仍然存在供水量不足、水質不達標、管理服務不到位等問題。農村飲水問題成為民生基礎設施的最大短板，在很大程度上制約著農村發展、鄉村振興。

一般說，純公共物品的政府供給重在公平，私人物品的市場供給重在效率，而處在中間地帶的準公共物品的供給既不能拋棄市場機制，也不能放棄政府作用，而要將二者有效結合，強化準公共產品的有效供給。城鄉供水是涉及廣大城鄉居民的準公共產品，解決廣大農村經濟相對落后地區的供水問題，實現城鄉供水一體化，應充分調動政府、企業、個人、社會等各方力量。

充分發揮政府主導地位作用

（1）建立健全跨區域協作機制。我國實現等級劃分的管理制度，而城鄉供水受水源時間、空間分布不均影響，往往不能由一地或一部門獨立有效地解決，因此十分容易出現各類矛盾和沖突。例如鄉鎮水廠產權歸屬、跨區域水源調配等問題，就十分復雜。為解決這些矛盾，需要根據當地供水特點建立相應的跨地域、跨部門的協調機制，該協調機制級別應高于原有行政級別，并明確權屬、工作職責和管理權限及協調程序、方法和內容。

（2）強化總體規劃引領。城鄉供水一體化是總體戰略，要明確工作的整體思路、措施，對城鄉供水一體化的項目規劃建設、運行管理進行科學、系統、有序的規劃。積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水工作方針，打破城鄉行政區域界限壁壘，評估城鄉供水現狀，合理確定供水范圍和規模，擇優選取水源，統一規劃，分步實施，發展集中連片規模化供水工程，構建以大水源、大水廠、大管網為主的城鄉供水體系。對于偏遠無法連片的村，合理選取水源及凈水工藝，利用物聯網和自動化控制技術，實現水站“無人值守”，遠程集中管理。“大”“小”結合，全面提升城鄉自來水普及率和供水保證率，逐步構建城鄉供水工程體系、規范化管理體系。

（3）整合城鄉水務資源。結合城鄉供水規劃，整合不同城鄉間、不同區域間水務資源，從更高級別實現跨行政區域、更大范圍跨時間限制的水資源統一管理和配置。在推進資源整合中，可對縣、鄉、村水務資產進行摸底評估的基礎上，綜合運用經濟、行政、法律手段，通過資產劃轉、并購、委托經營以及人員分流安置等方式整合，實現城鄉供水由政府主導，或由同一家國有（控股）企業負責一個區域或多個區域的運營管理服務。

（4）加大政策資金支持力度。城鄉供水一體化建設投資大、收益小，資金保障如何直接關系工作成敗。融資成本過高會導致供水企業虧損，項目建設既需要政府的投資補助，更需要創新舉措多方籌集資金。目前農村供水的融資方式為中央補助、地方配套、受益群眾交納和參與企業投入等。由于財政收入增幅持續回落，主要依靠財政性資金開展建設難以為繼，同時由于國家對融資平臺和地方債券的監管力度不斷加大，不少地方融資能力弱，迫切需要創新融資機制，解決好資金籌措問題。國家層面應加大對城鄉供水工程建設及運營管理投入，特別對實施城鄉供水一體化的經濟落后地區進行專項補助;省級政府應統籌財政預算資金，按照審定的實際投資金額給予適當補助，并向經濟落后地區傾斜;市、縣政府應按照實際投資金額承擔一定比例的補助或資本金。同時，還可發行城鄉供水專項債券，協調發行機構優先給予支持，募集建設資金。政府應出臺水費補貼管理辦法，根據實際情況由財政給予適當補貼，并授予國有供水企業特許經營權，推動供水企業逐步實現盈虧平衡。

落實供水企業主體職能

（1）優化運營管理模式。探索健全城鄉供水長效運行管理機制體制，要充分吸收供應鏈管理等先進管理理念，運用現代信息技術和集成技術，優化從“水源頭”到“水龍頭”，再到用戶的管理服務，實現全過程有效規劃和控制。

一方面，要因地制宜，優化供水管網的設計與水廠位置的選擇與分布模式，注重提高供水的可靠性及保障飲用水達標，并關注其經濟性，有效控制供水成本;另一方面，要在統一運營的前提下，充分運用現代網絡信息技術、供應鏈管理理念，在重點鄉（鎮）、村設立分公司或供水管理站，將管理服務延伸至鄉（鎮）村，探索承包經營、委托經營模式，建立“建所到鄉、運維到村、服務到戶”的三級管護機制，實現全面統籌的“垂直一體化”管理;同時，要落實好鄉（鎮）、村級的屬地管理責任，建立健全系統風險防范機制和應急機制，確保系統安全。

（2）加快供水信息化建設。城鄉供水一體化工程建設需要提高信息化管理系統的建設，以先進的科學技術和網絡技術作為依托，使整個取水、輸水、制水、配水、抄表、收費等均實現信息化、自動化運轉。通過數采儀、無線網絡、水質水壓流量表等在線監測設備實時感知城鄉供水系統的運行狀態，并采用可視化的方式有機整合各類信息，實現供水全過程自動化監測和控制。推進管網數據與業務數據的高度融合、管網智能決策分析與業務管理聯動、供水管網管理模式與業務流程再造，以線上指揮監督管理，線下主動運維調控，實現水務管理理念和運營模式的轉變。

（3）加強人才隊伍建設。在推動供水事業發展中，專業人才隊伍具有非常重要的戰略地位，但目前普遍存在專業技術人才欠缺現象，特別是推進城鄉供水一體化使人才供求矛盾更加突出。大中型供水企業可與高等院校、職業學校合作，通過聯合辦學、定向培養等模式加快供水建設管理人才培養。探索和建立適應城鄉供水發展需要的專業技術人才認定、評價、考核、激勵機制。供水企業鼓勵和支持企業員工參加在職學習培訓，繼續深造提升自身業務和專業技能，并可基于項目管理加快培養復合型的專業技術人才，量化考核評價指標，逐步建立重實績、重貢獻，形成形式多樣、自主靈活的分配激勵機制，創造使人才脫穎而出、人盡其才、才盡其用的政策條件和企業環境，打造一支業務精湛、致力躬耕供水事業的專業人才隊伍。

發揮城鄉居民參與積極性

（1）建立健全價格形成機制。準公共物品的定價需兼顧公平與效率的均衡。水價是水資源經濟管理的重要手段，是調節水資源供給與需求的杠桿。世界銀行和其他國際機構提出，一般采取居民水費支出占家庭收入的比例（即水費支出系數）不超過3%～5%作為現實可行的指標。就我國目前供水行業現狀而言，生活水費支出系數低于1.5%，大部分地區甚至低于1%，水的價格與水的稀缺性價值不匹配，存在一定的提價空間。適當提高水價，既可抑制水需求的快速增加，也有利于供水企業持續良性運作，實現水需求的市場調節。但水價調整是一個系統工作，需考慮當地供水成本、物價水平、居民收入狀況、生活習慣等諸多因素，難度較大。因此，可由省級及以上行業主管部門牽頭，各級政府部門聯動，建立完善水價形成機制，科學合理定價。在供水水價未達到運行維護成本期間，各級財政可以根據實際情況給予補貼，推動供水企業逐步實現盈虧平衡。

（2）讓用水付費成為共同意識。企業經營的成敗歸根結底取決于消費者，消費者是企業的利潤來源。準公共產品的消費，是社會公益目標下的有償消費。供水行業這種類型的準公共產品供給是以公益為目的，并非獲取巨額利潤。合理的水費有利于建立節約水資源的意識，改善居民生活習慣，有利于保障供水企業能夠持續提供良好的供水服務。因此對于消費者而言，應當改變觀念，牢固樹立用水付費意識。在完善城市供水收費管理制度的同時，加快推進農村地區供水“一戶一表、抄表收費”制度，逐步實現農村供水收費全覆蓋。

動員全社會參與供水事業

（1）強化宣傳引導。城鄉供水一體化項目的推進需要社會各界的大力支持。要充分通過廣播、電視、報紙、互聯網等媒體，持續性、戰略性、系統性地宣傳飲水安全常識，讓群眾從“有水喝”轉變到“喝好水”思想上來;逐步引導農村百姓樹立健康飲水、用水付費的觀念;引導社會資源支持城鄉供水，爭取社會各界更大的支持、配合。

（2）支持供水項目建設。城鄉供水一體化實踐中難免面對諸般難題。要強化政府的主導作用，解決項目建設過程中的矛盾糾紛，理順產權資產，強化征地用地保障。土地使用指標在使用存量（增量）建設用地內給予優先安排，在稅收、電價等方面根據農村飲水安全工程有關規定執行優惠政策。建立健全城鄉供水安全監測和工程質量驗收評定體系，確保供水工程建得好、管得好。同時出臺系列保障供水效益的政策，對于凈水工藝落后、出廠水質無法達到國家水質標準、無法納入城鄉供水一體化的鄉鎮、村供水設施依法實行關停。社會各界要從民生大局出發，算大賬、看長遠，“小我服從大我”，為城鄉供水一體化項目建設開好綠燈、凝聚力量。

（3）開展節水護水活動。水是生命之源，發展之要。習近平總書記提出十六字治水方針，高瞻遠矚地把節水優先放在首位，社會各界應大力實施全民節水行動，推動節水型社會建設，把對水資源的高效利用、合理開發和有效保護作為推動城鄉建設發展的有力支撐。加快推進飲用水水源保護區、保護范圍劃定，確保從源頭上保障飲水安全。建立飲用水水源保護的部門聯動和執法協作機制，不定期開展飲用水水源環境保護現場檢查和聯合執法，全面排查和整治水源地保護區、保護范圍內的違法違規問題，依法查處各種人為破壞水源地工程設施與環境污染的違法行為，讓生態環境成為社會經濟可持續發展的根基和底色。

總之，城鄉供水一體化是一個系統性工作，廣大農村特別是經濟相對落后地區，由于資金不足、基礎薄弱、觀念落后等方面影響，推進難度較大，需要最大限度調動各方資源，形成合力，共同推進。各地要結合實際加快城鄉供水一體化工作的調查研究，從規劃建設、運營管理、優化服務等方面探索一條契合實際的發展模式，積極助力鄉村振興，更好造福城鄉居民，滿足人民群眾美好生活需要。

參考文獻

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責編/龐曉娟