建設項目電子文件單軌制歸檔存在問題及解決措施

王紅娟

（山東電力工程咨詢院有限公司，山東 濟南 250000）

1 加強火電建設項目電子文件單軌制歸檔的必要性和意義

1）電子文件單軌制歸檔是文檔管理未來發展的大趨勢。2021年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，要求加強電子文件歸檔和電子檔案移交接收。貫徹落實電子文件歸檔相關規定，建立健全電子文件歸檔、電子檔案移交相關制度。強化各領域電子文件歸檔工作，著力推進在業務流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業務系統中同步規劃、同步實施電子文件歸檔功能，保障電子文件歸檔工作廣泛開展，切實推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式單套制歸檔。

2）企業自身發展和數字化轉型的需要。近年來，國家提出“數字中國”建設理念，各行各業充分將新興的云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等技術與企業業務發展相融合，探索企業數字化轉型的出路。新技術的應用給傳統雙軌制檔案工作帶來極大挑戰，業務的數字化逐步推動檔案工作數字化轉型，數據的檔案化也已成為企業發展的必然需求。企業正逐步加大電子檔案管理和電子文件單軌制歸檔的研究；充分發揮數據的參考和憑證價值，為項目實施提供參考，為領導決策提供支持。

3）火電建設項目檔案工作發展的需要。當前火電建設項目文檔管理相對還比較粗放，大部分文件還需要線下通過人工進行簽審和接收，耗費大量人力和紙張成本。已經實施項目管理系統進行文件審批的單位，也只是部分文件實現線上審批，大部分文件還是線下進行簽審。文件審批滯后于項目建設進度，文件需要簽署多份，耗時耗力，效率低下，相關簽署人員休假或者不在項目現場，文件就無法進行簽署，影響項目進度。建設項目電子文件管理缺乏頂層策劃，沒有打通業務系統、文控系統和檔案管理系統之間的接口，項目文檔難以實現自動歸檔和移交。

2 電子文件單軌制歸檔存在問題

1）缺少法律和政策方面的有力支持。《中華人民共和國檔案法》以及《建設工程文件歸檔規范》對電子文件法律效力的認可提供了一些依據，但在實踐層面還缺乏典型的案例和操作要求，電子文件單軌制歸檔還沒有在各行業中全面開展。尤其在建設項目領域，項目質監站檢查、創優以及檔案專項驗收時，行業專家還不能完全認可電子文件的法律效力，還是以紙版文件作為檢查的依據，給電子文件單軌制歸檔造成一定的困難和阻力。

2）火電行業檔案管理現狀制約單軌制歸檔的實施。建設項目一般周期較短，參建單位尚未建立完善的電子檔案管理制度，對電子文件的形成、收集、“四性”檢測、封裝、鑒定、移交等作出明確要求；電子文件的歸檔范圍和保管期限表，扔沿用紙版文件的相關要求，三維模型等無法輸出紙質文檔的原生電子文件還未完全納入歸檔范圍。建設項目電子存儲格式和元數據配置還不能完全滿足建設項目檔案管理和利用的需要；建設項目文件歸檔還處于單套制歸檔的過渡階段，電子檔案的組卷形式還是依賴于紙質檔案。

3）業務和檔案系統相對獨立，檔案系統不統一。建設項目業務系統和檔案管理系統一般都是相對獨立的，需要通過建立中間接口來實現文件歸檔。歸檔接口的設計與開發是關鍵點和難點，有些檔案管理系統預留接口不足或者不具備電子文件“四性”檢測的功能，無法實現電子文件自動歸檔。檔案系統的品牌、版本、元數據配置的差異，也會給電子文件單軌制歸檔帶來一定的挑戰和難題。

4）電子文四性難以保障。“真實、完整、可用、安全”是電子文件的四大屬性。為了進一步明確電子文件“四性檢測”問題，2018年，國家檔案局發布《文書類電子文件檢測一般要求》，為電子文件四性檢測提供參考依據。但是建設項目領域還沒有編制建設項目電子文件四性檢測相關標準；各單位參照文書檢測標準編制的四性檢測方案，深度不一，方法各異；電子文件四性檢測仍是制約電子文件單軌制歸檔的關鍵要素。

5）企業對電子文件工作投入不足、重視不夠。當前領導對電子文件工作的重視程度還遠遠不夠，沒有認識到電子檔案單軌制歸檔在企業數字化轉型和提高企業工作效率、節約成本方面的重要意義。實現電子文件單軌制歸檔，需要從軟件和硬件等各方面進行投入，包括對業務系統、文控系統和檔案系統之間的接口進行前端策劃和配置，開發預留接口，申請和配置電子簽名和簽章等。電子文件單軌制歸檔的實施需要具有信息化、數字化和檔案學相關專業技能的人才能更好的開展。資金投入不足、人員配備不夠也嚴重制約了建設項目電子文件單軌制歸檔的實施。

3 推進建設項目電子文件單軌制歸檔的方案和措施

1）制定政策標準，提供實踐依據。從國家層面出臺更多明確要求和有針對性的方針指導意見，為電子文件單軌制歸檔提供法律和政策支持。《中華人民共和國檔案法》第三十七條規定“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。《建設工程文件歸檔規范》規定“電子檔案簽署了具有法律效力的電子印章或電子簽名的，可不移交相應紙質檔案。”國家雖然出臺了一定的法律標準，但是缺乏實踐操作性，歸口管理部門可以出臺一些有操作性的指導意見，為電子檔案單軌制歸檔提供支撐。

2）加大試點研究力度，組織科研攻關。建議各級各類檔案管理機構廣泛開展各類型建設項目電子文件試點和相關科研項目申報工作，從實際操作層面對電子文件收集、元數據標準、電子文件封裝、“四性”檢測、電子檔案整理和移交等各個環節進行專題研究和探索，總結良好實踐和操作方法，為企業電子文件單軌制歸檔提供可借鑒的實踐操作經驗。

3）明確關鍵節點，建立電子文件全過程歸檔流程。建立電子文件全過程歸檔流程，理順電子文件從表單生成、電子簽名和簽章、元數據編制、電子文件封裝等各個節點，將電子文件整個生命周期關鍵節點管控要求標準化，細化電子文件全過程管控要點。打通電子文件從業務系統、文件控制系統到檔案管理系統的接口。

圖1 電子文件全過程管理流程圖

4）電子簽名和電子簽章。為符合《電子簽名法》中對可靠的電子簽名的要求，保證電子檔案真實、完整、可用、安全，要對電子簽名產品進行調研，選擇經公安部認證的電子簽名產品。電子簽章系統采用PKI證書體系作為簽署人身份認證的基礎，采用二進制數據綁定的技術確保用戶簽名和電子文件緊密綁定，一旦電子文件內容被非法篡改，經驗證后簽名將顯示失效。系統可識別電子文件簽署者的身份，具有不可抵賴性，保障文件的完整性和可靠性。任何經過系統簽字、蓋章的電子文件，一旦發生改動，簽章立即顯示失效。

5）電子文件元數據管理。電子文件的元數據用以記錄電子文件的背景、內容、結構以及整個管理過程。除系統自動生成的元數據外，還應從用戶使用和電子文件管理的角度，規范各類、各系統電子文件的元數據，并梳理業務系統、文控系統、檔案管理系統中元數據的對應關系，實現電子文件元數據管理的標準化；在文件傳遞時，將所有元數據通過封裝的形式，同電子文件一并傳遞。

6）基于XML電子文件封裝技術，實現電子文件和元數據的封裝。XML獨立于任何編程語言，允許人們按接收者容易解析的方式，對復雜數據進行編碼。XML技術具有以下特點：可用于本地計算的數據、可為用戶提供正確的結構化數據視圖、允許集成不同來源的結構化數據、描述來自多種應用程序的數據、通過粒度更新來提高性能。XML技術的這些特點，是實現電子文件和元數據的封裝，保證電子文件完整和真實的重要技術手段。

7）電子文件四性檢測。電子文件四性檢測是電子文件單軌制歸檔的關鍵要點，參照《文書類電子檔案檢測一般要求》，從歸檔環節、移交與接收環節、長期保存環節分別建立電子文件四性檢測方案。電子文件全過程管理需要進行定期和不定期多次檢測，制定電子文件檢測策略；在實施檢測時，依據預先設定的檢測策略執行。原則上每兩年對長期保存的電子檔案進行一次全面檢測，每季度對長期保存的電子檔案進行抽檢，抽檢比例不低于5%。電子檔案所有的操作都應該留有記錄，并補充到電子檔案的元數據中，在檢測時優先檢測變化的元數據信息。