推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化
——《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》貫徹落實(shí)之要

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中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部教授、博士生導(dǎo)師 向春玲

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院博士研究生 胡萬(wàn)玉

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院博士研究生 傅佳薇

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），這是推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。《意見》強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總體要求，明確了基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容，并提出了基層治理體系和治理能力的組織保障，為我國(guó)突破基層治理困境、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化指明了方向。

2020年12月24日，浙江省杭州市臨安區(qū)錦南街道錦溪社區(qū)的工作人員在“e治理”平臺(tái)上處理在線上報(bào)的信息及問(wèn)題。圖：徐昱/新華社

一、深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大意義

基層治理是國(guó)家治理的基石。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。什么是基層治理？基層治理是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及城市街居的管理范圍內(nèi)，通過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)并與各種社會(huì)主體合作運(yùn)用正式制度和非正式制度向基層群眾提供公共服務(wù)、完成公共事務(wù)管理，協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系以及化解矛盾的過(guò)程，從而更好地實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的秩序與穩(wěn)定。什么是基層治理體系和治理能力？中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求基層治理體系和治理能力向現(xiàn)代化推進(jìn)。基層治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下治理基層社會(huì)的制度體系，包括基層治理主體和基層治理方式等，兩者依據(jù)自身的性質(zhì)發(fā)揮各自的功能。基層治理能力是運(yùn)用基層治理制度和體制機(jī)制治理基層社會(huì)事務(wù)的能力。當(dāng)前，我國(guó)基層治理的短板主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理方面，不同程度存在著基層黨組織弱化、淡化、虛化、邊緣化的問(wèn)題；二是在基層政府治理方面，存在著基層治理資源缺乏、基層治理能力不強(qiáng)、群眾的服務(wù)需求得不到及時(shí)滿足的問(wèn)題；三是在治理方式層面，不同程度存在著單一行政化管理方式的問(wèn)題，德治和法治建設(shè)有待加強(qiáng)，智慧治理能力不足；四是在居民自治方面，存在著社會(huì)力量和居民參與不夠的問(wèn)題。因此，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)意義重大。

（一）基層治理現(xiàn)代化建設(shè)事關(guān)黨和國(guó)家大政方針的貫徹落實(shí)

基層社會(huì)是連接上級(jí)黨委政府和基層群眾的橋梁和中間環(huán)節(jié)，是落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策的“最后一公里”。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和變遷，基層治理在黨和國(guó)家政策落實(shí)上日益發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。不論是關(guān)系到國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大政方針，還是關(guān)系到城鄉(xiāng)居民生活水平改善的具體政策，都需要在基層得到落實(shí)。但是，基層治理存在資源不足、權(quán)力弱化、力量缺乏、能力不足等問(wèn)題，導(dǎo)致基層社會(huì)在落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策時(shí)“心有余而力不足”。因此，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)亟需完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，健全基層群眾自治制度，推進(jìn)基層德治和法治建設(shè)，加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)。

（二）基層治理現(xiàn)代化建設(shè)事關(guān)群眾切身利益

良好的基層治理是在滿足群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益訴求的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，資源分散化；社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，社會(huì)分層化；利益格局深刻調(diào)整，利益多元化；思想觀念深刻變化，觀念差異化。這造成了利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益需求多層次的局面。這些利益需求體現(xiàn)在就業(yè)、收入分配、出行、教育、醫(yī)療、住房等各個(gè)方面，但是由于基層群眾自治制度不甚健全，基層民主協(xié)商制度不甚完善，所以基層群眾多樣化、多層次的利益需求沒有得到有效滿足。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，人民群眾對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，不僅對(duì)物質(zhì)文化提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也不斷提高。現(xiàn)階段，基層群眾的廣泛性、高層次、個(gè)性化利益需求的實(shí)現(xiàn)，迫切要求加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，健全基層群眾自治制度，增強(qiáng)基層議事協(xié)商能力，及時(shí)解決基層群眾“急難愁盼”問(wèn)題，增強(qiáng)群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（三）基層治理現(xiàn)代化建設(shè)事關(guān)基層和諧穩(wěn)定

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，最為集中地反映在基層社會(huì)。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可以最大限度地化解矛盾、解決沖突，維護(hù)群眾利益，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定有序。改革開放以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)發(fā)展逐步走上了制度化、法治化的軌道，基層治理實(shí)踐也取得了很好的進(jìn)展與效果。但是，隨著改革發(fā)展的不斷深化，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)矛盾多發(fā)期，各種人民內(nèi)部矛盾和社會(huì)矛盾增多，如房屋拆遷、城市管理、干群關(guān)系、醫(yī)患糾紛、公共安全、社會(huì)治安、鄰里糾紛等領(lǐng)域的矛盾。基層社會(huì)治理工作在很多方面還存在不足，影響了基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。由于以往基層矛盾治理往往采用單一傳統(tǒng)的行政化管理以及維穩(wěn)手段，法治方式缺乏，德治方式弱化，制度支撐乏力，加上群眾利益表達(dá)機(jī)制、心理疏導(dǎo)機(jī)制、矛盾化解機(jī)制等不健全，導(dǎo)致一些社會(huì)矛盾沒有得到有效化解。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革和向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是處于國(guó)內(nèi)矛盾和國(guó)外矛盾、傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)交織疊加時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累的深層次矛盾進(jìn)一步凸顯，并在基層呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。尤其是現(xiàn)階段不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的系列社會(huì)矛盾，沖擊著基層社會(huì)，防范化解基層社會(huì)矛盾任務(wù)艱巨。因此，加強(qiáng)基層源頭治理，把矛盾化解在基層，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立健全基層矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制是當(dāng)前十分迫切的任務(wù)。

二、全面把握加強(qiáng)基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容

基層治理體系現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)治理主體從單一行政主體向多元化主體轉(zhuǎn)變，治理方式從單一行政性方式向多樣化方式轉(zhuǎn)變，最終建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代化基層治理體系。

貴州省畢節(jié)市大方縣的多個(gè)村都有“文明積分超市”。圖：何凡/新華社

（一）完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度

中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。當(dāng)前，在一些基層黨組織中存在著職能弱化、虛化的現(xiàn)象，存在著凝聚力、影響力、號(hào)召力不足的問(wèn)題。因此，加強(qiáng)基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)要完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度。第一，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。為此，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織對(duì)基層各類組織和各項(xiàng)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以提升組織力為重點(diǎn)，健全在基層治理中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)制度，涉及基層治理重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題都要由黨組織研究討論后按程序決定。積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村（居）民委員會(huì)主任、村（社區(qū)）“兩委”班子成員交叉任職。注重把黨組織推薦的優(yōu)秀人選通過(guò)一定程序明確為各類組織負(fù)責(zé)人，確保依法把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)有關(guān)要求寫入各類組織章程。創(chuàng)新黨組織設(shè)置和活動(dòng)方式，不斷擴(kuò)大黨的組織覆蓋和工作覆蓋，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織。推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，加強(qiáng)日常監(jiān)督，持續(xù)整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。第二，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制。深化基層機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制資源，設(shè)置綜合性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。除黨中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理。繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。第三，完善黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度。堅(jiān)持黨建帶群建，更好履行組織、宣傳、凝聚、服務(wù)群眾職責(zé)。統(tǒng)籌基層黨組織和群團(tuán)組織資源配置，支持群團(tuán)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能。培育扶持基層公益性、服務(wù)性、互助性社會(huì)組織。支持黨組織健全、管理規(guī)范的社會(huì)組織優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)項(xiàng)目。搭建區(qū)域化黨建平臺(tái)，推行機(jī)關(guān)企事業(yè)單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織聯(lián)建共建，組織黨員、干部下沉參與基層治理、有效服務(wù)群眾。

（二）健全基層群眾自治制度

基層群眾自治制度是依照憲法和法律，由村民（居民）選舉的成員組成村（居）民委員會(huì)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度。多年來(lái)，基層群眾自治制度切實(shí)提高了我國(guó)基層治理的效能，有效促進(jìn)了基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定有序。但我們也必須看到，我國(guó)基層群眾自治工作在實(shí)踐過(guò)程中還存在著政府與基層黨組織和村（居）民委員會(huì)權(quán)責(zé)邊界不清、群眾自治意識(shí)淡薄、群眾自治能力有限、選舉程序不規(guī)范、群眾意愿表達(dá)渠道有限等問(wèn)題，影響了基層自治效能提升。因此，推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化需要健全基層群眾自治制度。第一，加強(qiáng)村（居）民委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾性自治組織的制度。規(guī)范撤銷村民委員會(huì)改設(shè)社區(qū)居民委員會(huì)的條件和程序，合理確定村（社區(qū)）規(guī)模。發(fā)揮村（居）民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)作用，村民委員會(huì)應(yīng)設(shè)婦女和兒童工作等委員會(huì)，社區(qū)居民委員會(huì)可增設(shè)環(huán)境和物業(yè)管理等委員會(huì)。完善村（居）民委員會(huì)成員履職承諾和述職制度。第二，健全村（居）民自治機(jī)制。強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)作用，規(guī)范村（居）民委員會(huì)換屆選舉，全面落實(shí)村（社區(qū)）“兩委”班子成員資格聯(lián)審機(jī)制。在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬群眾反映意見和建議的渠道。聚焦群眾關(guān)心的民生實(shí)事和重要事項(xiàng)，定期開展民主協(xié)商。完善黨務(wù)、村（居）務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，及時(shí)公開權(quán)力事項(xiàng)，接受群眾監(jiān)督。強(qiáng)化基層紀(jì)檢監(jiān)察組織與村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的溝通協(xié)作、有效銜接，形成監(jiān)督合力。第三，增強(qiáng)村（社區(qū)）組織動(dòng)員能力。健全村（社區(qū)）“兩委”班子成員聯(lián)系群眾機(jī)制。加強(qiáng)群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，完善應(yīng)急預(yù)案。改進(jìn)網(wǎng)格化管理服務(wù)，依托村（社區(qū)）統(tǒng)一劃分綜合網(wǎng)格，明確網(wǎng)格管理服務(wù)事項(xiàng)。第四，優(yōu)化村（社區(qū)）服務(wù)格局。市、縣級(jí)政府要規(guī)范村（社區(qū)）公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，由基層黨組織主導(dǎo)整合資源為群眾提供服務(wù)。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)綜合服務(wù)、兜底服務(wù)能力建設(shè)。完善支持社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，實(shí)施政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體、社會(huì)力量合作。開展“新時(shí)代新社區(qū)新生活”服務(wù)質(zhì)量提升活動(dòng)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)

法治和德治歷來(lái)是基層治理的重要手段，在基層治理中發(fā)揮著各自不同的功能。法律是對(duì)人的行為底線的規(guī)定，法治就是利用正式法律制度懲治社會(huì)成員的越軌行為，是一種對(duì)人的行為的剛性約束。道德是人的行為價(jià)值取向，德治就是利用道德來(lái)規(guī)范人類社會(huì)的行為，是一種對(duì)人的行為的柔性約束。在中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，基層社會(huì)治理采用“德治為主、德法相融”的方式，維持了傳統(tǒng)基層社會(huì)的穩(wěn)定秩序。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，隨著工業(yè)社會(huì)的到來(lái)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)封閉的、自給自足的基層共同體被高度開放性的、交換性的流動(dòng)社會(huì)所取代，使得德治的約束力日趨式微。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)利益群體增加、治理內(nèi)容日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，法治和德治應(yīng)該互為補(bǔ)充，共同發(fā)力。推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化就是要發(fā)揮法治和德治各自的功能。首先，以法治作為保障，推進(jìn)基層治理法治建設(shè)。提升基層黨員、干部法治素養(yǎng)，引導(dǎo)群眾積極參與、依法支持和配合基層治理。完善基層公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問(wèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指導(dǎo)村（社區(qū)）依法制定村規(guī)民約、居民公約，健全備案和履行機(jī)制，確保符合法律法規(guī)和公序良俗。其次，以德治作為支撐，加強(qiáng)思想道德建設(shè)。培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。健全村（社區(qū)）道德評(píng)議機(jī)制，開展道德模范評(píng)選表彰活動(dòng)，注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層治理中的重要作用。組織開展科學(xué)常識(shí)、衛(wèi)生防疫知識(shí)、應(yīng)急知識(shí)普及和誠(chéng)信宣傳教育，深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。最后，發(fā)展公益慈善事業(yè)。完善社會(huì)力量參與基層治理激勵(lì)政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善基層志愿服務(wù)制度，大力開展鄰里互助服務(wù)和互動(dòng)交流活動(dòng)，更好滿足群眾需求。

（四）加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)

基層智慧治理能力是指依托和運(yùn)用智慧化技術(shù)手段，提高基層治理的能力。基層智慧治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，也是新時(shí)代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本途徑。信息、通訊和計(jì)算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展是基層智慧治理的物質(zhì)條件，化解新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平是基層智慧治理的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，基層智慧治理能力建設(shè)有待加強(qiáng)。一方面，由于對(duì)智慧城市、智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)和應(yīng)用終端建設(shè)的投資支持不足，系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)融合、網(wǎng)絡(luò)安全等智能技術(shù)開發(fā)存在問(wèn)題。另一方面，部門與部門之間、部門與系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分享仍然存在制度性壁壘。因此，推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化急需加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)。第一，在物質(zhì)層面，依托新基建大投入的契機(jī)，加大對(duì)智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施投資支持的力度，解決好智慧治理硬件現(xiàn)代化的問(wèn)題。第二，在制度層面，打通部門和系統(tǒng)之間的制度壁壘，整合數(shù)據(jù)資源，共建全國(guó)基層治理數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)基層治理數(shù)據(jù)資源共享。同時(shí)，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，打通部門與部門之間的制度壁壘，橫向上加快全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，縱向上推動(dòng)各地政務(wù)服務(wù)平臺(tái)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸。第三，在思想層面，基層干部要樹立智能化、信息化治理的思維和理念，努力學(xué)習(xí)和掌握現(xiàn)代化信息技術(shù)，提高大數(shù)據(jù)分析能力，主動(dòng)適應(yīng)信息化治理的時(shí)代要求。

三、加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)的具體途徑

基層治理是涉及多元主體的實(shí)踐行動(dòng)，是一個(gè)包含多重事務(wù)的復(fù)雜系統(tǒng)，在實(shí)際治理的過(guò)程中出現(xiàn)了如行政執(zhí)行能力缺位、基層為民服務(wù)意識(shí)薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商議事環(huán)節(jié)不健全、應(yīng)急管理機(jī)制不完善、基層平安建設(shè)氛圍未形成等問(wèn)題。因此，需要加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，全面提升基層治理能力，有效解決相應(yīng)的問(wèn)題。

四川省遂寧市河?xùn)|新區(qū)“兩代表一委員”共商社區(qū)治理

（一）增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力

行政執(zhí)行能力作為基層單位落實(shí)行政事務(wù)的基本能力，是政府執(zhí)行效率的直觀體現(xiàn)，直接關(guān)系政府政策是否準(zhǔn)確落實(shí)到人民群眾的利益點(diǎn)上。如果基層單位的行政執(zhí)行能力下降，在權(quán)力分割方面就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力集中到縣級(jí)及以上行政單位的現(xiàn)象，從而弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法作用，導(dǎo)致行政資源難以落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由此也會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）缺少必要的人力物力和財(cái)力，從而影響行政執(zhí)行能力的提升。因此，在黨對(duì)基層的宏觀引領(lǐng)方面，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)；在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，要通過(guò)權(quán)力下放，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更多的自主權(quán)，包括綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，并強(qiáng)化其對(duì)涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的參與權(quán)和建議權(quán)；根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源；在監(jiān)督機(jī)制方面，需要健全和完善監(jiān)督機(jī)制，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法公示制度，實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力的執(zhí)行在陽(yáng)光下運(yùn)行；此外，要根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口不斷進(jìn)入城市的新變化，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃設(shè)置，確保管理服務(wù)有效覆蓋常住人口。

（二）增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為民服務(wù)的能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是黨在基層連接群眾的橋梁和紐帶，是將宏觀政策具體落實(shí)到人民群眾的重要載體，要使基層單位做到讓人民群眾滿意，就需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為民服務(wù)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層政府單位，若缺失為民服務(wù)的意識(shí)和能力，就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位、對(duì)群眾服務(wù)的成效不顯著、基層群眾的滿意度不高等問(wèn)題，就有可能危及黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。因此，需要從權(quán)力下放、政策執(zhí)行、公共服務(wù)、流程優(yōu)化等方面積極改革創(chuàng)新。在權(quán)力下放方面，市、縣級(jí)政府要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、公共安全等事項(xiàng)，將直接面向群眾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠承接的服務(wù)事項(xiàng)依法下放，給予其更多的自主權(quán)；在政策執(zhí)行方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要圍繞全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果等任務(wù)，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)及留守兒童、留守婦女、留守老人關(guān)愛服務(wù)等工作；在公共服務(wù)方面，街道要做好市政市容管理、物業(yè)管理、流動(dòng)人口服務(wù)管理、社會(huì)組織培育引導(dǎo)等工作，同時(shí)需要加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康人才隊(duì)伍建設(shè)；在流程優(yōu)化方面，做到優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)流程，加快推行市域通辦，逐步推行跨區(qū)域辦理，不斷提高為民服務(wù)能力。

（三）增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力

議事協(xié)商能力是指基層民眾自己解決自己?jiǎn)栴}的意識(shí)、自己決策關(guān)乎自身利益的重大事項(xiàng)的能力。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決。這為解決居民糾紛提供了科學(xué)的方式和導(dǎo)向。近年來(lái)，各地基層治理涌現(xiàn)出許多議事協(xié)商機(jī)制的可行性案例：江西省南昌市武陽(yáng)鎮(zhèn)在轄區(qū)開展“三有”議事協(xié)商平臺(tái)，形成了“以村黨組織為核心、以村民小組為單元、以村民群眾為主體、政協(xié)委員共同參與”的“有事多商量、有事好商量、有事會(huì)商量”的協(xié)商議事模式，傾聽呼聲、反映民情、凝聚共識(shí)，解決了很多實(shí)質(zhì)性的群眾矛盾；福建省三明市將樂縣萬(wàn)安鎮(zhèn)翔安社區(qū)的“五事議事法”，立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定了一套行之有效的民主議事程序，通過(guò)“聽群眾說(shuō)”、“讓群眾議”、“幫群眾辦”、“邀群眾評(píng)”、“向群眾曬”等溝通規(guī)則，主動(dòng)吸納社區(qū)居民參與基層治理，搭建起雙向互動(dòng)的有效平臺(tái)。地方在基層議事協(xié)商方面做出的成效表明，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力對(duì)于基層群眾行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利、積極化解矛盾糾紛有著十分重要的意義。在現(xiàn)代化發(fā)展新階段，需要進(jìn)一步完善基層民主協(xié)商制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委要圍繞涉及群眾切身利益的事項(xiàng)主導(dǎo)開展議事協(xié)商，完善座談會(huì)、聽證會(huì)等協(xié)商方式，注重發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員作用；進(jìn)一步探索建立社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會(huì)議制度，不斷增強(qiáng)基層議事協(xié)商能力。

（四）增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力是保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、防范化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一道重要屏障。我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害等突發(fā)事件較多的國(guó)家，如2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)、今年鄭州水災(zāi)的突發(fā)，再到一些群體性事件的發(fā)生，都給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重傷害和巨大損失，無(wú)一不考驗(yàn)著國(guó)家應(yīng)急管理體系的建設(shè)成效。黨和國(guó)家歷來(lái)重視突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民的生命安全，以“人民至上、生命至上”為目標(biāo)，盡最大努力挽救人民群眾的生命安全。作為基層單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的應(yīng)急管理能力直接關(guān)系到人民群眾的安危。當(dāng)前基層應(yīng)急管理工作面臨著組織體系不健全、專業(yè)性缺失、管理人員不足、群眾參與度不高、管理技術(shù)有限等問(wèn)題，不僅需要基層單位在自身組織建設(shè)、硬件設(shè)備、隊(duì)伍培養(yǎng)等方面有所強(qiáng)化，而且也需要外部社會(huì)力量的支持。因此，在增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力方面，第一，需要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地責(zé)任和相應(yīng)職權(quán)，構(gòu)建多方參與的社會(huì)動(dòng)員響應(yīng)體系。第二，健全基層應(yīng)急管理組織體系，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案，做好風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等工作。第三，建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊(duì)伍，每年組織開展綜合應(yīng)急演練。第四，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人、財(cái)、物支持。特別是要加強(qiáng)群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)。在應(yīng)急狀態(tài)下，由村（社區(qū)）“兩委”統(tǒng)籌調(diào)配本區(qū)域各類資源和力量，組織開展應(yīng)急工作。

（五）增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安建設(shè)能力

浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)，社區(qū)干部進(jìn)駐聯(lián)勤共治工作站參與糾紛調(diào)解。圖：新華社

平安建設(shè)包括打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透破壞活動(dòng)、從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛、維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)治安秩序、預(yù)防和減少重特大生產(chǎn)安全事故、及時(shí)消除經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素等內(nèi)容。具體到基層行政單位來(lái)說(shuō)，就是在整合社會(huì)資源、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾糾紛等方面有所作為，一切以群眾滿意為準(zhǔn)。歷年的中央一號(hào)文件都提出平安鄉(xiāng)村的建設(shè)方向和意見，如2021年的中央一號(hào)文件指出，要加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)調(diào)基層治理現(xiàn)代化的理念。若基層平安建設(shè)能力缺失，就會(huì)出現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)秩序失序、社會(huì)資源匹配不到位、矛盾頻發(fā)等不良后果。因此，應(yīng)該從以下三個(gè)方面來(lái)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安建設(shè)能力：第一，在基層治理能力方面，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心規(guī)范化建設(shè)，發(fā)揮其整合社會(huì)治理資源、創(chuàng)新社會(huì)治理方式的平臺(tái)作用。第二，在掃黑除惡方面，完善基層社會(huì)治安防控體系，健全防范涉黑涉惡長(zhǎng)效機(jī)制。第三，在解決矛盾糾紛方面，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。

四、加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的組織保障

加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要有堅(jiān)實(shí)的組織保障，主要從壓實(shí)各級(jí)黨委和政府責(zé)任、改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)、保障基層治理投入、加強(qiáng)基層治理隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)基層治理創(chuàng)新和營(yíng)造基層治理良好氛圍等六個(gè)方面入手。

（一）壓實(shí)各級(jí)黨委和政府責(zé)任

黨的十八屆三中全會(huì)提出，社會(huì)治理要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這就說(shuō)明，在社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)體系中，各個(gè)主體發(fā)揮的作用是有所不同的。因此，《意見》要求：第一，各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)基層治理的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善議事協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，定期研究基層治理工作，整體謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、治理和服務(wù)，及時(shí)幫助基層解決困難和問(wèn)題。第二，加強(qiáng)對(duì)基層治理工作成效的評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為市、縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核，以及黨委書記抓基層黨建述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容。第三，市、縣級(jí)黨委和政府要發(fā)揮一線指揮部作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要提高抓落實(shí)能力。組織、政法、民政等部門要及時(shí)向黨委和政府提出政策建議。

(二)改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)

基層考核評(píng)價(jià)可以直觀反映基層治理中出現(xiàn)的各方面問(wèn)題，以便對(duì)下一步工作進(jìn)行改進(jìn)。黨和國(guó)家歷來(lái)重視對(duì)基層考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定。黨的十九大報(bào)告指出，要“完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。黨的十九屆四中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)時(shí)，指出要“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。沒有考核評(píng)價(jià)制度的基層治理，就會(huì)出現(xiàn)治理目標(biāo)不明確、治理水平難以提升、黨員干部素質(zhì)和工作能力難以提高、治理過(guò)程缺乏科學(xué)化現(xiàn)代化的規(guī)范等問(wèn)題。因此，在基層治理過(guò)程中要不斷改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)制度。在規(guī)范權(quán)責(zé)事項(xiàng)方面，市、縣級(jí)黨委和政府要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）權(quán)責(zé)事項(xiàng)，并為權(quán)責(zé)事項(xiàng)以外委托工作提供相應(yīng)支持；在考評(píng)體系制定方面，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的綜合考核，嚴(yán)格控制考核總量和頻次；在統(tǒng)籌督查檢查工作方面，需要規(guī)范面向基層的督查檢查，清理規(guī)范工作臺(tái)賬、報(bào)表等項(xiàng)目，要切實(shí)為基層工作減負(fù)；在容錯(cuò)糾錯(cuò)工作方面，要保護(hù)好基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

(三)保障基層治理投入

基層治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，需要大量人力、物力和財(cái)力來(lái)支撐。在基層治理過(guò)程中，出現(xiàn)了使基層治理有效邊際遞減的“內(nèi)卷化”的問(wèn)題，黨和國(guó)家為此通過(guò)加大資源投入、制度創(chuàng)新、更新治理技術(shù)等方式來(lái)提升基層治理的有效性，但效果并沒有得到明顯的改善。因此，要更加有效地解決基層治理存在的突出問(wèn)題，首先要保證基層治理的投入，在經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、基層陣地建設(shè)空間等方面進(jìn)行保障。在經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制方面，需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，優(yōu)化以黨群服務(wù)中心為基本陣地的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施布局；在基層陣地建設(shè)空間方面，各省（自治區(qū)、直轄市）要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的辦公、服務(wù)、活動(dòng)、應(yīng)急等功能面積標(biāo)準(zhǔn)，依規(guī)為其提供相應(yīng)的建設(shè)空間，支持建設(shè)完善基層陣地。

(四)加強(qiáng)基層治理隊(duì)伍建設(shè)

基層治理是以人民為主體的實(shí)踐活動(dòng)，在這項(xiàng)系統(tǒng)工程里，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要人的智慧。人才是基層治理內(nèi)生性發(fā)展最為關(guān)鍵的要素性資源。術(shù)業(yè)有專攻、專人做專事。近年來(lái)，基層治理在人才隊(duì)伍建設(shè)方面存在著基層治理人才缺乏、基層治理人才流失嚴(yán)重和基層治理人才結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。因此，需要有針對(duì)性的措施來(lái)解決。在專業(yè)人才方面，要重視和加強(qiáng)黨務(wù)工作者、專業(yè)性社工服務(wù)人員的選拔和培養(yǎng)，并建立健全村（社區(qū)）黨組織書記后備人才庫(kù)，積極引導(dǎo)高校畢業(yè)生從事社區(qū)工作等。在制度保障方面，要推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)移；在物質(zhì)保障方面，要切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼政策，健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)待遇；在制度創(chuàng)新方面，要探索將專職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理。

（五）推進(jìn)基層治理創(chuàng)新

立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，需要基層治理及時(shí)回應(yīng)基層社會(huì)變化提出的新要求、新課題，根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)、分布結(jié)構(gòu)、社區(qū)消費(fèi)和服務(wù)需求結(jié)構(gòu)等創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制，加強(qiáng)基層社會(huì)建設(shè)，提升治理效能，使社會(huì)治理的基礎(chǔ)更牢固、更堅(jiān)實(shí)。要加快基層治理研究基地和智庫(kù)建設(shè)，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義基層治理理論研究。以市（地、州、盟）為單位開展基層治理示范工作，加強(qiáng)基層治理平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)基層治理改革創(chuàng)新。認(rèn)真總結(jié)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)齊補(bǔ)足社區(qū)防控短板，切實(shí)鞏固社區(qū)防控陣地。完善基層治理法律法規(guī)，研究制定社區(qū)服務(wù)條例。

（六）營(yíng)造基層治理良好氛圍

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。當(dāng)務(wù)之急要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)既充滿活力又安定有序，創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制，凝聚各方力量，優(yōu)化基層治理生態(tài)，打造社會(huì)共治同心圓，從而形成良好基層治理氛圍。由此，要選樹表彰基層治理先進(jìn)典型，推動(dòng)創(chuàng)建全國(guó)和諧社區(qū)；做好基層治理調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，建立基層治理群眾滿意度調(diào)查制度；組織開展基層治理專題宣傳。