數(shù)字化城市管理可持續(xù)發(fā)展的幾點想法

周志峰

(建設綜合勘察研究設計院有限公司，北京 100007)

1 引 言

數(shù)字化城市管理是以一萬平方米左右為基本單元，將社區(qū)(村)劃分為若干個網(wǎng)格單元，由監(jiān)督員對相應網(wǎng)格內的城市管理部件進行巡查，對城市管理事件進行采集上報，并通過立案、派遣、結案等環(huán)節(jié)實現(xiàn)案件的全過程監(jiān)督和管理的一種新型城市管理模式[1]。網(wǎng)格化管理為精細描述管理對象、精確采集管理服務信息、精準處理管理問題提供了技術支撐。為了進一步提高城市管理案件發(fā)現(xiàn)、處置等過程的響應速度和處置能力，提升城市精細化管理能力和城市治理效率，應以網(wǎng)格化城市管理為基礎，將智慧城市、城市大腦、大數(shù)據(jù)等理念運用于城市管理，通過匯聚和整合信息資源、優(yōu)化處置流程、細化考核評價體系，從精細化、標準化、智能化、多維度和常態(tài)化等多方面進行改進和提升，確保數(shù)字化城市管理可持續(xù)發(fā)展。

2 數(shù)字化城市管理發(fā)展歷程

2004年，北京市東城區(qū)作為建設部課題試點單位，試點創(chuàng)建城市管理新模式，該模式以信息化手段為支撐對城市管理實施網(wǎng)格化、信息化、精細化管理。該模式創(chuàng)建的網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)上線運行后，提高了城市管理問題的發(fā)現(xiàn)能力和處置效率，改善了城市市容環(huán)境和城市投融資服務環(huán)境，應用效果顯著[2]。

從2005年開始，住房和城鄉(xiāng)建設部先后分三批在全國51個城市(城區(qū))試點建設運行數(shù)字化城市管理模式[3]。截至2019年10月，全國所有直轄市、省會城市已建成并成功運行數(shù)字化城市管理平臺；地級市平臺建成266個，占地級市總數(shù)的80%；縣級市平臺建成170個，占縣級市總數(shù)的48%；縣城平臺建成474個，占縣城總數(shù)的30%，數(shù)字化城市管理模式在全國范圍持續(xù)普及[4]。

經(jīng)過近15年的建設應用，數(shù)字化城市管理理念已經(jīng)從最初單一的城市市政市容監(jiān)管，逐步向城市運行的諸多領域拓展。2010年，北京市東城區(qū)、朝陽區(qū)、順義區(qū)作為試點城區(qū)，在數(shù)字化城市管理的基礎上搭建人、地、事、物、組織等社會服務管理內容，建設并運行了網(wǎng)格化社會服務管理體系，實現(xiàn)了人、地、事、物、組織等多方面綜合管理，提升了社會服務管理的信息化、集約化、精細化水平[5]。2011年，全國政法工作會議上明確要求在全國范圍推廣應用網(wǎng)格化社會服務管理模式[5]。

為了進一步加強對城市市容市貌管理工作的指導、監(jiān)督和評價，提升城市管理精細化水平和治理能力，2020年12月住建部印發(fā)了《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準(試行)》，要求利用信息化手段，對城市運行情況實施動態(tài)監(jiān)測、統(tǒng)籌調度、及時處理和考核評價，從而創(chuàng)造干凈、整潔、有序、安全的城市環(huán)境，搭建國家級、省級和市級三級城市綜合管理服務平臺，推動城市管理走向城市治理，進一步提升城市精細化管理和綜合治理能力[6]。

3 數(shù)字城管發(fā)展的幾點想法

東城區(qū)2005年網(wǎng)格化城市管理模式上線運行，城市管理效率和管理能力得到了前所未有的提升，城市市容環(huán)境干凈整潔、城市各類基礎設施運行有序安全。為了進一步提升城市的智能化管理、精細化考核、精準化治理，確保數(shù)字化城市管理能夠長期高效地發(fā)揮作用、能為城市管理者提供更加便捷有效的管理手段，持續(xù)不斷地提升城市管理水平和治理能力，數(shù)字化城市管理應從精細化、標準化、智能化、多維度、常態(tài)化等方面進一步完善和提升，支撐數(shù)字化城市管理可持續(xù)健康發(fā)展(如圖1)。

圖1 五個方面支撐數(shù)字化城市管理可持續(xù)發(fā)展

3.1 精細化

精細化是數(shù)字化城市管理模式創(chuàng)建的精髓，數(shù)字化城市管理的本質是精細化管理，它實現(xiàn)了管理對象、管理空間、管理時域、管理責任以及管理績效的精細化[2]。從目前各地數(shù)字化城市管理系統(tǒng)運行效果來看，各地已經(jīng)基本按照國家或行業(yè)相關標準完成了管理對象精細化分類、管理區(qū)域精細化劃分等，實現(xiàn)了城市管理工作的精細化，也取得了良好的運行效果。為了能夠進一步提高城市管理的精細化程度、提高城市治理的精準率，可從管理責任區(qū)域、管理時間段、管理責任及考核指標等涉及城市管理和運行的諸多因素入手，進行深層次的全面精細化管理。精細劃分責任區(qū)域、落實責任人，除基本的萬米單元網(wǎng)格管理外，可根據(jù)不同責任人細化責任區(qū)域，進行精準化管理。將全天24小時按照不同時間段進行精細化管理，根據(jù)案件類別、性質、發(fā)生的時間段等信息，實現(xiàn)不同時間段、不同案件的精細化監(jiān)管。根據(jù)案件類別、發(fā)生區(qū)域、發(fā)生時間段等諸多因素細化考核標準，精準設置考核指標及考核內容，對于相同案件發(fā)生在不同時間段、不同區(qū)域應合理設置差異化考核標準，實現(xiàn)考核評價更精準、更客觀。

3.2 標準化

標準化是數(shù)字化城市管理資源共享、系統(tǒng)建設及推廣應用的前提，也是數(shù)字化城市管理可持續(xù)、健康發(fā)展的必由之路，可以通過建立標準體系、完善和更新現(xiàn)有標準，進一步提升數(shù)字化城市管理的科學性和系統(tǒng)運行結果的客觀性及準確性。數(shù)字化城市管理標準體系建設可從城市管理標準、地理信息標準以及信息化標準三個專業(yè)領域實現(xiàn)，其中城市管理標準是數(shù)字城管的工作依據(jù)、地理信息標準是數(shù)字城管的基礎保障、信息化標準是數(shù)字城管創(chuàng)新的技術手段。也可以通過基礎標準、通用標準和專業(yè)標準等不同標準層次來實現(xiàn)，或者根據(jù)數(shù)字化城市管理建設實施內容層面構建標準體系[7]。

數(shù)字化城市管理創(chuàng)建至今已經(jīng)編制發(fā)布了多部國家標準和行業(yè)標準，但部分標準發(fā)布至今已有近10年之久，標準內容及相關要求已不能完全滿足業(yè)務需要，也無法與現(xiàn)有技術水平及管理手段相適應。比如坐標系問題，隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術應用，標準中規(guī)定的“所在城市基礎測繪的坐標系”，已不能完全滿足系統(tǒng)建設及業(yè)務運轉需求；再比如數(shù)據(jù)精度問題，標準規(guī)定的“部件平面定位精度”、地理編碼數(shù)據(jù)的“位置精度”等，針對目前的精細化管理來說，該精度要求過于籠統(tǒng)，應結合每類數(shù)據(jù)的實際應用目的、使用范圍、使用場景等因素全面考慮細化精度要求，以精細化、精準化服務城市管理和社會治理為最終目標。

3.3 智能化

數(shù)字化城市管理以信息化手段實現(xiàn)城市的精細化管理，近年來隨著信息技術快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等高新技術在諸多行業(yè)和領域取得了長足發(fā)展，數(shù)字化城市管理在今后的發(fā)展中也應合理使用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術，提升城市管理的智能化，促進數(shù)字化城市管理可持續(xù)健康發(fā)展。

針對數(shù)字化城市管理的智能化，可以從兩方面提升：一是利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等高新技術，提升系統(tǒng)案件流轉各環(huán)節(jié)的自動化水平。例如基于物聯(lián)網(wǎng)技術基礎，實現(xiàn)管理部件自動化監(jiān)測、管理事件的自動發(fā)現(xiàn)上報以及案件的自動核查結案等功能；基于大數(shù)據(jù)分析研判與責任精細化為基礎，實現(xiàn)城市管理案件的自動派遣等功能。二是利用大數(shù)據(jù)分析研判手段，解決反復發(fā)生案件問題，提升城市管理效率。目前各地數(shù)字化城市管理運行中存在“發(fā)生-發(fā)現(xiàn)-立案-處置-結案-再發(fā)生”的反復發(fā)生案件占比不在少數(shù)。根據(jù)這類案件的特殊性及反復發(fā)生的特點，可通過技術手段積極搭建城市管理大數(shù)據(jù)平臺，啟動以大數(shù)據(jù)平臺為基礎的決策支撐體系，利用大數(shù)據(jù)分析研判功能，發(fā)現(xiàn)各類城市管理案件發(fā)生的原因、存續(xù)時間、處置情況等，對可能發(fā)生的案件進行預警研判，實施事前預防和事后快速反應和處置，降低各類城市管理案件重復發(fā)生的概率，提升城市管理智能化水平。

3.4 多維度

在數(shù)字化城市管理實際運行中，城市管理案件的權屬責任問題至關重要，清晰明了的權屬和責任主體信息，能夠實現(xiàn)案件的快速響應和處理，縮短案件的實際存續(xù)時間，提升人們對市容市貌環(huán)境的體驗感和舒適感。對于同類案件發(fā)生在不同區(qū)域、同類案件發(fā)生在相同區(qū)域的不同時間段等情況，一般責任主體也有差異。案件責任多維度分析的目的是通過不同維度對各類案件進行梳理分析，總結案件發(fā)生規(guī)律及其對應的責任主體，實現(xiàn)案件責任精準認定，提升案件派遣的準確率，提高案件運轉和處理效率。

根據(jù)目前數(shù)字化城市管理系統(tǒng)運行情況來看，可以考慮從城市管理對象的全生命期維度(時間維度)、專業(yè)部門維度(專業(yè)領域維度)以及管理區(qū)域維度(空間維度)等不同維度和層級，綜合考慮分析研判，解決案件責任主體的精細化問題(如圖2)。全生命期維度主要針對每類管理對象在規(guī)劃設計、施工建設、日常運行維護等不同階段的不同特點及現(xiàn)狀，精準定位每類管理對象發(fā)生案件的責任主體，實現(xiàn)管理對象發(fā)生案件的精準化處置；專業(yè)部門維度方面主要考慮城市管理各領域專業(yè)部門，包括城管執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化、公安交通、住房建設、規(guī)劃國土、生態(tài)環(huán)保、公共安全、河湖水務等部門，按照案件類型分析判別案件的責任主體；管理區(qū)域維度可以根據(jù)管理對象位置不同，將管理區(qū)域分為平面區(qū)域和立面區(qū)域，其中平面區(qū)域主要涉及定位點處于平面位置的管理部件、案件等信息的區(qū)域，立面區(qū)域主要指建(構)筑物立面或建(構)筑物二層及以上立面設置的管理部件、發(fā)生的管理案件等信息的區(qū)域，所在立面位置不同有可能管理責任主體也不同，特別是處于不同責任主體管理轄區(qū)界線兩側的部件及案件，例如同一棟臨街建筑一層門面的店招、廣告牌屬于一個責任主體管理，二層及以上的店招等屬于相鄰區(qū)域的責任主體管理。

圖2 從不同維度實現(xiàn)案件責任主體精細化

3.5 常態(tài)化

城市管理是一項龐雜的系統(tǒng)工程，要長期保持城市“干凈、整潔、有序”的管理效果，需要從政策、制度、技術等多方面采取有效措施(如圖3)，以數(shù)字化城市管理為技術手段，積極推進城市精細化管理常態(tài)化和制度化，促進城市管理效果更進一步。發(fā)揮政府主導作用，通過政策支持、制度保障等，向數(shù)字化城市管理工作持續(xù)注入新鮮血液，根據(jù)各地城市管理現(xiàn)狀，在一定時期內將數(shù)字化城市管理作為重點工作來抓，確保數(shù)字化城市管理工作持續(xù)有效地發(fā)揮作用，確保城市環(huán)境衛(wèi)生、街面秩序等持續(xù)保持“干凈、整潔、有序”，創(chuàng)建更加舒適宜居的生活環(huán)境。發(fā)揮多部門聯(lián)動作用，創(chuàng)建多部門聯(lián)動機制，整合現(xiàn)有信息化資源及各專業(yè)部門平臺，實現(xiàn)建設、管理、運行、維護、監(jiān)督、執(zhí)法一體化運行，通過多部門聯(lián)動，提升城市管理問題處置效率，降低案件的實際存續(xù)時間。發(fā)揮創(chuàng)新作用，通過技術更新，不斷為數(shù)字化城市管理輸入新想法、新思路、新技術，持續(xù)激發(fā)數(shù)字化城市管理活力；通過管理模式和制度創(chuàng)新，為數(shù)字化城市管理提供更加快捷有效的問題解決方式，提高城市管理監(jiān)管效率，提升城市管理能力。

圖3 多舉措實現(xiàn)數(shù)字化城市管理常態(tài)化和制度化

4 結 語

數(shù)字化城市管理創(chuàng)新了城市管理模式，提高了城市管理能力和管理效率。為了確保數(shù)字化城市管理持續(xù)有效地發(fā)揮重要作用，為城市管理、社會治理、公共服務提供強有力的技術支撐和監(jiān)管手段，必須從多角度、多維度、多層級上下功夫，確保數(shù)字化城市管理始終保持活力，發(fā)揮其精細、精準、高效的監(jiān)管能力。精細化、標準化、智能化、多維度、常態(tài)化是實現(xiàn)數(shù)字化城市管理可持續(xù)健康發(fā)展的關鍵和動力，是精細化城市管理、精準化社會治理的技術支撐和制度保障。精細化特別是責任主體精細化，能進一步提升城市管理精細化程度，降低案件實際存續(xù)時間，提升案件處置效率；標準化特別是監(jiān)管流程、考核體系的標準化尤為重要，通過梳理問題、總結規(guī)律，對城市管理各環(huán)節(jié)、各類案件監(jiān)管及處置過程實施標準化管理，降低主觀因素干擾，確保案件處置過程、處置結果的規(guī)范化和標準化；通過提升數(shù)字化城市管理系統(tǒng)自動化、智能化水平，實現(xiàn)案件立案、派遣、核查、考核等關鍵環(huán)節(jié)的智能化水平，提升數(shù)字化城市管理的監(jiān)管效率；針對不同管理對象、管理區(qū)域，對各類案件進行不同維度、不同層級的分析梳理，細化責任主體，實現(xiàn)案件精準派遣和精細化考核；堅持數(shù)字化城市管理的常態(tài)化、制度化發(fā)展，確保數(shù)字化城市管理可持續(xù)健康發(fā)展。