新時代背景下民辦教育發展特點和治理策略

耿景海

改革開放?40?多年來，我國民辦教育在增加教育供給、優化資源配置、擴大教育選擇、改善教育公平、促進教育改革、激發教育活力等方面發揮了重要作用，已經成為我國社會主義教育事業的重要組成部分。隨著我國進入新的歷史發展階段和社會主要矛盾的轉化，民辦教育的發展定位和目標任務發生了歷史性變化，宏觀政策環境也發生了重大變化，分類管理改革逐步深入，規范與高質量發展成為主流基調。這些變化給民辦教育治理帶來一系列新的挑戰，迫切需要一系列新的治理策略。

一、民辦教育發展的特殊性

（一）制造業發展催生大量隨遷人口就讀需求

經過近40年的改革開放，我國東部沿海陸續出現了一些制造業大省，有的甚至成為世界級的制造業基地。隨著制造業的蓬勃發展，本地戶籍人口遠遠不能滿足制造業所需求的充足勞動力，再加上進廠打工對本地年輕人來說是次優選擇，吸收外來務工人員理所當然地成為一項必須長期堅持的發展戰略。發展制造業離不開大量流動的產業化技術工人，而子女教育是留住這一大批產業工人的重要因素。隨著大批處于旺盛生育期的適齡勞動人口涌入，兒童學位需求呈幾何指數倍增的趨勢。

（二）公立教育資源不足需要社會力量投入

在人口倒掛的大城市里如何用好有限的公立教育資源考驗著政府的執政智慧。政府投入教育的資源有限，即使目前政府力爭達到了占GDP4%的教育投入目標也僅僅處于發達國家的最低門檻。社會多樣的教育需求，呼喚多元的教育供給渠道。從世界范圍內來看，公立教育不完全是優質教育的代名詞，更多的是提供保底性質的基本教育。教育質量的提高是全社會的任務，需要全社會發揮積極性和主動性，匯聚社會資源越多，教育質量提高得越快，因此公立教育不能“包打天下”，要鼓勵社會力量興辦教育。

（三）隨遷人口變動不居

隨遷人口流動受市場調節，受不可抗因素如疫情、戰爭等影響較大，難以精準預測，導致公立教育無法按穩定的戶籍人口慣例“計劃”?布局。同時，公立教育教師和工作人員受事業編制的嚴格限制，不能隨著人口流動量的多寡而靈活調整，尤其目前政府強調編制“只減不增”，除非外來人口全部實現市民化轉變，才能按照計劃統一配給公立學位，否則利用社會力量辦學解決部分外來人口的學位需求不可或缺。縱觀國內，目前還沒有任何一座城市有能力做到這一點，這就決定了民辦教育發展的現實性、必要性和長期性。

二、我國民辦教育新政及其影響

對民辦學校實施營利性與非營利性分類管理，是我國民辦教育宏觀治理上的一次重大創新。2016年11月，全國人大通過《民辦教育促進法》修訂案;同年12月，國家陸續頒布《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《關于印發〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》《關于〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》;2021年4月，國務院頒布新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》。這一系列政策法規構成我國民辦教育的基本政策框架，確定分類管理是今后我國民辦教育改革和發展的基本方向。這些新法新政從法律的角度破解了長期困擾我國民辦教育發展的學校法人屬性不清、財產歸屬不明、扶持措施難以落實等瓶頸，規定在辦學方向上始終堅持和不斷加強黨對民辦教育的全面領導，堅持教育的公益屬性，貫徹黨的教育方針，落實“立德樹人”的根本任務;在發展目標上要更加注重優質特色，著眼于提供差異化、多樣化、特色化的教育供給，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的教育問題;在法律地位上更加體現平等原則，充分保障民辦學校師生的同等權利，依法維護民辦學校的同等地位;在政策要求上更加強調支持規范并重，促進民辦教育高質量發展;在動力機制上，更加依靠改革創新，充分發揮民辦學校體制機制的優勢，有效激發民辦教育的內生動力。

三、高質量發展民辦教育的治理策略

黨的十九屆五中全會提出“建設高質量教育體系”，“堅持教育公益性原則”，“支持和規范民辦教育發展”，為“十四五”期間民辦教育高質量發展指明了方向。堅持民辦教育高質量發展是一項必須長期堅持的發展戰略。要保持經濟發達省份制造業優勢，提升制造業競爭力水平，實現經濟高質量發展，必須盡可能地調動一切教育資源為制造業人口提供適合的教育。適合的教育不僅僅是優質的教育，其含義包括三個層次：為高端人才子女提供選擇性教育、為中低端人才子女提供適合其個性發展的教育，即提供各類特色學校、為符合本市準入門檻的低收入人群子女提供合格的教育，分類精準滿足不同收入人群的教育需求。同時，為促進民辦學校規范辦學、健康發展，不斷提高民辦教育質量和發展水平，要有切實可行的策略。

（一）分類資助扶持

出臺政策督促民辦學校積極改善基本辦學條件，強化品牌意識、制訂品牌規劃，結合實際研制工作落實方案，加強內涵建設，促進學校健康發展和品牌提升。通過中端民辦學校的提質增效或者淘汰低質量民辦學校、引進優質民辦學校等手段不斷豐富優質教育的供給。研制分類資助方案，為營利性民辦學校的規范和提質提供積極支持。通過把現存非營利性民辦學校分為政府資助一類學校、政府資助二類學校、普通非營利性學校三類，實行分類資助扶持。根據入戶人口增長速率，在優質非營利學校提高購買學位的比例。繼續堅定不移地提升公辦園的比例，盡快完成占比50%的目標，繼續堅定不移地提升普惠園的比例，盡快完成占比80%的目標。在學前教育規范發展的基礎上，改善辦學條件，實施品牌振興計劃，通過培育核心專長，確定主攻方位，凝練辦學特色，擦亮品牌底色。

（二）依法關停并轉

受疫情和貿易摩擦影響，低質量民辦學校生源日益流失，個別學校甚至陷入內部治理混亂、關聯交易失序、師資骨干匱乏、經費投入停滯等惡性循環狀態。經驗表明，僅靠市場的力量不足以短時間內調整民辦學校數量與結構，政府必須主動作為，依法依規吊銷其辦學許可證。特別是經多次約談整改效果仍不理想的，要做好關停并轉低質量民辦學校的預案，包括學生分流、教師安置、校產處置等。

（三）推動組團發展

集團化辦學是深化基礎教育管理體制和辦學模式的重要表現，能夠改革優化教育資源均衡配置，提高管理效益，整體提升全省基礎教育發展的平衡性和協調性，有助于“讓每個孩子享有更加公平更高質量的教育”。加大對中低端民辦學校的改造力度，推廣民辦學校委托管理經驗，通過吸引省內外知名高校、科研院所及優質品牌學校托管中低端民辦學校。繼續鼓勵公辦民辦學校結對幫扶，鼓勵市內優質民辦學校聯合中低端民辦學校組團發展，因地制宜地組成資源共享、交流協作和優勢互補的共同體。同時，謹慎防止出現集團規模過大導致辦學質量滑坡、簡單化貼牌管理等負面影響。

（四）鼓勵捐贈辦學

新法新政規定的義務教育階段不準設立營利性民辦學校，導致近年來申請舉辦義務教育學校的投資熱情有所下降。義務教育階段公辦學校應占據主導地位，但并非一刀切地禁止創辦民辦學校，目前各界的共識是義務教育階段可以存在少量的非營利民辦學校。既然存在生存空間，政府應該積極創設條件鼓勵社會創辦非營利性選擇性民辦學校。非營利性選擇性民辦學校的開辦資金主要來源于社會捐贈。經濟學研究表明，慈善捐贈與經濟增長之間存在協整關系，并形成了雙向正向刺激機制，二者相互促進。東部經濟發達省份，社會捐贈存在同步增長潛力。因此可通過大力落實捐贈稅收減免、及時發布捐贈需求、簡化捐贈辦學手續等手段積極創設條件，有序引導社會力量在義務教育階段創辦一定數量的非營利性民辦學校，滿足群眾日益高漲的多樣化教育需求。