積極探索新時代“強村”新路
——浙江省農村集體經濟發展與改革調研報告

董洋洋/江蘇省農村合作經濟經營管理站

為進一步深化江蘇省農村集體產權制度改革，加強農村集體資產管理，發展壯大新型農村集體經濟，江蘇省經管站和南京市、鎮江市農業農村局組成聯合調研小組，日前赴浙江省學習考察其農村集體產權制度改革、集體資產管理、集體經濟發展等方面的工作思路、創新做法和先進經驗。

浙江省集體經濟發展與改革基本情況

浙江省農村產權制度改革起步早、推進力度大、完成質量高，早在上世紀90年代中后期，杭州、寧波等地就探索開展村經濟合作社股份合作制改革，到2015年底，浙江省就已全面完成農村集體資產股份合作制改革。近年來，重點圍繞規范集體經濟組織運行、拓展集體資產股權權能、發展壯大集體經濟和強化集體資產管理等工作，推進改革進一步深化，集體經濟發展呈現出總體實力強、發展模式新、改革步伐快、管理監督嚴、保障功能好等特點。目前，年收入10萬元和經營性收入5萬元以下的集體經濟薄弱村全面消除，集體經濟收入從以產品銷售收入為主轉變為以租金分紅收入為主。2019年，全省村級集體經濟總收入562.9億元、村均241.6萬元，經營性收入335.72億元、村均144.1萬元。

構建全方位多層次政策體系。近年來，浙江省省級層面先后出臺多個政策意見，地方均配套相應的政策支持，形成了省市縣各級深入推進農村集體經濟發展的政策體系。2012年印發了《浙江省山區經濟發展規劃（2012—2017年）》鼓勵山海協作，促進山區經濟發展。2017年出臺了《關于實施消除集體經濟薄弱村三年行動計劃的意見》，提出三年全面消除集體經濟年收入低于10萬元的薄弱村。2018年又出臺了《關于推進村級集體經濟“飛地”抱團發展的實施意見》，將“消薄三年行動”“山海協作工程”和“集體經濟‘飛地’抱團發展”結合，共同促進集體經濟發展。為進一步鞏固提升“消薄”成果，完善村級集體經濟治理機制，2020年浙江省又印發了《村級集體經濟鞏固提升三年行動計劃》，提出力爭通過三年努力，村級收支實現基本平衡。浙江省在扶持村級集體經濟發展方面出臺的政策意見具有很強的銜接性，能夠有效保證政策連續性和系統性，并且緊緊圍繞發展壯大村級集體經濟這一目標。實施的“消薄三年行動”“山海協作工程”和“集體經濟‘飛地’抱團發展”三大行動能夠相互結合、共同促進，既有區域間的相互協作，也有區域內的強村對弱村幫扶；既有對薄弱村的強力支持，也給予了強村充分的發展空間。

深化農村集體產權制度改革。浙江省農村集體產權制度改革完成較早，主要對原來的村經濟合作社進行股份制改革，在深化農村集體產權制度改革過程中，浙江省創新探索多種做法：一是探索政經分離。海寧市全面規范政經分離機制，目前已有25個股份經濟合作社實現“政經分離”，政經分設后，除每年每個股份經濟合作社向社區居委會支付50萬元社區管理費用外，其余社區居委會相關支出均由財政支持。通過這種方式進一步理清集體經濟組織和其他村級組織之間的職責定位和關系，能夠有效減輕集體經濟組織負擔。二是拓展股份權能。海寧市建立健全農村產權權能實現機制，制定農村集體資產股權管理制度，明確股權擁有占有、收益、有償退出、質押等權能，并創新探索農村承包土地經營權、農村集體資產股權和農房不動產權“三權合一”的抵（質）押融資權能。

規范農村集體經濟組織管理。深入實施《浙江省農村集體資產管理條例》，規范集體經濟組織和集體資產運行管理，激發集體經濟組織活力。一是開展村級資產資源合同專項清理。通過強化集體資產管理，將“節流”下來的資金投資優質項目，用于發展集體經濟。全省通過組織開展村級資產資源合同專項清理，完善合同5.47萬份，直接增加集體經濟收入3.78億元。二是落實集體經濟組織對集體資金的所有權和使用權。海寧市財務統一由鄉鎮會計代理，由出納掃描上傳相關原始憑證后發出支付申請，再由代理會計、村監委會主任依次審核，最終由村財務負責人（社長）審批。其中，支出金額超過5萬元由鎮街經管辦負責人審批，支出金額超過10萬元時由鎮街經管辦負責人審核后再由鎮街分管領導復核。但無論采取哪種方式，最后都由村財務負責人（社長）審批，切實維護了集體經濟組織對集體資金所有權和使用權，構建更加明晰的產權關系。三是推行村級集體資金競爭性存放。湖州市、海寧市推行村級集體資金競爭性存放，對股份經濟合作社賬上閑置一定時間、金額達到一定標準的資金，由村級集體經濟組織委托區縣農業農村部門或鄉鎮人民政府（街道辦事處）組織公開招標確定競爭性存放銀行，盤活用好閑置資金。這種競爭性存放方式能夠在規范集體資金管理的同時進一步放大農村集體經濟組織發展資金集聚效應，以更高利率獲得更高收入。

浙江省主要做法和經驗

浙江省在建立完善政策支持的基礎上，創新工作思路，拓展發展空間，形成了一系列有特色、有亮點的集體經濟發展新路徑。

鼓勵村級抱團“飛地”發展。鼓勵各地進一步整合政府部門消除集體經濟薄弱村的扶持資金、村自籌的發展資金和存量建設用地資源等要素，集中配置到條件相對優越的“飛地”，聯合建設物業經濟等可持續發展項目。海寧市經濟開發區村村抱團“飛地”項目由6個鎮街（度假區）的59個村和經濟開發區共同投資，項目總投資約6億元，每村提供4畝建設用地指標，折價320萬元，村自籌資金投入1.158億元，市鎮財政補助資金1.124億元，其余由經濟開發區籌集。參與抱團的一般村每年平均增收70萬元，其中市重點扶持村每年可增收90萬元。這種發展模式優勢明顯：一是可以集中利用土地指標，緩解建設性用地資源不足問題，二是可以提高項目資金投入，擴大項目規模，增強項目在市場中的競爭力，三是可以實現強村帶弱村，幫助解決重大水源地、本地資源少、區位條件差、靠自身力量難以壯大的村發展集體經濟，突破鎮域、村域限制。

深入推進村企合作。2018年，浙江省印發《關于開展鄉村振興“千企結千村、消滅薄弱村”專項行動的工作方案》，通過村企合作助力集體經濟發展。一是為企業提供公寓出租和生活配套等服務。煤山鎮轄區內24個村聯合抱團開發建設的綠色制造產業園藍領公寓項目，為浙能、天能等企業外來員工提供公寓出租和快遞寄存、共享洗衣、有償充電等物業服務，實現年均增收800萬元左右。二是以財政扶持和自有資金參股企業或成立“強村公司”。目前，浙江全省縣、鄉、村三級“強村公司”近千家，平均每家強村公司年盈利200多萬元。三是引進企業運營解決自身經營能力不足等問題。呂山鄉湖羊智慧循環產業園采取“政府主導、九村聯建、公司運作”模式，由9個行政村投資占股，由長興城投集團代建，引進美欣達集團有限公司運營管理，年租金約900萬元。這種村企合作模式，能夠有效彌補村集體在資金、管理、信息和技術等方面的短板，發揮村企雙方優勢，提升村級集體經濟在市場上的競爭力。

支持發展混合所有制經濟。

浙江省鼓勵有條件的村級集體經濟組織探索資產項目化經營，與其他經濟主體或集體成員發展混合所有制經濟，豐富集體經濟實現形式。嘉興市將“強村”與“富民”結合起來，由集體經濟組織聯合出資，財政補貼10%的資金，再加上低收入農戶資金（主要來源于農戶自有資金、企業和慈善機構捐款等），實現村級集體經濟發展與低收入農戶增收有機結合。這種發展模式，能夠更好地發揮集體經濟在彌補非公有制經濟可能導致的群體間收入差距擴大等不足的功能作用，在發展壯大村級集體經濟中走向共同富裕。

創新探索新產業新業態。浙江省在鞏固提升傳統集體經濟發展路徑的同時，因地制宜創新探索集體經濟發展的新產業新業態，推廣農旅結合、混合經營等模式，借助互聯網發展等機遇，大力發展鄉村夜間經濟、“村播經濟”、非接觸經濟。創新探索以集體資產預期收益為標的的期權模式，推廣衢州市柯城區“一村萬樹”綠色期權經驗，實現村集體小周期變現增收和資本金積累。

與鄉村治理、生態保護有機結合。將集體經濟發展與美麗鄉村建設結合起來，完善村基礎設施建設，提升鄉村治理水平，其中，八都岕景區岕內五村通過入股方式成立村股份經濟合作社聯合社，以原生態銀杏樹為特色，發展鄉村民宿、鄉村旅游，將五村的風景資源開發與利用有機統一，打造起跨村域“富民興村”新模式。通過對高污染、難管理的項目集中管理，在發展集體經濟過程中加強環境整治，畫溪街道長橋村等村，結合產業轉型升級，著眼于大理石行業整治、廢品收購行業整治，主動謀劃了大理石加工集聚點、廢品回收站集聚點等項目，進一步規范了低小散行業的發展。

江蘇借鑒建議

浙江省在深化農村改革、發展壯大村級集體經濟方面積極探索，創新實踐，形成了很多具有浙江特色的先進經驗，為我們提供了有效借鑒。結合江蘇實際，提出如下建議。

堅持統籌推進，健全政策體系。2020年江蘇已基本完成農村集體產權制度改革整省試點任務，為發展壯大新型農村集體經濟奠定了良好基礎。為進一步釋放改革紅利，更好地發揮集體經濟組織功能作用，建議及時出臺關于發展壯大新型農村集體經濟意見，為做好下一步深化農村集體產權制度改革工作和進一步發展壯大村級集體經濟定好向、把好舵。進一步整合對經濟薄弱村的扶持政策，落實各地在財政、土地、金融、稅費等方面要素保障，統籌推進，共同提升村級集體經濟發展水平。

破解改革難題，推動改革深化。建議理清集體經濟組織所需承擔的開支明細，集體經濟組織根據成員數量、物價水平等每年為村（居）民委員會支付固定的管理費用，其余由財政兜底，在保障村級組織正常運轉的同時有效減輕集體經濟組織負擔。鼓勵有條件的地區探索集體經濟組織成員進入和退出機制，讓返鄉入鄉干事創業的外來高校畢業生、退役軍人、城市離退休人員等各類人才，在符合規定生活工作年限、對鄉村集體經濟發展或建設做出一定貢獻等條件下，可獲得股份經濟合作社股權購買權或直接在一定范圍內享受農村集體經濟組織成員待遇，并依法享有部分承包地、宅基地和集體經營性資產股份等權益。

規范組織運行，嚴格“三資”管理。一是規范集體經濟組織運行。完善股份經濟合作社章程，推動成員（代表）大會、理事會、監事會規范化運行，建立健全收益分配制度，履行重大決策“四議兩公開”程序，加大民主監督力度。二是加強農村集體“三資”管理。加快推進省級集體資產監管平臺建設，圍繞集體資產管理不嚴、“三資”管理領域腐敗等問題，定期組織開展農村集體資產和財務管理專項檢查，并就發現的問題及時整改落實。三是推行村級集體資金競爭性存放。蘇南地區村級集體資金量較大，閑置資金利用可以借鑒浙江做法，推行村級集體資金競爭性存放，在保障資金安全、規范資金管理的同時提高閑置資金收益水平，實現集體資產保值增值。

鼓勵抱團發展，創新發展路徑。一是鼓勵村級抱團“飛地”發展。推廣村村聯合抱團“飛地”發展模式，進一步整合每年省級扶持村級集體經濟發展項目，改變過去項目主要以村為單位的單獨經營發展模式，支持以縣（市、區）為單位的村級抱團“飛地”發展，鼓勵強村帶弱村，做大做強集體經濟發展項目。二是培育新產業新業態。積極探索創新農村集體經濟在社會主義市場經濟條件下新的實現形式，充分利用好網絡直播等新媒體平臺，銷售特色農產品，發展鄉村旅游。依托農村電子商務平臺，完善農村物流體系建設，推動農村一二三產與電子商務融合發展。整合當地生態、文化、產業等資源，發展具有當地特色的農旅融合產業。利用熟悉社區群體和環境的優勢，提供生產、工程、物業、養老等服務，發展服務經濟。三是發展混合所有制經濟。鼓勵有條件的農村集體經濟組織與專業合作社、其他經濟主體和集體經濟組織成員共同投資組建新的混合所有制經營實體，發展混合所有制經濟，并積極參與鄉村治理和生態保護，承接公路河道養護、綠化管護等工程建設和保潔、養老等家政服務。著力構建集體經濟發展與農民增收的聯結機制，讓農民成為新型農村集體經濟發展的參與者和受益者。

加強組織領導，強化政策支持。一是強化組織領導。建議成立發展新型農村集體經濟工作領導小組，完善黨委和政府統一領導、職能部門統籌推進、鄉鎮和村具體落實的集體經濟發展工作體系。二是實施稅收優惠。通過先征收，后以稅收獎補形式予以返還方式對集體經濟組織實施稅收優惠，同時建議國家層面盡快出臺稅收優惠政策，落實集體經濟組織特別法人地位。三是加強金融支持。加強政府部門與銀行等金融機構的合作，開發集體經濟發展方面的金融產品，在有集體經濟發展項目的前提下保障每村的信用貸款額度，實行優惠利率，同時對符合貼息政策要求的村級集體經濟項目貸款給予財政貼息。四是深化結對幫扶。建議積極探索多層次、多渠道、廣范圍的對低收入村的結對扶持機制，借鑒山海協作模式，探索江蘇南北協作模式。五是健全激勵機制。建立健全集體經濟發展與干部報酬待遇增長掛鉤機制，對于完成既定增收目標任務的農村集體經濟組織，支持按一定比例提取部分資金用于發放理事長、理事會成員及主要經營管理人員的獎勵績效。□