政策措施落實跟蹤審計質量制約因素分析

◆鄭紅令 吳園園/襄陽市審計局

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要拓展審計監督的廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施落實情況跟蹤審計力度。開展政策措施落實跟蹤審計已成為審計工作的新常態、新重點，體現了審計部門作為政治機關的新使命、新擔當。但與傳統審計模式相比，政策措施落實跟蹤審計點多、線長、面廣，如何保證審計質量是審計的難點。就此，筆者結合近年來的審計實踐，對當前政策措施落實跟蹤審計在質量管控方面存在的問題、原因及對策提出幾點思考。

一、政策措施落實跟蹤審計質量存在的問題表現

政策措施落實跟蹤審計與傳統審計相比，其審計對象的廣泛性、調查內容的政策性、審計證據的多樣性、取證方法的靈活性、審計成果的建設性等特點，對審計質量提出了更高的要求。筆者在審計實踐中發現，政策措施落實跟蹤審計質量存在的問題主要表現為以下幾方面。

（一）審前調查不充分、重點內容不突出。政策措施落實跟蹤審計需要審計人員在深入理解政策內涵的基礎上，跳出傳統審計思維框架，制定科學有效的實施方案。但是在實踐過程中，因審計對象較為抽象，涉及的部門廣、內容多，容易存在審前調查不充分、深度不夠的問題，造成審計重點不突出。主要體現在調查內容、方法以及收集資料存在隨意性和盲目性，未對政策落實涉及部門的職責、具體措施、業務流程，以及行業、領域、地區特點特征進行仔細研究，造成審計實施方案制定不科學，審計目標、審計步驟和審計方法不明確，不能有效指導審計具體實施。如，在本地民生十件實事推進情況跟蹤審計中，因每件民生實事涉及全市各個縣市區、市直各部門，加之項目實施期限較短，調查了解不充分，制定方案時只重點關注了財政資金保障和項目進度方面，最終導致只片面地揭露了資金安排不足和進展緩慢的問題，未深入了解項目進度緩慢的梗阻所在，不能提出有效的審計建議。

（二）審計證據不充分、方式方法不創新。一方面，審計證據不夠充分。政策措施落實跟蹤審計從內容上看較為抽象，這就對審計取證方向與目標提出了更高的要求，必須把抽象的政策具體細化到配套政策措施的制訂情況、政策執行主體的履職情況、政策覆蓋領域的影響情況、政策效果評估和調整改進這個層面上，而且要對政策執行過程中容易出現的其他情況進行充分調查，這樣審計取證才能“各個擊破”，客觀真實地反映問題。而在實際審計過程中，審計人員取證的證據來源多為被審計單位落實情況總結，僅僅局限于書面證據的層面，缺乏相應的實施過程、實施效果加以印證，容易被“牽著鼻子走”，或者未充分考慮其他影響因素，導致審計證據片面化、說服力不夠。如，在調查了解小微企業融資難、融資貴的原因時，僅僅依靠審查相關職能部門提供的資料是不夠的，需要對當地小微企業和銀行廣泛采用訪談、調查問卷等方法，多層次全面了解政策措施的真實執行情況。又如，在審查某上級專項資金使用情況時，僅對資金使用的具體用途進行了取證，便定性為擠占挪用，而忽略了財政將該專項資金與其他幾類“小、散”專項進行了統籌，將用途調整用于其他符合規定的支出，此時應充分運用“三個區分開來”的原則，屬于容錯糾錯范疇，可以不定性為擠占挪用專項資金。另一方面，審計方式方法不夠創新。政策的宏觀性體現在影響經濟社會的各個方面，幾乎涉及到所有的單位或部門。審計機關需延伸調查多個機構、企業或者項目，綜合運用多種審計手段才能達到預期目標，而目前審計方式較為單一，大數據分析思路缺乏創新。如，在對政府設立支持企業發展基金審計中，傳統的審計經驗和方法對基金的資金使用和管理方面較為有效，但涉及基金運行的績效、政策目標的實現程度，可能無法全面評價。又如，在審查國企向非國企出租房屋且未減免房租的問題時，在對房租發票信息進行大數據篩查時，將發票開具日期在房租減免期限內（2-4月）作為分析模型，形成疑點后進行延伸調查。而調查結果表明，大部分國有企業接到減免房租文件時已是5月份，對已收取的2-4月房租在以后月份進行抵扣處理。針對該種情況，在數據分析時可統籌分析這一年度的發票開具情況，疑點會更加精準。

（三）問題定性不合理、評價建議不科學。與傳統審計項目相比，政策跟蹤審計在問題定性、評價建議方面要更加注重科學性和有效性。而實際審計中，審計人員往往未能吃透政策精神，導致定性不準確，評價建議過于籠統、針對性不強，偏離政策目標導向，不具有指導意義。如，在審查某專項債券涉及項目付款進度時，審計人員以項目基本完工、資金尚未支付為由，將問題定性為“資金支付進度較慢”。從資金使用和效益發揮角度看，問題定性無誤，但項目施工合同約定的付款時間為竣工決算后，因文件規定該資金要及時落實到項目單位、盡快形成實物工作量，并未對付款期限作嚴格要求，此時按照民法合同意思自治的原則，作為問題反映就過于牽強。

（四）成果運用不到位、審計成效不顯著。由于審計調查不透徹，無法提出有效合理的解決對策，或者只注重發現問題而忽視對傾向性、苗頭性問題進行深層次的研究和分析，致使政策措施落實審計項目質量不高，審計成果的運用不夠廣泛深入。另外，基層審計機關往往過于依賴上級機關的文件精神和項目安排，對政策措施落實審計沒有統一的、系統的部署安排，缺乏主觀能動性，對查出的政策措施落實問題沒有進行綜合歸納和辯證分析，未能為當地黨委政府決策提出建設性的意見。

二、制約政策措施落實跟蹤審計質量的因素分析

（一）缺乏專業的審計隊伍。當前大部分宏觀經濟政策同時涉及到“穩增長、促改革、調結構、惠民生和防風險”或“六穩”“六保”等目標中的兩個或多個，準確把握多目標之間的關系和平衡是政策執行情況跟蹤審計的關鍵，因此審計人員不僅要熟悉政策相關條文，還需要對政策出臺的背景、意圖有較全面的了解。只有深刻理解政策制定的背景知識，才會在遇到具體問題時準確、靈活運用。然而審計機關絕大數人員是財會管理或計算機等相關專業審計人才，對政策跟蹤審計知識掌握相對欠缺，與要求的政策水平和宏觀把握能力還有差距，比如審計過程中常常僅從資金量等維度選擇分析審計對象，可能會忽視政策在某些領域的效果，導致審計結論發生誤差。

（二）缺乏統一的審計規范標準。政策措施落實跟蹤審計是一個全新的領域和課題，而與之相適應的審計標準卻尚未出臺。一是缺乏成熟的審計經驗和可操作的審計規范、審計程序和審計評價依據，相同的一個事件，可能一些審計人員看來問題很嚴重，而其他審計人員看來問題不大，各地只能摸著石頭過河，政策措施落實的好壞、優劣，只能籠統把握。二是政策措施落實跟蹤審計的法律法規相對欠缺，例如：發現財務收支不合理，可以根據會計法、財經法規進行處理處罰；投資項目審計沒有招投標，可以根據招投標法進行處理處罰；而政策跟蹤審計發現問題后，基層審計人員較難找到相應法律法規處理處罰，難以發揮審計監督的權威性。如，針對“過緊日子”和壓縮一般性支出政策落實情況，由于上級文件中未對“過緊日子”標準進行明確規定，一般性支出也未有統一口徑，導致違規界限模糊不清，無法進行審計定性。

（三）缺乏有效的審計創新方式。政策措施落實執行情況跟蹤審計還需要結合“政策”和“跟蹤”的要求相應創新審計方法。如，稅收政策落實跟蹤審計中，面對海量的稅務數據，傳統審計方法無法施展，必須結合具體稅收政策內容、稅種之間潛在聯系進行大數據關聯分析，才能多層次、多維度充分了解政策落實情況，全面反映問題。

三、提高政策措施落實跟蹤審計質量的建議對策

（一）著力創新審計模式。在統籌安排方面，認真踐行融合發展理念和審計“兩統籌”的要求，采取“1+N”捆綁的方式，將政策跟蹤審計與市本級預算執行審計、領導干部經濟責任審計、專項資金審計、國有企業審計等項目一并安排、同步開展，達到“一審多項、一審多果、一果多用”，提高審計效率。在方式方法方面，一是廣泛運用外部調查的審計方法，擴大審計范圍，挖掘審計深度；二是充分利用信息化手段，推廣運用聯網審計技術和大數據審計方法，提高政策執行審計的及時性和效率性；三是借助專家論證咨詢，彌補審計力量的不足和審計能力的局限，促進審計評價意見更加準確可靠；四是合理借鑒績效審計分析評價方法，設計必要的政策執行評價指標，綜合運用比較分析、趨勢分析或因素分析等方法，科學評價政策執行效率與效果。在規范審計標準方面，盡快研究出臺與政策跟蹤審計相適應的審計標準、操作指南，對政策跟蹤審計項目的立項、審計問題查處以及報告成果形式等方面進行全面細化規范。

（二）強化審計流程管控。在立項準備階段，緊緊圍繞經濟社會運行熱點，精準確立政策跟蹤審計重點。以上級審計機關下發的年度工作要點為基礎，結合本地區實際情況，選取關乎當地經濟發展的重大政策，認真研判，根據政策落實的不同階段明確審計重點，制定針對性強、操作性強的實施方案，力爭把最重要的事項、最關鍵的環節審深審透。在項目實施階段，融合多種審計方法，聚焦政策措施部署、落實與績效等方面，做到“點、面、線”相結合，既有深度、又有廣度，著力揭示政策制定不科學、不配套與執行不到位等突出問題。同時，要恪守審計權力邊界，做到法定職責必須為、法無授權不可為，牢固樹立“有問題沒發現是失職、發現問題不報告是瀆職”的意識，健全全過程質量管控機制，探索政策跟蹤落實審計作業標準化經驗，實行政策跟蹤審計質量監督常態化，堅持實事求是和“三個區分開來”，客觀審慎評判政策執行中的問題。成果提升階段，針對審計發現的制約和阻礙政策措施貫徹落實的、影響地方經濟社會發展的傾向性、典型性問題，從體制上找原因，從機制上找對策，補齊改革發展中的制度短板，機制體制上的管理漏洞，提出改進完善的建議，發揮深化改革“催化劑”作用，精準服務黨委政府決策和管理。

（三）加強審計隊伍建設。一是學政策、掌握理論。組織重大政策措施的學習與培訓，掌握宏觀政策措施落實情況過程中存在的問題、障礙、制度缺陷、管理漏洞等問題，提升審計人員對重大政策的理解與掌握能力，使審計人員有傾向性地查處和揭示政策措施落實過程中存在的問題。二是學方法、掌握技巧。學習政策措施落實跟蹤審計的新方法和新技巧，充分利用大數據審計模式，切實提升審計工作效率。三是重實踐、提升能力。通過“以審代訓”的方式，在項目實踐過程手把手教學，充分發揮業務骨干“傳、幫、帶”作用，著力提升和培養審計人員政策跟蹤審計能力。■

[圖片新聞]

襄陽市審計局扎實推進黨史學習教育，號召廣大黨員干部敢于吃苦，樂于奉獻，在審計工作中踐行黨的優良傳統，確保黨史學習教育走實走深，把學習成果轉化為推進工作的強大動力。圖為審計人員冒雨開展現場審計調查。

（周中 劉士鋒 攝影報道）