構建新時代內部審計指導監督機制的研究——基于整體政府跨部門協同治理理論

◆劉明亮 許敏/湖北省審計廳

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要加強對內部審計工作的指導和監督，充分調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力，為新時代內部審計工作指明了前進方向、提供了根本遵循。黨的十八大以來，內部審計在規范權力運行、防范廉政風險、完善內部治理、促進履職履責等方面發揮了積極作用。在新時代新形勢下，內部審計工作的地位和作用越來越重要，進一步加強對內部審計工作的指導和監督，對于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系具有重大意義。

一、加強內部審計工作指導監督面臨的困難和問題

近年來，內部審計工作逐步得到各部門各單位的重視，各級審計機關也加大了指導監督力度，為構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系發揮了積極作用。但目前，國家審計機關對內部審計工作的指導監督還處在起步和摸索階段，各種配套辦法還不完善，制度規范和評價體系也不成熟，加之我國體制改革正在逐步推進，在實際工作中還面臨著不少困難和問題。

（一）內部審計工作的頂層設計與法律支持不足。

一是對內部審計工作指導監督的法律條款過于籠統。2006年十屆全國人大常委會第二十次會議修訂通過的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）中，對審計機關依法指導和監督內部審計工作的職責定位和要求較為簡單，過去在工作中也未對審計機關必須開展的行政職責細化有關規定，導致地方審計機關在貫徹施行《審計法》時忽略了這一重要環節，未能對內部審計機構開展有效的業務指導。二是內部審計指導監督缺乏地方規章支撐。目前各省人大、政府大部分未出臺內部審計工作的地方性規章、意見，缺少對內部審計工作業務指導和監督的明確規定，內部審計機構和人員由于缺少指導和支持也在開展審計業務時遇到諸多困難。三是內部審計與國家審計在標準上對接不夠。內部審計準則與國家審計準則關系不明確，在實務操作中存在差異，與國家審計對接不力。2013年8月，中國內部審計協會印發了內部審計基本準則及一系列具體業務準則，作為內部審計機構開展審計工作的遵循參照標準，但并未通過法律法規條款來明確國家審計準則和內部審計準則的關系，使內部審計準則不具有強制性。這也導致在具體實踐中內部審計的定位、目標、工作理念、技術方法等與國家審計存在較大差異，國家審計與內部審計對接效果不佳，內部審計工作中形成的審計工作底稿、審計證據等不能直接為國家審計所用，造成了審計資源的浪費。

（二）審計機關對內部審計機構的指導監督力度不強。

在審計管理體制改革前，大多數地方未建立具有行政職能的內部審計指導機構，對內部審計工作的指導監督基本處于停滯狀態。因此，目前大多審計機關沒有建立健全相應的指導監督工作機制，更談不上長效機制。由于基層審計機關沒有明確負責指導和監督的職能部門，對內部審計工作的指導監督大多數由各地內部審計協會代為履職。特別是沒有內部審計協會的地方，對內部審計的指導監督處于放任自流狀態，從一定程度上削弱了指導監督的力度。據調查，許多地方并未將內部審計業務指導和監督列入年度工作計劃，因此不能與審計業務工作同部署、同落實、同檢查；在審計項目開展過程中對各單位內部審計制度建立和執行情況、發揮作用情況等關注不夠；沒有建立健全被審計單位內部審計工作計劃、審計報告、審計整改情況、工作總結以及審計發現重大違紀違法問題線索等資料向同級審計機關備案機制，對內部審計計劃、項目實施和資源還缺乏統籌利用；沒有形成內部審計業務長效指導機制，特別是缺少對審計計劃安排、審計重點、大數據審計工作模式等先進審計技術方法的指導；沒有對內部審計工作開展有計劃、有步驟的監督檢查。

（三）內部審計工作發展遠遠不夠。

一是內部審計機構設置不科學、職責定位不清晰，獨立性、客觀性有待進一步加強。當前黨政機關和事業單位中大多未設置獨立的內部審計部門，部分單位內部審計機構與財務、紀檢、監察、法務等其他職能部門合署辦公，或在行政隸屬關系上采取向多頭領導匯報的管理機制。以湖北省為例，省直61家單位（含黨群部門），僅20家設立了內部審計機構，其中6家獨立設置，14家與財務、監察、法務等部門合并設置，配備內審人員共計128人；省屬事業單位20家，僅9家設立了內部審計機構，且都是合并設置，配備內審人員共計87人。一些不直接由黨委或董事會主管的內部審計機構在人員薪酬、經費開支、業績考核、部門評比等方面受制于其他部門，影響了內部審計機構的獨立性，同時部分內部審計機構還參與了本單位物資采購、組織招標、工程款結算等工作，影響了審計結論的客觀性。二是內部審計人力資源缺乏、經驗素質不足，與內部審計工作任務不相匹配。以湖北省為例，已設置獨立內部審計機構的人員配備不足，在本單位人員總體數量中的占比較低；部分未設置獨立內部審計機構的單位雖然指定了專職內部審計人員，但同時還要兼顧其他工作，主要精力也不在審計業務上；部分內部審計人員從財務、管理部門調配而來，不具備現代內部審計所要求的系統全面的審計知識結構和技能經驗，導致內部審計工作的深入力度不夠，制約了內部審計工作的開展。三是在實際工作中內部審計職責權限和程序受限，工作范圍較窄。目前大多數內部審計機構只是對本單位及所屬單位財務收支、固定資產投資、單位領導人履行經濟責任情況、經濟管理和效益情況開展審計，對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況；發展規劃、戰略決策、重大措施以及年度業務計劃執行情況；自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況；境外機構、境外資產和境外經濟活動情況等審計不能參與、不能涉足或不敢涉足，內部審計機構應有的權限也未能在實際工作中體現出來。四是審計整改落實、審計結果運用不足，制度規范和評價體系也不成熟。目前內部審計結果運用還處在起步和摸索階段，部分單位沒有明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人，沒有推行審計整改結果內部通報或公告等方式，對整改不及時、不到位的問題，沒有及時追責問責；部分單位內部審計與內部紀檢、組織人事等部門缺乏溝通協作，沒有建立信息共享、結果共用等機制；多數部門單位未能將內部審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要參考，也沒有將經濟責任審計結果及整改情況納入領導班子民主生活會及黨風廉政建設責任制檢查考核的范圍。同時，國家審計機關也未能有效利用內部審計資源和成果，對內部審計已經發現的案件線索和已經糾正的問題仍然在審計報告中反映，挫傷了內部審計人員的積極性。

二、基于整體政府跨部門協同治理構建新時代內部審計指導監督機制的重大意義

推進制度化、經常化和有效跨界合作以增進公共價值，是21世紀發達國家政府改革的新趨勢，整體政府跨部門協同治理相應成為國際行政學研究的前沿領域，已然成為現代政府改革的普遍實踐。

面對全球化和風險社會的壓力以及民眾對政府服務質量的更高期望，整體政府跨部門協同治理充分利用新的文化理念、工作方式、責任和激勵機制以及公共服務模式，最大可能地提升政府決策和服務供應的整體效力。整體政府跨部門協同治理是一個含義廣泛的概念，指在應對國家治理的復雜問題時，政府通過聯合、協調、協同和協作方式，統籌一切可利用的資源和力量，實現國家政策和政府管理功能及活動的整合。參與治理的主體既包括中央政府和地方政府及其所屬部門機構，也有私人部門、非營利部門、公民社會或志愿組織，其中政府處于領導地位，在某種意義上也是協同治理得以運行的基礎和保障。協同治理的內容包括中央政府和地方政府之間的“上下合作”，中央或地方同級政府之間的“水平合作”，同一政府不同部門之間的“左右合作”，以及政府與企業及社會組織之間的“內外合作”。從跨部門協同運行機制來說，發達國家整體政府改革雖然都在強調組織整合、跨界合作、網絡化運作和多元主體共治，但在實際操作過程中，不同國家所選擇的不同路徑，又使他們在共性之下呈現出了一定的國別特色，相繼出現了不同的實踐模式。例如美國國家海洋理事會（NOC）采取的集權與分權并行的政策協調模式，是具體國家政策領域專業化、系統化、社會化、區域化乃至國際化的發展成果。這種協同模式重視特定領域同一政策下各政府之間的協調配合，其跨界內容不僅包括中央政府之間的橫向協調以及中央和地方政府之間的縱向整合，還包括與企業特別是與第三部門之間的協調合作，政府管理與服務目標具體明確，適合制定集合決策、執行和監督系統于一體的全國范圍特定領域問題的整體解決方案，具有很強的目的性、協調性、一致性和可操作性。

面對審計全覆蓋的現實需要和審計管理體制改革的迫切要求，借鑒國外跨部門協同治理理論和有效經驗，構建縱橫交叉、分層運行的新時代內部審計指導監督機制，具有突出的理論探索和實踐指導意義。在宏觀決策協同層面，應強調政府的核心作用，致力于中央和地方政府的頂層設計，注重內部審計制度建設和依法行政，并通過問責機制監督各層次主體落實內部審計工作的實際效率，保證跨部門協同機制的整體效力。在中觀政策協調層面，重視發揮各部委、各職能部門的作用，在內部審計工作部門規章指引的制定、執行和監督領域與審計機關加強協同、協調一致，形成切實有效的部門內部審計規劃和實施保障機制。在微觀政策執行層面，加強各級審計機關與各單位內部審計機構之間的協調合作，創新內部審計業務指導監督的方式方法，使各級審計機關更好地履行法定職責，提高指導監督的效能。實踐中必須注重協調好跨部門協同治理過程中縱向和橫向結構之間的關系，靈活選擇縱橫結合的方法，綜合運用法律、財政、人事、網絡技術等跨部門合作輔助工具，盡力發揮整體政府跨部門協同治理的最大效力。

三、構建跨部門協同內部審計指導監督工作機制的路徑

構建新時代內部審計指導監督機制是一個長期系統的工程，需要在宏觀層面加強統籌協調、完善頂層設計，在中觀層面加強橫向協同、推動縱向一致，在微觀層面加強聯絡指導、實現深度融合。只有將這些機制制度建立完善并一體使用、科學運作起來，內部審計指導監督成效才會充分顯現出來，內部審計價值才能得到充分的體現，并在更高層次上充分發揮在審計監督體系中的重要作用。

（一）在宏觀層面，充分發揮中央審計委員會及地方各級審計委員會的貫通領導作用，推動人大、政府完善頂層設計，以立法方式確保指導監督制度化。

一是積極推動修訂完善《審計法》，明確內部審計工作領導體制、工作職責、履職保障、國家審計機關對內部審計工作的業務和監督等內容，有效支持和約束內部審計職責履行，為內部審計工作的全面開展提供切實可靠的法律支撐和依據。二是推動全國各級納入審計監督范圍的單位全面建立健全黨組織、董事會（或主要負責人）直接領導內部審計工作的機制，全面落實在本單位黨組織、董事會（或主要負責人）的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。三是積極推動各省人大、政府盡快出臺內部審計地方政府規章或地方性法規，建立健全國家審計機關開展內部審計監督指導、內部審計成果備案運用、內部審計整改檢查等機制。四是積極落實《審計署關于內部審計工作的規定》第六條“國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度”的要求，2020年9月國務院國資委印發了《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，要求加快建立總審計師制度，應進一步推動國有企業建立總審計師制度的落實，為內部審計工作順利開展提供人事保障。五是通過中央及地方各級審計委員會決議、專題工作聯席會議等方式常態化研究解決國家審計與內部審計之間聯系協調機制不暢的問題。

（二）在中觀層面，加強審計署、地方審計機關與各部門單位的橫向協同、縱向一致，推動各系統內部審計工作規范化、專業化。

一是審計署協同各國務院下設部門單位、國有企業、國有金融機構等建立健全符合本部門本行業特點的內部審計業務制度，指導加快內部審計工作定位轉型、加強本系統內部審計上下級業務聯絡指導機制等，同時也作為地方審計機關在開展內部審計指導監督工作的業務指引和依據。二是審計署和地方審計機關要促進審計計劃的橫向、縱向銜接，審計署和地方審計機關在制定年初審計計劃時，要參考監督對象的內部審計機構的工作計劃、以往年度的審計報告和整改情況，主管部門的內部審計機構在制定年度內部審計工作計劃時也要與本系統下級內部審計機構的工作相銜接，減少重復審計，提高審計工作效率、避免資源浪費。三是審計署指導各部門單位、國有企業、國有金融機構等建立健全本系統內部審計整改工作機制，制定出臺內部審計整改指導意見，地方審計機關協助各單位有效落實內部審計整改，加強內部審計結果運用，推進內部審計取得實效。四是審計署與各部門單位、國有企業、國有金融機構等共同總結建立本行業內部審計專項檢查評價指標體系，有針對性地制定內部審計工作檢查和質量評估工作規劃，地方審計機關和主管部門內部審計機構都可據此開展質量檢查和內外部評估工作。五是審計署、各級地方審計機關及監督對象內部審計機構共同加強對內部審計工作的宣傳，提高社會公眾對內部審計職業的認知度，引導督促各被審計單位進一步重視內部審計，為內部審計事業發展營造良好的內外部環境。

（三）在微觀層面，健全完善國家審計機關內部審計指導職能部門與內部審計機構的日常聯絡指導機制，實現國家審計機關與內部審計機構深度融合。

一是加強經常性業務指導，指導內部審計機構圍繞審計機關審計監督重點，堅持問題導向，加強對本單位在政策措施落實、重點任務推進、資金分配使用、風險防范等方面工作的內部審計和檢查，進一步促進內部審計聚焦對標、精準發力。二是建立有效的信息溝通渠道，內部審計機構按照審計機關要求，及時報送備案資料、共享審計成果，國家審計機關在審計過程中有效利用內部審計成果，對內部審計發現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映，對糾正不及時不到位的問題依法提出處理意見并督促整改到位。三是國家審計機關結合審計項目開展被審計單位內部審計制度建立健全情況、內部審計工作開展情況以及質量效果等內容的檢查，結合行業性審計項目的實施，積極開展行業性內部審計工作質量檢查和評估，切實提升內部審計工作質量和水平。四是理順國家審計機關內部指導監督工作機制，將指導監督的行政職能與內部審計協會的服務職能明確區分、緊密結合，使內部審計協會作為協助開展指導監督工作的重要力量，組織好內部審計業務咨詢、學術研討、經驗交流、職業培訓、會員服務等活動。五是建立和完善內部審計培訓體系，審計機關要加大對內部審計機構開展教育培訓的指導和支持力度，通過“以審代訓”、參加有關培訓交流等方式，積極構建多形式、多層次、多渠道的內部審計培訓體系，努力造就大批高層次、復合型、專業化內部審計人才，為內部審計事業發展提供人才保障和智力支持。■