城市更新，如何做好風險防范

欒曉峰

實施城市更新行動，是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。今年全國兩會政府工作報告提出，“十四五”時期要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量”。這是“城市更新”首次被寫入政府工作報告，已成為“十四五”時期我國經濟社會發展的重點工作之一。在實施城市更新行動時，必須統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。因此，在更新推進的過程中，城市本身以及各主體的價值觀、利益訴求、文化背景、階層地位、規則意識等都是相應的影響因素，會對更新的過程產生影響，使城市更新充滿未知與不可測性。更新是為了降低城市發展風險，讓城市更美好，但更新本身充滿風險，有效規避更新過程中的原生風險以及因更新而產生的次生、衍生風險是一個不容忽視的問題。只有從風險治理的事前、事中、事后客觀規律出發，把握城市更新中可能出現的風險隱患，才能將我們的城市家園變得更加美好。

加強事前普查，防范原生安全風險

城市更新的實質是城市建設從增量建設轉變為存量治理。增量建設，主要是建筑工程工作，相對單一。而隨著城市發展，單一的建筑主體會隨著人員、設施、功能的豐富導致建筑與人、物、文化在不同領域相互結合、相互迭代，城市間的復雜性也進入了前所未有的新階段。首先是越來越多過了質量保修期的城市建筑、老舊社區，因過度承載，本身就是風險的“灰犀?！?，存在著安全風險隱患。其次是對這些建筑、社區進行更新時，又因地質變化、周邊環境、人文需求的復雜性，牽一發而動全身，都可能引發安全風險。這也是有些地方寧可去建新城區而不愿意進行“棚改”“舊改”的主要原因。但這些“老破舊”最終也不得不去面對，因為其中風險隱患隨時可能爆燃。同其他類型的安全風險防范一樣，城市更新要著重于事前階段摸底的基礎工作，隱患摸得越清，防范越具有針對性。因此，弄清、解決安全風險及其隱患是城市更新風險治理的首要問題和“重頭戲”。“十四五”時期是我國城鎮化推進的關鍵階段，安全風險防范與普查的重點就在城市;而作為城鎮化的一個重要組成部分，城市更新在一定程度上就是通過更新“老破舊”來防范安全風險。各地可將當前的災害風險普查工作與城市更新工作兩者進行有機結合，齊頭并進，可起到事半功倍的效果。

加強事中統籌，規避行政衍生風險

政府是城市更新主導者，城市更新涉及到政府諸多層級與部門，如果部門之間分工不協調，碎片化推進城市更新，就有可能因行政失誤引發一些衍生性風險。規劃的前瞻性、科學性和剛性決定了城市發展與更新的高度，財政資金匹配的支撐能力與運作透明性決定了更新的效度，一線干部的協調、執行能力決定了更新的進度，等等。例如，有的地方新官不理“舊賬”，無法堅持一張“藍圖”繪到底;有的地方不注重城市歷史文化遺產的保護;有的地方政府人員被利益集團俘獲，導致出現“豆腐渣工程”;有的地方因工作方式、方法問題引起干群關系緊張。因此，作為更新的主導者，政府的創新意識、綜合能力、價值取向、行為規范程度也存在諸多的不可測性。能否運用好城市空間資源分配的權力，能否抵制住更新中城市空間價值增值帶來的誘惑力，能否具備將城市更新的藍圖與人民的意愿訴求進行有效結合轉化的實力，這些問題都是作為城市更新主導者的政府必須認真考量的風險因素。這些問題的解決在于城市管理者能否著眼于長遠，對城市發展、更新與政府行政能力的總體提升進行統籌推進，既要注重科學、規范，又要注重民主、協商;既要關注資源稟賦，又要學會“無中生有”。城市更新的活力要體現在政府的創新魄力、資源稟賦的潛力、領導干部的素質能力提升上，只有把這幾個方面統籌起來，才能從體制機制上確保更新過程的可持續性。

加強事后塑造，降低次生人文風險

城市空間是其他資源要素的載體。空間結構發生變化，所承載的人、財、物等要素也要進行重構。重構的過程即城市要素進行快速流動的過程，其中各要素的流動主要以人為轉移。舊有的城市空間形成的傳統習俗、規則觀念、人際關系等社會“小環境”會隨著更新而消失、重組或重建。城市的團結就是靠這些“小環境”中一個個小共同體而建構起來的。一旦生存的環境不復存在，共同體也必然解體，受到影響的人們為保障自己的利益或重新尋找新的環境，或尋找新的資源，或與陌生人進行碰撞、互動，這些過程都會對人的心理產生影響。陌生空間的融入需要重新學習規則，陌生人群的融入需要重新調整行為，陌生工作的融入需要重新調整狀態，等等，這些外在社會“小環境”的變化會引起人們內心“小環境”的變化，由此會產生人的情緒低落、人際沖突甚至會出現群體極化現象，這些都可界定為由城市更新引發的次生人文風險。化解人文風險是城市更新中的一項基礎性、長期性的工作。更新不僅指向城市載體本身，本質上指向的是城市中生活的人，人的更新才是關鍵。因此，在城市載體更新的同時，要做好人的工作。首先要關注直接受影響而變換居住環境的居民的訴求。對這部分人要做到家安，找到新居所，要住有所居，并住有好居;要做到心安，引導其樂業，融入新社區。其次要提升新入市民的融入能力。通過貼心的市民融入政策、社區鄰里關懷手段、民間社團的互動機制、工作單位的引導措施等讓這部分人及早習得城市規則、文化、風俗，找到生存、生活的歸屬感。這些方面都有助于維持原有“小環境”“共同體”，也有助于快速形成新的“小環境”“共同體”。總之，“共同體”的存續對于城市更新而言，可以起到消弭衍生人文風險或起到沖突緩沖作用。

（來源：學習時報）