試驗主義治理的制度邏輯與運作機制

周昕宇 楊宏山

[摘 要]政策試驗是在不確定情境下提升政策創新能力的一項制度安排。歐盟在多層級治理體系中開展政策協調，在實踐中形成了一種試驗主義治理模式，它依托政策倡導權、試驗評議權、激勵設計權的制度安排，構建了政策倡導、激勵相容、同行評議和目標修訂機制，將眾多較低層級的政府機構組織起來，形成政策協商與試驗網絡。當政策問題凸顯而對解決方案缺少共識時，試驗主義治理是深化政策學習、提高治理適應性的一種有效模式。提升試驗治理能力，既要識別學習意愿強的地方政府，也要優化政策試驗的激勵設計，改進試驗評價方式，引入同行評議機制，讓專家發揮更大作用。

[關鍵詞]試驗主義治理;政策試驗;多層級治理體系;激勵相容;同行評議

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）04-0068-09

面對復雜性和不確定性的挑戰，通過試驗制定政策已經成為提升政策創新能力的一種重要途徑。20世紀90年代以來，歐盟為解決成員之間共同決策面臨的難題，在實踐中形成了一種具有開放協調性質的決策權配置模式，它由超國家機構提出框架性目標，鼓勵各成員方在框架性目標引導下，根據具體情境探索新的治理安排，形成多樣化的治理實踐，然后，歐盟機構組織同行評估，評選出最佳實踐，鼓勵成員方增進學習，不斷優化政策安排[1]。一些學者將這種開放協調性質的治理模式概括為“試驗主義治理”。解析歐盟試驗主義治理的制度邏輯，有利于深化歐盟政策試驗機制的理論認知，對于優化政策試驗的機制設計具有啟示意義。

一、試驗主義治理：不確定情境下公共治理的新范式

隨著歐洲一體化進程的推進，歐盟作為主權國家聯合體不斷擴張治理領域，內部治理的復雜程度也逐漸提高，這給成員之間開展政策協調帶來難度。在此背景下，依靠自上而下的“共同體決策方法”進行政策規制面臨困境，一種倡導多方共同學習、在對話中協調立場的“開放協調方法”得到廣泛應用。有學者敏銳地捕捉到歐盟治理的這種新實踐，對其進行理論總結和提煉，形成了試驗主義治理的理論建構[2]。

埃博林、科威爾較早意識到歐盟在開放協調的基礎上形成一種“軟約束”模式，他們運用民主試驗主義理論來解釋這種新實踐，指出這種治理模式既保障了成員方的參與決策權，各方在協商對話中協調立場，有利于提升歐盟決策的合法性，同時，低層級行動者根據實際情況探索政策目標的實現方式，歐盟機構收集各方信息，識別最佳實踐，轉化為共同績效標準，持續為低層級行動者提供績效改進方向，提高了歐盟治理的有效性[1]。薩貝爾、澤特林將這種治理模式概括為“試驗主義治理”（experimentalist governance），它發生于多層級治理體系中，歐盟機構通過開放協調方式，將較低層級行動者納入決策過程，在政策試驗、同行評議的基礎上，形成政府間學習和交流網絡，持續修訂框架目標和績效標準[2]。埃克特、博澤爾總結歐盟政策試驗的運作規律，提出試驗主義治理由設立框架目標、成員方自行試驗、同行評議、修訂目標等環節構成[3]。澤特林強調，這種試驗治理模式對于歐盟構建超國家治理體系具有三方面優勢：一是通過協商途徑提出框架性目標，而不是強制推行統一的問題解決方案，有利于柔性協調成員之間的差異性;二是通過定期開展同行評議，鼓勵參與者對不同政策方案進行比較，有利于識別最佳實踐，增進集體學習;三是政策目標與行動方案都是暫時性的，可以隨時根據實踐反饋進行適應性調整和完善[4]。

隨著試驗主義治理模式在能源、環境保護、食品安全、就業發展、衛生保健等公共服務領域不斷擴大應用，一些學者開始思考并試圖厘清這種治理模式與傳統科層式治理模式之間的關聯性。有研究認為，以學習為導向的試驗主義治理邏輯與注重結果問責的科層主義治理邏輯難以相互協調[5]。斯昌、莫頓發現，在同一政策領域中，試驗主義治理模式與科層主義治理模式可以兼容并相互補充，在政策目標和工具都很清晰的情況下，遵循科層主義邏輯有助于確定共同標準，提高政策執行效率;當政策情況較為復雜，目標和手段的清晰度下降時，公共治理則會轉向試驗主義[6]。基于對20世紀90年代以來歐盟電力監管政策的過程追蹤分析，蘭戈尼、澤特林認為隨著政策問題不確定性強度的變化，試驗主義治理與科層式治理存在相互轉化現象。當政策問題與對策高度不確定性時，歐盟采用試驗主義治理模式予以應對，從實踐中探索可行的解決方案，隨著政策試驗的開展，對政策問題、對策及結果的認知提升，政策問題的不確定性呈下降趨勢，隨之，政府機構開始制定政策規則并監督實施，歐盟治理轉為科層制運作模式。在此過程中，一旦出現難以判斷的政策問題，在高度不確定性情景下，歐盟治理又會回歸試驗主義模式[7]。

近年來，國內學者也注意到歐盟試驗主義治理模式。一些研究者將這種試驗治理模式視為超越傳統科層式治理的公共治理新范式。有學者認為，政策環境的不確定性對科層制運作構成挑戰，自上而下的命令式規制正在式微，試驗主義治理提倡多元行動主體在實踐中共同學習，不斷修正政策方案，在高度不確定的政策環境中展現出明顯優勢，將成為科層式治理模式的可能替代[8]。有學者提出，公共治理的日益復雜化使得建立于科層制和權威之上的治理模式難以有效應對現實社會問題，而試驗主義治理引入差異探索、共同學習、同行評議等手段，以循證決策為導向，可彌補科層式治理的不足，探索公共治理的更有效路徑[9]。有學者在對委托代理范式進行反思的基礎上，認為試驗主義治理摒棄了傳統的理性經濟人假設、參與者同質性假設，轉而強調參與者的有限理性和異質性，既體現了原則性和靈活性相結合，又體現了制度硬約束和參與者自主治理相結合[10]。

上述研究基于歐盟試驗主義治理的政策實踐，致力于對此進行概念化和理論建構，使得試驗主義治理產生了較為廣泛的話語影響力。然而，已有文獻對歐盟試驗主義治理的制度邏輯研究較少，維系其有效運轉的制度安排有待進一步剖析。本文從府際互動的視角，旨在解析歐盟試驗主義治理的核心制度及運作機制，探究試驗主義治理對于改進政策試驗機制設計的啟示意義。

二、歐盟試驗主義治理的制度安排

試驗主義治理是歐盟為化解“全體一致”決策規則所導致的集體行動困境，在多層級治理體系中發展出的一套“軟治理”模式，它由高層級政府提供框架性目標，較低層級政府自行開展試驗，探索政策目標的實現方式，不同層級政府之間通過持續的互動協商集聚共識，學習并推廣特定領域治理的最佳實踐。歐盟政策試驗過程中，次級行動者之間的溝通協商固然重要，但歐盟機構仍發揮了關鍵作用。一方面，在歐盟機構的協調下，不同層級政府之間建立了常態的互動協商網絡;另一方面，歐盟機構發揮了信息集成作用，將分散的信息有選擇地統合起來，從而形成概念性知識，應用于治理實踐[1]。總結起來，歐盟試驗主義治理依賴于三項核心制度安排，即歐盟機構擁有政策倡導權、試驗評議權和激勵設計權，對較低層次的政府機構形成一種“軟控制”（見圖1）。

第一，歐盟機構擁有政策倡導權，即設置政策議程、框架性政策的權力。這是歐盟政策試驗的制度前提和邏輯起點，它為低層級政府提供注意力分配的優先議題，提出新的政策導向。根據面臨的突出問題和宏觀戰略規劃，歐盟機構對各項政策議題進行綜合權衡，發布議程安排和政策規劃，形成一種注意力分配導向，引起低層級行動者關注特定政策議題，形成協商討論的政策話語環境[11]（P262）。針對特定政策議題，歐盟機構官員、成員方政府官員、社會團體、專家學者及其他利益相關者通過開放討論，在民主協商基礎上提出框架性目標和績效指標，經由歐盟委員會審議后正式確定下來[4]。這種目標設定過程與市場交易中各方主體經由談判達成契約具有類似性，它是一種多方參與的共同決策模式。

第二，歐盟機構擁有試驗評議權，負責組織同行評議小組，根據框架性目標和績效指標，對低層級政府的試驗情況進行評議。為尊重歐盟內部不同地區的多樣性和差異性，歐盟將政策試驗的探索權授予較低層級的政府機構，它們在框架性目標的引導下，根據本地實際情形制定行動方案，探索特定領域的治理安排[12]。作為一種互動性的制度安排，試驗方定期向歐盟機構匯報試驗狀況并接受同行評議。試驗評議由歐盟機構牽頭組織同行評議小組，成員包括試驗方政府官員、專家學者及來自部分成員方的基層政策行動者，他們對試驗方案、治理成效、成本收益等進行系統評估。通過開展試驗評議，可引導多方主體共同監督低層級行動者的試驗行動，確保政策試驗遵循框架性目標的導向性要求，同時還可收集不同地區的試驗信息，在多樣化的治理創新中評選最佳實踐，促進成員方相互學習和交流經驗。

第三，歐盟機構掌握激勵設計權，通過設置必要的激勵機制，調動低層級行動者開展政策試驗的積極性。一般而言，有效的激勵安排必須滿足參與約束和激勵相容這兩項條件。參與約束要求提供給試驗者的激勵大于其不參與試驗所產生的效用，以保證成員方有足夠動力參與政策試驗，按照歐盟機構的政策倡議開展工作;激勵相容是指創造一種制度安排，使低層級行動者追求自身利益的行為選擇與歐盟機構的政策目標相一致[13]。歐盟機構主要運用激勵相容的機制設計來調動行動者的積極性。它包括參與約束和聲譽激勵兩個方面。在參與約束方面，低層級行動者只有參與政策試驗并分享信息，才有權參加開放協商的討論過程，否則只能被動接受歐盟機構制定的政策規則，這種結果顯然要比參與試驗治理的效用低[14]（P201）。在聲譽激勵方面，經由同行評議產生的最佳實踐會成為集體學習的標桿，它具有良好的聲譽效應，有助于調動低層級行動者的主動性。

歐盟試驗主義治理依托政策倡導權、試驗評議權、激勵設計權的制度安排，將眾多較低層次的政府機構調動并組織起來，形成了政策協商與試驗的網絡體系。它針對具有不確定性的政策領域，以尊重成員方的差異性為前提，通過開放協調形成框架性目標，作為軟約束性質的政策導向，鼓勵次級行動者開展創新試驗，通過同行評估促進政策知識生產，從而增進政策認知，不斷優化政策安排。上述三項權力的相互配合和協同運作，構成了歐盟試驗主義治理的核心制度支撐。

三、歐盟試驗主義治理的實踐運作

在歐盟框架下，試驗主義治理模式被廣泛應用于經濟社會領域的改革，形成了具有開放協調性質的軟約束機制。這里選擇經濟政策領域的金融監管體系建設、社會政策領域的食品安全管理作為典型案例，通過解析參與者互動過程，考察試驗主義治理的實踐運作。

（一）金融監管系統的試驗主義治理

歐盟啟動單一貨幣——歐元后，歐洲中央銀行承擔起為歐元區制定統一貨幣政策的責任。歐洲中央銀行設立了由成員方中央銀行與其他監管機構代表組成的多個專家委員會，以促使各國加強金融監管的政策協調與合作。然而，在實際運作中，金融監管權力大多分散在成員方手中，統一的金融穩定架構是在國家監管、國家處置和國家安全網的基礎上建立起來的[15]。2008年全球金融危機爆發，對歐盟松散的金融監管體系產生巨大沖擊。為了適應高度不確定的金融環境，盡快擺脫金融危機產生的負面影響，歐盟順應國際金融監管改革潮流，于2010年通過《泛歐金融監管改革法案》，重新構建歐盟金融監管框架，加強歐盟機構與成員方及成員方之間的溝通協調，強化歐盟系統性金融風險防控。

根據新的金融監管框架，歐洲中央銀行于2011年設立歐盟系統風險委員會（ESRB），在超國家層面負責監測和評估整個歐盟的系統性金融風險。作為宏觀審慎監管機構，歐盟系統風險委員會在觀察到威脅歐盟金融穩定的風險時，會及時向成員方監管機構發出預警并提出建議，引導成員方結合自身情況采取應對措施，各成員方監管機構需采納建議或解釋不按建議行動的原因[16]（P47）。歐盟系統風險委員會與來自不同國家的監管部門及外部專家組成同行評議小組，對成員方的風險應對措施進行評議，評選出最佳實踐供各方學習，以提高金融風險應對能力。在加強宏觀系統性金融風險防控的同時，為了強化對跨境金融機構的微觀監管，歐盟在2011年設立了歐盟銀行監管委員會（EBA）、歐盟證券監管委員會（ESMA）、歐盟保險與職業養老金監管局（EIOPA），與歐盟各方金融監管機構共同組成歐盟金融監管系統。這一監管系統的設立并不是為了取代各成員方的金融監管機構，各成員方仍負責日常金融監管工作，超國家金融監管機構的職能定位是在歐盟成員之間建立監管網絡，收集各方的微觀金融信息，暢通信息傳導渠道，為歐盟系統風險委員會進行宏觀風險監測提供信息支撐，為組織同行評議確定技術操作手段和一般性標準，加強監管結果的一致性[17]。

試驗主義治理以政策目標與工具的模糊性及政策結果的不確定性為前提，低層級政府開展政策試驗探索，其在本質上是一個“試錯”的過程[23]。政策試驗具有成本，如何調動較低層級行動者的積極性？歐盟試驗主義治理采取了弱激勵的機制設計，主要激勵手段有參與約束與聲譽激勵機制，政策試驗的行動者擁有更多機會參與歐盟層面的政策協商與學習網絡，政策試驗取得顯著成效會被評為最佳實踐，從而形成聲譽激勵，成為政策學習的標桿[24]。在激勵機制的作用下，低層級政府具有響應歐盟政策倡議的內在動力，通過比較不同政策方案及效果，可以增進政策認知，積累政策性知識。

（三）同行評議機制

同行評議是歐盟試驗主義治理為保障動態監督、匯集試驗信息而設計的一種機制安排。這種評估機制源于早期的“文書評估”方法，主要用于監督成員方對歐盟法律的執行情況，歐盟委員會承擔主導性角色，將各成員方提供的信息與特定法律文書內容進行詳細比對，以評估成員方的法律執行情況，評估結果僅反饋給相應的成員方，整個評估過程原則上是保密的[11]（P263）。這種評估方法具有局限性：一是評估結果只涉及成員方是否已經采取法律文書所要求的措施，而不審查成員方的執行措施是否與自身實際情況相適應，以及在自身的有效性;二是保密原則導致評估結果無法為成員之間共同學習提供機會。鑒于此，歐盟以“文書評估”方法為藍本，構建起同行評議機制，并突破司法領域，將其應用到更廣泛的公共治理實踐中。

歐盟試驗主義治理的同行評議機制主要包括三個環節。一是低層級政府提交試驗報告。低層級政府根據框架性目標制定本地試驗方案，就試驗進程、結果與效果形成試驗報告，定期提交歐盟機構。二是歐盟機構行使試驗評議權。即成員方政府官員、專家學者、其他成員方的一線政策行動者組成同行評議小組，根據政策試驗報告和實際考察情況，按照評估標準，對低層級政府的試驗績效進行評議，撰寫包括改進建議在內的評議報告，并評選出最佳實踐[25]。評議報告不僅反饋給試驗方政府，還提交歐盟相關機構，并根據情況向其他低層級政府和公眾公開，這種公開性和透明度意味著低層級政府需要接受廣泛的監督和問責。三是低層級政府提交反饋報告，對評議建議予以回應。在接受同行評議后，低層級政府須向歐盟機構提交一份反饋報告，對評議小組提出的政策建議予以回應。反饋報告既可說明將采取的改進措施，也可解釋無法立即推進改革的原因。

（四）目標修訂機制

基于政策試驗的證據和同行評議的結果，歐盟機構會對初始政策目標進行修訂，持續改進并完善政策安排。在多層級治理體系中，隨著政策問題的復雜性和不確定性增強，科層式治理由高層級政府制定具體規制措施就會面臨治理適應性的難題，造成政策規則與政策制定之間存在巨大差距[14]（P197）。為了彌合規則與實踐之間的差距，試驗主義治理采取模糊設定政策目標和治理工具的策略，由低層級政府開展創新探索，根據環境變化和試驗反饋及時予以修訂。

目標修訂既是上一輪試驗治理的結束，也是新一輪政策試驗的開始。經過同行評議，收集并匯總最佳實踐的相關信息，歐盟機構官員、成員方政府官員、專家學者等行動主體都會開展政策學習，吸取經驗教訓，基于協商集聚共識，對框架性目標進行檢視和修訂。在目標修訂的同時，政策評估的衡量基準、指標體系會被修訂，作為下一輪同行評議的標準[26]（P296）。低層級政府根據修訂后的目標框架，進一步優化行動方案，并開展新一輪政策試驗。這種持續的試驗探索和目標修訂，使公共政策得以不斷調適，從而提升了公共治理的適應性和回應性。

上述四項機制相互銜接，共同構成了歐盟試驗主義治理的閉環運作流程（見圖2）。

歐盟治理依靠試驗主義的運作機制，在不同層級政府之間形成了縱向互動、橫向學習的政策創新網絡體系，形成了循環反饋、持續調整的公共治理新形態。在上述機制中，歐盟試驗主義治理十分注重發揮同行評議的作用，基于對差異化試驗及其結果的觀察、比較和評估，評選出最佳實踐，使各方行動者能夠在多樣性中增進學習，在比較中有所借鑒，實現治理規則的相互協調和持續改進[27]。將同行評議方法應用于試驗評價，不僅有利于提升政策評估的公信力，也有利于提升創新經驗的適用性，進而為新一輪改革注入動力[28]。

五、試驗主義治理模式的啟示意義

歐盟在多層級政府體系下通過構建開放協調型決策模式，賦予歐盟機構政策倡導權、試驗評議權、激勵設計權，在實踐中形成了一種試驗主義治理模式，它依靠政策倡導、激勵相容、同行評議、目標修訂機制，在不同層級政府之間構建政策試驗網絡，不斷深化對政策問題及治理工具的認知，進而推進政策再生產。歐盟試驗主義治理引起了學術界對政策試驗行為的持續關注。有研究發現，面對復雜性和不確定性的挑戰，通過試驗制定政策已經成為推進治理創新、適應環境變化的一項重要制度安排[29]。

改革開放以來，中國之治伴隨著持續的、大規模的政策試驗，形成了中國特色的政策試驗模式，它在中央政府指導下，通過差異化賦權方式，鼓勵地方組織開展政策試點，進而將成功的地方經驗納入國家政策。在不同制度環境下，試驗治理的組織和運作方式具有差異性，但都遵循政策倡導、各地探索、專家評估、經驗推廣的運作路徑。在高度不確定情景下，試驗主義治理已經成為公共事務的一種治理模式。當前，我國政策試驗也存在一些問題，有的新政策在小范圍試點時，由于社會關注度高，試點單位投入資源多、管理精細化，產生了顯著效果，而政策推開后，隨著內外部環境變化，政策效果不再明顯，有的還可能出現負面問題。歐盟試驗主義治理的制度安排和運作機制，對于優化政策試驗的機制設計具有一定借鑒意義。

第一，在政策問題凸顯且改革缺少共識時，政策制定適宜先提出框架性目標，通過局部試點方式增進認知。與傳統科層制運作模式不同，試驗主義治理是一種兼顧公共政策統一性和治理情景多樣性的制度安排，它采取模糊決策的方式，給予低層級行動者更大自主權，在政策試驗中觀察、檢測不同方案的效果，進而深化政策認知，推動公共政策從模糊化走向清晰化。歐盟試驗主義治理的政策創新起步于框架性目標，在試驗中觀察治理成效，評選最佳實踐，進而修訂政策安排。經由政策試驗觀察不同方案的效果，進而集聚共識，特定領域的政策安排就會從框架性內容發展為系統的政策安排。

第二，優化試點單位的遴選機制，支持學習意愿強的地方政府承擔試點工作。歐盟試驗主義治理尊重低層級政府的方案制定權，支持低層級政府根據本地情景設置自愿性的績效標準，政策試驗的成效取決于行動者的學習意愿和創新能力。在中國制度情境下，上級政府在選擇試點單位時，除了考慮試點地區的代表性，還有必要對試點單位的基礎條件和試點意愿進行考察。不同地區在經濟發展、資源稟賦、政策問題凸顯方面具有差異性，上級政府在選擇試點單位時，需要和地方政府進行前期溝通，在保證試點地區代表性的同時，要評估地方政府的資源條件、治理能力和試點意愿，確保試點單位有能力開展創新探索，避免試驗項目遍地開花，防止重復試驗造成不必要的資源消耗。

第三，優化政策試驗的激勵設計，引導地方政府理性開展試點工作。在多層級政府體系中開展政策試驗，需要提供必要的激勵機制，調動地方政府開展試點的能動性。歐盟試驗主義治理采取弱激勵的激勵機制設計，主要手段有參與約束和聲譽激勵機制。與歐盟不同，中國政策試驗采用強激勵的機制安排，上級政府對一些政策試驗內置優惠政策，如提供財政資金支持、政策傾斜等激勵因素，地方政府基于政績考慮，具有很強動力爭取試點資格。為引導地方政府理性對待政策試點，有必要改革激勵機制，從政策試驗的過程激勵轉向效果激勵，對成效顯著的地方經驗提供專門激勵，促使地方政府關注試驗效果，將更多精力投入到有價值的政策創新之中，減少不必要的資源浪費。

第四，改革試點評價機制，讓同行和專家發揮更大作用。歐盟試驗主義治理通過同行評議的方式，由政府官員、專家學者、基層政策行動者組成評估小組，對政策試驗的效果進行評議，為后續決策提供輔助支持。在中國政府體系中，中央政府與基層政府之間具有多個層級的中間層政府，在這種復雜的委托代理鏈條下，中央政府對試點績效進行評估，需要全面收集基層的創新措施、成本收益等信息。在實際運作中，中央政府常常將評議權讓渡給中間層政府，自身僅保留抽查監督權，根據有限信息進行定性評價，致使典型經驗可能出現偏差，造成試驗推廣出現困難[30]。借鑒歐盟試驗主義治理的做法，可考慮引入同行評議機制，由委托方組織同行評議小組，讓專家發揮更大作用，提升評估工作的科學性，為后續決策提供扎實的證據支撐。

第五，改進評價報告的信息發布機制，在更大范圍內增進政策學習與交流。歐盟試驗主義治理不僅向當事方反饋試驗報告，還視情面向公眾發布評價報告，提供最佳實踐的案例經驗。我國政策試驗也需要重視試點經驗的總結和應用，為此，需要構建政策試點的書面報告及信息發布制度，提供典型經驗的報告文本，這樣既可吸引注意力，形成對地方試點的社會監督，也有利于試點經驗的傳播和擴散。

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責任編輯：陳文杰