我國數字政府建設的主要模式：基于公私合作視角的對比研究

鄭躍平 楊學敏 甘泉 劉佳怡

摘要：近幾年來，各地政府紛紛與企業開展公私合作，探索如何借助互聯網、大數據和人工智能等數字技術來改善政務服務、政府決策和社會治理，推動政府“整體智治”。這些探索賦予了“數字政府”新的內涵，而不同地方政府在建設數字政府過程中也選擇了差異化的思路和模式。為更好地理解這些建設模式，從公私合作視角出發，選取數字政府建設10個代表性省份和城市為研究對象，以資源依賴理論和平臺治理理論為基礎構建分析框架，將這些代表性省份和城市的數字政府建設劃分為三類模式：平臺壟斷模式、服務交付模式和內部管理模式。在中央鼓勵地方政府先行先試，并賦予其自主性來探索數字政府建設的宏觀政策背景下，各地方政府自身與外部環境之間的資源依賴程度成為影響其數字政府建設模式選擇的核心因素，也使得數字政府建設多元主體之間的權力關系呈現出顯著分化，集中體現在決策權、正式與非正式規制權和所有權等三個維度的權力分配差異，由此形成更具適應性的數字政府建設模式。

關鍵詞：數字政府;公私合作;建設模式;資源依賴;平臺治理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0038-013

一、引言

2019年，黨的十九屆四中全會首次明確提出“推進數字政府建設”。今年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步提出要“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府”。為此，關于數字政府建設的規劃或政策在短短五年內出現快速增長和擴散（圖1）。從上海的“一網通辦”到廣東的“數字政府”，再到浙江的“最多跑一次”和深圳的“秒批”，全國多個省份都在探索如何借助互聯網、大數據和人工智能等數字技術改善政務服務、政府決策和社會治理，最終推動政府的“整體智治”郁建興、黃飚：《“整體智治”：公共治理創新與信息技術革命互動融合》，《人民周刊》，2020年第12期。。

值得注意的是，地方政府在推進數字政府建設過程中，紛紛積極探索與企業開展公私合作，通過整合其技術、資本與人力資源來共同推動“數字政府”規劃、設計、建設和運營，加快政府數字化轉型。

由于不同地方在經濟基礎、資源稟賦、組織文化、技術創新實力等方面存在明顯差異Zhao Yupan and Fan Bo，“Understanding the Key Factors and Configurational Paths of the Open Government Data Performance： Based on Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis”，Government Information Quarterly，（March 2021）.，各地數字政府建設在政府角色定位、權責分配、建設內容和重點等方面都形成了顯著的區別，這進一步影響著數字政府建設的進程與效果。

基于此，本文提出研究問題：從公私合作視角看，我國數字政府建設形成了哪些有代表性的模式，其形成機制是怎樣的？本文首先對數字政府的概念與內涵、數字政府建設的相關研究進行了梳理。在此基礎上，從公私合作視角出發，基于資源依賴理論和平臺治理理論構建分析框架，梳理和分析國內10個數字政府建設代表性省份與重點城市的數字政府規劃、政策文本與典型實踐，試圖比較和探究我國數字政府建設的模式選擇與形成機制，最后對本研究進行討論與總結，探討研究的貢獻、不足和未來展望。

二、文獻綜述

（一）“數字政府”的概念與內涵

學界對“數字政府”尚無統一和明確的界定。一些代表性研究側重于從行政過程、治理模式和政府形態等不同視角來理解 “數字政府”。行政過程視角強調，數字政府是公共部門通過利用信息通信技術來治理信息社會空間、改善信息和服務供給以及鼓勵公民參與決策并增進公民滿意度的過程J. Ramon Gil-Garcia，Sharon S. Dawes and Theresa A. Pardo， “Digital Government and Public Management Research：Finding the Crossroads”，Public Management Review， vol.20，no.5（May 2017），pp.633-646.戴長征、鮑靜： 《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。。這一視角側重技術在促進政府與外部環境多元互動中的工具性嵌入，從而使得政府行政過程更加透明、負責和有效。同時，也有學者基于更廣泛的治理視角，強調數字政府是一次深刻的政府治理模式變革，而非政府治理的技術化替代黃璜：《數字政府的概念結構：信息能力、數據流動與知識應用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學?！?，2018年第4期。，其促進了政府行為、職能、體制與治理理念的全面轉型孟天廣：《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》，2020年第1期。，重構著政府與市場、社會的關系。在這一視角下，技術開始超越作為手段的工具性意義，并逐漸建構出一種“隱性權力”來深入參與政府組織流程、結構與機制等多方面的治理變革。政府形態視角對數字政府的理解則更富有想象力，有研究者認為第四次工業革命促使已有的工業化政府形態轉變為更加泛在化的“數字空間”政府形態。公共空間被分割為無數個具有自身運行邏輯的公共治理和服務空間，從而推動傳統“物理空間”的政府供給形式在器物、制度與觀念等不同層面發生革命性變革米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》，2020年第1期。。

（二）“數字政府”建設相關研究

已有研究主要從三個方面來探討數字政府建設。一些研究主要從規范層面建構數字政府建設總體性的原則、框架、要素和關鍵任務鮑靜、賈開：《數字治理體系和治理能力現代化研究：原則、框架與要素》，《政治學研究》，2019年第3期。，從而推動數字治理體系和治理能力建設。例如，鮑靜和賈開強調從技術、行為、組織三個維度推進數字治理體系和治理能力建設。孟天廣則認為數字政府建設主要包含三個要素：面向數據的治理、運用數字技術進行治理和治理場域的拓展孟天廣：《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》，2020年第1期。。蔣敏娟和黃璜則從戰略規劃、組織體系、能力與責任、技術與平臺、數據安全與隱私保護等五個方面提出了數字政府建設框架蔣敏娟、黃璜：《數字政府：概念界說、價值蘊含與治理框架——基于西方國家的文獻與經驗》，《當代世界與社會主義》，2020年第3期。。

同時，也有一些研究主要基于過程視角，從整體性治理、界面理論、社會認知與意義建構等理論出發，探討代表性省市數字政府建設相關的改革實踐、影響因素、困境與對策等逯峰：《廣東“數字政府”的實踐與探索》，《行政管理改革》，2018年第11期。翁列恩：《深化“最多跑一次”改革 構建整體性政府服務模式》，《中國行政管理》，2019年第6期。

周雅頌：《數字政府建設：現狀、困境及對策——以“云上貴州”政務數據平臺為例》，《云南行政學院學報》，2019年第2期。。數字政府建設的改革實踐主要包括強化頂層設計、改革領導體制與管理機制、建立平臺化數字基礎設施、共享開放政府數據、融合業務流程、建立數字化全鏈條公共服務體系、強化督查考核等方面，形成“小前端+大平臺+富生態+共治理”的數字政府架構體系何圣東、楊大鵬：《數字政府建設的內涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經驗分析》，《浙江學刊》，2018年第5期。。數字政府建設的影響因素則主要包括技術、組織和外部環境等。郁建興和高翔基于浙江的“最多跑一次”改革，提出互聯網技術、組織領導體制和改革理念是影響數字政府建設成效的關鍵郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期?！，F有研究對數字政府建設存在問題的討論則集中體現在權力和機制碎片化、制度供給不足和法律法規沖突、數據共享開放壁壘、數字化服務質量與人力資源素養不足、公私利益平衡困境等方面。對策建議則主要包括完善政府數字化轉型的制度建設和人才隊伍建設、加快建立數據共享開放管理機制、強化需求導向的智慧公共服務質量提升、推動公民參與、強化績效評估、保障數據安全和信息隱私等方面。

此外，也有研究主要從結構視角嘗試對數字政府建設的總體性模式進行探討何圣東、楊大鵬：《數字政府建設的內涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經驗分析》，《浙江學刊》，2018年第5期。

劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第9期。

譚必勇、劉芮：《數字政府建設的理論邏輯與結構要素——基于上海市“一網通辦”的實踐與探索》，《電子政務》，2020第8期。，如浙江“最多跑一次”改革由行政主導轉變為制度化協同推進的“六位一體”模式、廣東“數字政府”建設的政企合作模式、上?！耙痪W通辦”政務服務品牌等。在此基礎上，學者們嘗試對不同地方的數字政府建設進行對比，翟云基于浙江“最多跑一次”、江蘇省“不見面審批”、廣東省“數字政府”、上海“一網通辦”等四地數字政府建設改革實踐，從頂層設計、平臺設計和政策環境優化等維度探討數字政府建設的共性翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究——以浙、粵、蘇、滬等省級“互聯網+政務服務”為例》，《電子政務》，2019年第10期。;范梓騰則從公共政策的議題界定視角來比較各省份數字政府建設的差異，強調數字政府建設是政府決策者對外部情境的適應性回應，而非基于自身知識和經驗儲備下的路徑依賴選擇范梓騰：《數字政府建設的議題界定：時空演進與影響因素——基于省級黨委機關報的大數據分析》，《中國行政管理》，2021年第1期。;于君博和戴鵬飛則依托政府、企業和專家主體間合作治理的“過程-機制-能力”框架開展比較案例分析，提出數字政府治理的“行政主導型”和“市場主導型”于君博、戴鵬飛：《打開中國地方政府的數字治理能力“黑箱”——一個比較案例分析》，《中國行政管理》，2021年第1期。機制。

（三）文獻述評

整體來看，盡管數字政府建設受到學者們的廣泛關注，但現有研究未能系統探討不同地方數字政府建設的共性和差異，鮮有研究對數字政府建設的模式進行梳理和總結，對不同模式的差異性進行有效解釋，并探討差異性模式背后的影響因素與機制。數字政府作為一個復雜的社會-技術系統，其自身的技術復雜性與附著其上的社會屬性對政府部門提出了更高的要求。在數字政府建設過程中，資源與能力的不足促使政府廣泛引入公私合作，以期通過借助私人部門在技術實現、資本供給、項目運營、成本管理和風險承擔等方面的優勢，改善數字政府建設的有效性。但由于各地方政府所處的情境、約束與激勵等因素存在差異，它們在與私人部門合作過程中采用了不同的策略，從而影響了數字政府建設的方式與路徑選擇。因此，公私合作成為深入分析和比較我國數字政府建設模式及形成機制的重要理論視角。數字治理領域的公私合作主要指“公私部門在信息通訊技術被廣泛應用于政府組織的過程中所建立的一系列合同安排與伙伴關系”楊學敏、劉特、鄭躍平：《數字治理領域公私合作研究述評：實踐、議題與展望》，《公共管理與政策評論》，2020年第5期。。近幾年來，其作為一種有效的政策工具逐漸被公共部門廣泛關注和采納，也成為全球范圍內政府數字化轉型研究的一個重要視角Langford J. and Roy J.， “E-government and Public-private Partnerships in Canada： When Failure is No Longer an Option”， International Journal of Electronic Business， vol.4， no.2（June 2006）， pp.118-135.?；ヂ摼W技術企業基于自身的技術資源、能力與資本，深入參與到數字政府建設當中，在公共服務、政府決策與社會智治中發揮重要作用

吳楠：《“互聯網+”對電子政務的推動》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版），2019年第5期。

。受多方面因素影響，不同地方政府與技術企業間的合作在動力、運行機制、績效與風險等方面都存在明顯差異，這帶來了公私部門間復雜的關系結構，也導致了數字政府建設的差異化模式。

三、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎

在政府數字化轉型中，數字技術不僅作為一種“技術系統”來改善政府行政效率，也已內化為科層制組織能力的重要構成，成為引發政府組織變革與流程再造的重要治理要素，推動著政府整體智治的范式變革。從這個意義上而言，作為基于技術賦能而形成的一種平臺性治理架構，數字政府在建設過程中更加依賴外部環境中掌握前沿數字技術與資源的私人部門。由此，數字治理領域公私合作的一個重要特征在于，不對稱的創新能力與技術資源使得私人部門得以打破政府在契約關系中原有的支配性地位，公私組織間的權力結構開始出現顯著變化，“權力”成為合作過程中的顯象。

資源依賴理論將組織視為一個開放系統，因對生存資源的需求而與外部環境進行交換，并產生依賴。組織與外部環境基于資源互賴而形成權力關系，資源的稀缺性、重要性和不可替代性決定了外部環境得以影響組織的權力大小Pfeffer J. and Salancik G. R.， The External Control of Organizations： A Resource Dependence Perspective， Harper & Row， 1978.。權力的具體構成及其行使會進一步帶來組織間差異化的制度安排，從而使得不同組織間的關系呈現分化。基于此，Tiwana等人提出了與平臺治理相關的三個權力構成要素：平臺治理的決策權、正式與非正式規制權、所有權Tiwana A.， Konsynski B. R. and Bush A. A.， “Research Commentary —Platform Evolution： Coevolution of Platform Architecture，Governance，and Environmental Dynamics”， Information Systems Research， vol.21， no.4（December 2010）， pp.675-687.。在公私合作視角下，以“權力”變量為核心，分析組織間關系的資源依賴理論及其影響下的平臺治理框架共同為探討數字政府建設的模式選擇提供了理論基礎。

組織與環境相互依賴的非均衡性導致權力不平等，進而促使組織采取不同的應對策略，以選擇和適應環境。因而，“權力”成為組織與環境關系的核心Emerson R. M.， “Power-Dependence Relations： Two Experiments”， Sociometry，vol.27， no.3（September 1964）， pp.282-298.。這為我們理解和分析公私部門間差異化的資源稟賦如何形塑不同的權力結構，進而影響政府數字化轉型模式的選擇提供了一個富有啟發性的理論視角。而這種權力結構通常包括三個方面：平臺治理的決策權力、正式與非正式規制權和所有權等Tiwana A.， Konsynski B. R. and Bush A. A.， “Research Commentary —Platform Evolution： Coevolution of Platform Architecture，Governance，and Environmental Dynamics”， Information Systems Research， vol.21， no.4（December 2010）， pp.675-687.。

決策權主要指涉及平臺的整體規劃、功能、結構、設計和執行等方面的決策權力。在平臺治理中，平臺通過“整合技術、用戶和決策者的相互作用而被視作社會-技術系統”Klievink B.， Bharosa N. and Tan Y. H.， “The Collaborative Realization of Public Values and Business Goals： Governance and Infrastructure of Public-private Information Platforms”， Government Information Quarterly， vol.33， no.1（January 2016）， pp.67-79.，成為連接公私部門、社區、公民等多元行動者的數字化基礎設施。整合資源的需要使得決策權開始由平臺所有者擴散至平臺生態系統上的多元參與者Baldwin C. Y.and Woodard C.， “The Architecture of Platforms： A Unified View”， Platforms， Markets and Innovation，Cheltenham，UK： Edward Elgar Publishing.Doi，2009， pp.19-44.，決策權分配成為影響平臺治理的重要變量Klievink B.， Bharosa N. and Tan Y. H.， “The Collaborative Realization of Public Values and Business Goals： Governance and Infrastructure of Public-private Information Platforms”， Government Information Quarterly， vol.33， no.1（January 2016）， pp.67-79.，而這也帶來了一個關鍵問題，即決策權力在何種條件下如何在不同主體間進行分配Wang C.， Medaglia R. and Zheng L.， “Towards a Typology of Adaptive Governance in the Digital Government Context：The Role of Decision-making and Accountability”， Government Information Quarterly，vol.35， no.2（April 2018）， pp.306-322.。在數字政府情境下，伴隨大數據時代的到來，政府數字化轉型對外部環境中的技術、信息、人力與資本等要素產生了高度依賴，掌握這些資源要素的技術性公司逐漸由被動的短期外包供應商轉變為主動的長期公私合作伙伴。由此，私人部門開始深入參與到公私合作決策中來，甚至發揮主體性作用。公私合作視角下政府數字化轉型過程中的決策權逐漸在不同主體間共享，政府也由服務生產者逐漸轉變為資源協調者Cordella A. and Bonina C. M.， “A Public Value Perspective for ICT Enabled Public Sector Reforms： A Theoretical Reflection”， Government Information Quarterly， vol.29， no.4（August 2012）， pp.512-520.。

正式與非正式規制權主要指公共部門對參與數字政府平臺建設的其他行動主體施加的一系列激勵或約束，包括界面規制權，過程規制權，以及源于組織文化、價值觀和規范等的非正式規制權Tiwana A.， Konsynski B. R. and Bush A. A.， “Research Commentary —Platform Evolution： Coevolution of Platform Architecture，Governance，and Environmental Dynamics”， Information Systems Research，vol.21， no.4（December 2010）， pp.675-687.。其中，界面規制權主要體現在“數字政府”政務服務中與用戶側接觸的平臺權限，如在數字政府公私合作中實施管運分離通常意味著私人部門直接在平臺界面與用戶接觸，承擔服務和運營的功能，而政府承擔管理和指導功能。而過程規制主要體現在公私部門對“數字政府”設計、建設、運營和數據服務等全周期參與的深度，以及相應地對附著其上的相關程序、規則與流程等方面享有的規制設定權。而非正式規制意味著在公私合作中不同組織文化的滲透與嵌入將影響組織間的行為，已有研究表明扁平開放的“互聯網思維”對于數字政府建設具有重要作用。

所有權主要指一個或多個主體在數字政府建設平臺中享有的“股權”。這種所有權可以歸屬于單一的政府組織，或在多元公私主體間分享。其分散或集中的程度會直接影響私人部門間圍繞數字政府建設產生的競爭形態，包括壟斷競爭或分散競爭等，并決定公共部門選擇與私人部門合作共建數字政府的具體方式與路徑，從而形成不同的數字政府建設模式。

（二）分析框架

基于資源依賴理論和平臺治理框架，本研究構建了一個整合性的分析框架，以資源依賴為核心，在其影響下延伸出決策權、正式與非正式規制權和所有權等平臺治理權力在組織間的分配與組合（圖2）。

在這個分析框架下，數字政府建設在多元影響因素的相互作用與競爭中呈現出差異化的路徑選擇，從而有助于進一步分析公私合作視角下數字政府建設的內在邏輯。

四、數字政府建設模式及其比較

（一）各地數字政府建設基本特征及模式劃分

基于上述分析框架，結合國內10個代表性省份和城市的數字政府建設規劃、政策文本和典型實踐，本文從資源依賴程度、決策權、正式與非正式規制權以及所有權等維度詳細比較和分析了他們的數字政府建設特征（表1）。

并在前文基礎上按照權力集中與分散的程度對不同維度數字政府建設的基本特征進一步梳理和歸類（表2）。

最終劃分出我國數字政府建設的基本模式（圖3），包括：內部管理模式;服務交付模式;平臺壟斷模式。

接下來，本文將對每種數字政府建設模式的基本特征進行詳細闡釋，并輔之以代表性案例進行介紹。研究表明，不同模式受到組織資源、決策權、正式與非正式規制權、所有權等不同維度的資源和權力在公私主體之間的差異化分配的影響，最終使得權力集中與分散呈現顯著差異。

（二）內部管理模式

1. 基本特征

在內部管理模式下，數字政府建設維持著科層制運作的慣性米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》，2020年第1期。，公私合作呈現出理順政府內部關系、優化管理流程與整合碎片化信息系統的特征。本地外部環境中的技術、信息、人力、資本等資源相對匱乏，而政府作為資源的主要控制者和分配者，在數字政府建設權力分配的各個維度都占據主導性地位，代表性省份包括湖北、山東、黑龍江等。

其中，決策權力主要集中于政府部門或由政府部門與國有企業組成的復合型決策結構之中，非政府側的私營企業決策參與程度較低。而在正式與非正式規制中，政府也主導了從數字政府用戶服務界面到平臺管理的規制設定權，形成政府部門牽頭管理和運營的“管運一體”模式，即政府設計數字政府的整體藍圖，制定實施方案和細則，根據規劃目標向私營部門購買服務，經費主要源于財政資金。作為信息技術供應商，私營部門則基于合同規范的權利義務關系Liu Te，Yang Xuemin and Zheng Yueping，“Understanding the Evolution of Public-private Partnerships in Chinese E-government： Four Stages of Development”，Asia Pacific Journal of Public Administration，vol.42，no.4（September 2020），pp.222-247.，提供技術支持，進行單個部門的獨立項目開發、平臺建設和終端維護，承擔執行和落實的角色。在這種合作過程中，公私雙方沒有成立統一的數字政府建設公私合作平臺，技術應用在效率邏輯下被視作傳統政府運作模式中的新工具劉葉婷、唐斯斯：《大數據對政府治理的影響及挑戰》，《電子政務》，2014年第6期。，整體建設過程呈現科層式組織文化特征。在這種模式下，數字政府建設的驅動力往往是自上而下的，大部分來自壓力型體制下的行政任務分配渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。，而私營部門在建設中的參與深度有限，因而數字政府的建設面臨著技術應用邏輯和科層組織邏輯間的沖突劉祺：《當代中國數字政府建設的梗阻問題與整體協同策略》，《福建師范大學學報》（哲學社會科學版），2020年第3期。。

2. 代表性案例

2015年，湖北省政府直屬央企烽火通信在省委、省政府的倡導下，按照“政府主導、市場運作”原則，合資組建湖北省楚天云有限公司，作為政務信息化服務提供方，面向政府部門提供云計算等綜合服務。政府則向楚天云購買服務，以實現全省一朵云的頂層戰略規劃，創新政務大數據應用。2019年，在“對標國家要求、借鑒外省經驗”的基礎上，湖北省明確了“數字政府”建設目標，在省政務管理辦公室、省數字政府建設領導小組辦公室的牽頭下部署電子政務體系總體架構。湖北省明確基礎軟硬件設施和應用支撐資源由省統一規劃、建設和管理，同時，發改委批復了一期工程首批項目電子政務外網和政務云平臺，第二批項目省一體化在線政務服務平臺升級和省大數據能力平臺。在這一系列政策安排中，政府側在數字政府建設相關的決策權、規制權和所有權等方面占據支配性地位。

黑龍江則整合多個部門和單位組建了省政務大數據中心，承擔“數字龍江”建設任務，統籌全省電子政務基礎設施和信息系統建設。為實現建設目標，省政府建立了技術支撐單位名錄，并吸引社會資本和“雙創”資源共同參與“數字龍江”建設。市場側則主要發揮技術支撐功能，未深度參與決策。在規制方面，省政府制定“數字龍江”建設的考核評價指標體系，開展統計分析及綜合考評工作，省政務大數據中心則負責政府數據和社會數據采集、匯聚、管理。政府將數字平臺日常運營也納入行政環節，形成管運一體的局面。

在數字政府部署方面，山東省提出包括細化實化組織、環境、人才、資金和監督5個方面的措施保障，確保數字政府建設落實，形成“一把手”負總責、全方位支撐保障的數字政府建設格局，建設方式受到傳統科層制文化影響較大。

（三）服務交付模式

1. 基本特征

服務交付模式在理順內部管理流程的基礎上，強調政府與外部環境中的互動，以提供更優質的公共服務北京大學課題組：《平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化》，《電子政務》，2020年第7期。，建設思路從內部吸納轉向外部聯合，代表性省市包括貴州、上海、北京、海南、深圳等。在這種模式下，外部技術、人力等資源較豐富，且廣泛分布于企業、科研院所、社會機構等多元主體，數字政府建設的決策權、規制權與平臺所有權等在政府與市場企業之間分享。因此該模式下各省市數字政府建設的共性在于，多方參與決策的水平提升，并形成廣泛的合作網絡。政府作為數字政府公私合作建設的指導者和資源協調者，與多個私營部門、專門性研究機構等建立合作關系。后兩者憑借其自身的資源優勢參與到數字政府建設的各個環節與流程中，與公共部門共享決策權力，決策過程不再完全遵循等級順序，而是嵌入了網絡化組織文化于躍：《智慧政府的生成與演進邏輯》，《電子政務》，2019年第7期。。這推動了基于互聯網思維的去科層化，削弱了以層級化支配、控制為特征的管理方式，逐步建構了多元平等、協同合作的網絡化合作機制徐珣、王自亮：《從美國網絡化社會合作治理經驗看社會管理體制創新》，《浙江社會科學》，2011年第6期。。

在對“數字政府”平臺的規制方面，界面運營仍以“政府控制，管運一體”的模式為主。但在建設過程中，市場側在“數字政府”平臺過程規制方面的權力得以強化，這主要體現在政府的原則指導下，政企聯合參與平臺運營規則、程序與流程等方面的建設。同時，雙方尚未建立統一的數字政府建設公私合作平臺，因而仍處于分散競爭的狀態。在此模式中，廣泛的合作網絡對政府的統籌協調能力提出了更高的要求，需要強化服務交付的統籌協調和考核評估，以加強跨區域、跨部門、跨層級的組織聯動。

2. 代表性案例

上海一門式政務研發中心作為非營利性機構，是上海市政府在數字政府建設中的咨詢決策專家群，也是數字政府建設的重要決策主體，專門從事政府軟件研發和政務咨詢等針對性服務，形成集“咨詢、技術、運維、應用”于一體的智能政務服務模式，旨在幫助政府提高公共管理和服務的水平，長期服務于信息中心、大數據局和行政服務中心等政府客戶，著力推動“最多跑一次”和“一網通辦”核心支撐系統等創新服務?；陬愃频纳鐣C構合作網絡，上海形成了城市數字化轉型專家咨詢機制，成立了社會化專業研究機構和應用促進中心，上海市政府與其他市場主體也構建了廣泛合作。在內部協同方面，上海市政府在阿里巴巴協助下建成數字政務協同平臺，集在線通訊、文件協同、網絡會議等功能為一體，覆蓋政府公務人員。在對外服務方面，上海市政府與騰訊云合作迭代優化微信小程序，拓展政務服務“新窗口”，推動上海政務數字化精細化。

相較于北京、上海依托企業、科研機構、高校等多主體實現數字賦能的建設方式，深圳則更加充分發揮了互聯網企業在數字政府建設中的主體性作用，并且由于本地互聯網企業數量多、競爭力強，形成了多家互聯網公司與政府聯合建設的合作模式，競爭多樣化、分散化，以至于并未形成明顯的數字政府建設平臺。深圳市將數字政府建設目標分解成通訊網絡、終端設備、大數據中心、人工智能基礎設施、區塊鏈技術基礎設施等任務，每一項由具體的部門和單位分管落實。各區各部門通過與華為、騰訊、平安等一批行業龍頭企業和優秀的科技創新型人才深度合作以提升政務服務智慧化水平和應用效率。在這種合作建設模式下，政府仍然采用較為傳統的政府主導+企業參與的服務交付模式，但是由于互聯網企業具有較強的技術優勢，政府本身也具備較為開放的組織文化，因此在各個項目中企業仍具有較大的建設自主性和參與度。

海南省和貴州省則都成立了統一的數字政府建設平臺，同時也向眾多市場主體聯合購買服務，形成分散競爭網絡。就海南省而言，一方面，政府出資51%參股，聯合阿里巴巴、天翼資本、太極股份等私營企業成立混合所有制企業（數字海南有限公司），負責統一承擔全省電子政務基礎設施、公共平臺和共性平臺的建設運維工作;另一方面，海南省大數據管理局也與華為合作建設海南“智能島”，與國有運營商海南聯通合作推進智慧海南建設，與東華軟件合作投資建設醫療云、智慧城市一體化解決方案平臺等多個項目。在貴州，雖然已經建設了統一的公司合作服務平臺——云上貴州大數據發展有限公司，但是在平臺以外，政府同時與其他私人企業進行廣泛的聯系與合作，合作對象包括華為、騰訊、美團等多家互聯網公司以及國家級數據中心，省內的數字政府公私合作建設呈現出分散競爭的特點。

（四）平臺壟斷模式

1. 基本特征

平臺壟斷模式在內部管理優化和外部公共服務質量提升的基礎上，更強調集約化、可復用和共享的數字政府平臺建設，從而推動形成一體化的整體政府變革。在服務交付模式下，政府對接多個市場側主體，形成分散競爭的合作網絡，而在平臺壟斷模式下，巨頭互聯網企業往往聯合政府推動成立統一的、全覆蓋的數字政府平臺，打造連接眾多技術資源與建設需求的端口，形成壟斷競爭的局面。

由于互聯網巨頭率先實現技術解決方案的突破與創新，以及主動尋求應用場景和用戶群體，平臺壟斷模式下的數字政府建設路徑具有自下而上的突出特征，主張運用社會力量、經由市場化運作來推動數字政府建設，代表性省份包括廣東和浙江。它們擁有總部坐落本地的世界級互聯網巨頭，外部技術、信息、人力、資本等資源豐富，并產生了強大的規模和集聚效應，且企業、科研院所、社會機構的創新活力十足。由此，數字政府建設過程中的權力分配開始出現由政府側向市場側轉移的趨勢。各項資源的疊加優勢增強了后者在決策、規制、所有權等維度的自主性和話語權。決策過程不再嚴格遵循科層制等級邏輯。私人部門往往動員政府聯合建立一個新的特殊目的實體公司（SPV），作為數字政府建設公私合作的平臺和基礎Liu Te，Yang Xuemin and Zheng Yueping，“Understanding the Evolution of Public–private Partnerships in Chinese E-government： Four Stages of Development”，Asia Pacific Journal of Public Administration，vol.42，no.4（September 2020），pp.222-247.，這進一步加劇了數字政府建設的壟斷競爭，主導性私人部門具有高度的決策權，并深度參與數字政府建設頂層設計與服務運營全周期過程，形成“企業控制，管運分離”的公私合作機制。這通常意味著參與合作的私營部門可以直接在平臺服務界面與用戶接觸，承擔前端的服務和運營的功能，而政府負責后臺的管理和指導。這種模式下打造的平臺類型一般屬于省級地方一體化平臺，整合了能夠訪問跨部門信息和服務的樞紐門戶，為公眾提供便利的一站式服務杜超、趙雪嬌：《基于“政府即平臺”發展趨勢的政府大數據平臺建設》，《中國行政管理》，2018年第12期。。在這種政企合作框架下，數字政府建設更具市場化特征，合作過程中也受到更加明顯的互聯網市場組織文化的滲透和影響。

2. 代表性案例

2017年，廣東省強力推動騰訊和中國聯通、中國電信、中國移動三大運營商共同出資成立了數字廣東網絡建設有限公司（以下簡稱“數字廣東”），三大運營商占有股權51%，保證了所有權性質屬于國有控股?！皵底謴V東”作為數字政府建設運營主體，在決策中發揮了重要作用，在省政務服務數據管理局指導下參與了數字政府頂層設計、總體規劃、行動計劃和技術標準等省級層面的決策過程，被授權訪問相關的公共數據和資源，并承擔建立廣東政務信息化建設合作開放生態體系的重任。在這種平臺壟斷模式下，政府部門更多扮演促進所有利益相關方合作的協調角色，私營企業充分發揮技術優勢、渠道優勢和專業運營服務能力優勢。

統一規劃和建設的數字政府具有高度集約性和可復用性。在基礎設施方面，“數字廣東”為廣東省數字政府建設提供政務云平臺、政務大數據中心、公共支撐平臺三大基礎資源平臺。在應用平臺方面，根據民生、營商、政務等相關業務場景，提供“粵省事”“粵商通”“粵政易”三大應用，針對民眾、企業、公職人員三大群體提供相應服務，形成了廣東省數字政府建設的“3+3+3”模式。

在浙江，私營部門的技術和理念推動了政府的整體數字化轉型，阿里巴巴公司基于電子商務領域的系統開發經驗，將政務服務的提供類比為商品提供，將政務平臺類比為電商平臺，并基于該理念架構了政務服務和協同辦公平臺的標準化體系北京大學課題組：《平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化》，《電子政務》，2020年第7期。。與“數字廣東”思路相似的是，2019年，浙江省政府與阿里巴巴戰略合作，建立了混合所有制的技術運營公司——數字浙江技術運營有限公司，其中國資占股51%，為典型的市場化運作的混合所有制企業。此外，政府也致力于構建合作開放生態體系，完善復合決策結構，積極支持阿里巴巴集團和杭州市創建國家數據智能技術創新中心，支持浙江大學、之江實驗室、阿里達摩院等機構的建設與研究。

（五）討論

1. 數字政府建設三種模式的對比與分析

本研究認為，數字政府建設模式的差異性主要體現在四個方面：首先，技術、信息、人力、資本等資源從高度集中于政府側（如內部管理模式），到逐漸分攤至公私雙方主體之間（如服務交付模式），再到更集中于具有創新力的私人部門與社會專業化組織一側（如平臺壟斷模式）。其次，在數字政府平臺建設過程中，決策權逐漸突破自上而下的科層制權威邏輯，開始部分轉移至非政府主體之間，形成由政府部門或政府部門與國有企業組合形成的單一封閉決策結構（如內部管理模式），到由政府部門和單一私營企業構成的復合半封閉決策結構（如服務交付模式），再到由政府部門、國有企業、私營企業之間構成的多邊開放決策結構（如平臺壟斷模式）。再次，在正式與非正式規制權方面，“政府控制-管運一體”和“企業控制-管運分離”的界面控制形態成為區分數字政府建設三種模式的核心特征。內部管理模式突出過程控制中政府的主導與設計權限，私營企業則主要提供技術支持，服務交付模式則強調政府與私營企業之間的聯合參與，而平臺壟斷模式關注私營企業在頂層設計、服務和運營等全周期過程中的過程控制。由此，相應的非正式規范也由科層式文化向網絡化和市場化文化轉變。最后，在數字政府建設的“所有權”劃分以及公私合作的競爭整合程度方面，內部管理模式和服務交付模式下的數字政府建設通常未建立統一的公私合作平臺，并體現為上下游多業態的分散競爭，而平臺壟斷模式則強調成立基于國有控股的數字政府建設公私合作平臺（如SPV），并實現壟斷競爭。

2. 數字政府建設模式選擇：公私合作視角下的差異化權力依賴關系

本研究認為，在公私合作情境下，資源依賴程度會顯著影響公共部門與私人部門在數字政府建設過程中的權力關系，從而影響數字政府的模式選擇。一方面，在合作過程中，當政府與私人部門都擁有差異性的資源并形成有效互補時葉林、侯雪瑩：《“支付寶+公共服務”：一種新型公私合作關系——基于資源依賴與轉化的分析框架》，《甘肅行政學院學報》，2020年第2期。，雙方能夠基于資源互惠建立更加信任的管家式合作關系（Stewardship Relationship）和相對平等的權力結構Neumann O.， Matt C.， Hitz-Gamper B. S.， et al.， “Joining Forces for Public Value Creation？ Exploring Collaborative Innovation in Smart City Initiatives”， Government information quarterly， vol.36，no.4（August 2019），pp.401-411.，由此形成服務共同交付的數字政府建設模式;另一方面，當政府與私人部門一方掌握更多稀缺的、不可替代的資源時，雙方相互依賴程度會呈現明顯的不對稱，進而致使雙方之間權力不平等，容易形成由一方實際主導的數字政府建設模式，如政府內部管理模式和平臺壟斷模式。然而，這種資源依賴程度的不均衡和資源集中性并不一定會導致數字政府建設的低效率。某種程度上，數字政府建設相關的資源集中帶來了規模效應與范圍經濟，有助于加速集約基礎上數字政府平臺的縱向一體化發展。

本質上看，“數字政府”是基于平臺化治理架構的賦能、協同與重構黃璜：《 數字政府： 政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。，其建設天然需要政府、市場和社會三者之間的共同合作，最終構建數字時代國家治理的新型組織形態孟天廣：《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論 “技術賦能” 與 “技術賦權” 的雙向驅動》，《治理研究》， 2021年第1期。。數字政府建設效率的關鍵在于如何設計公私合作與共同生產機制，將多元主體間的資源約束轉化為資源互補，這對于數字政府建設至關重要。在資源依賴程度不均衡的條件下，地方政府會評估自身與環境的關系，并通過對決策權、規制權和所有權的差異化分配來更好地整合政企資源，激發數字政府建設的潛力，由此形成更具適應性的數字政府建設模式。

此外，這種資源依賴關系及權力分配并非一成不變，而是會根據參與主體自身的條件進行動態調整。在這種相互依賴的公私合作網絡中，政府角色發生了重要變化，即由原來的主導者逐漸演變為資源協調者、召集人、催化者和合作者，并在不同條件下轉換不同角色，“有時掌舵，有時劃槳，有時合作，有時旁觀”John M.， Bryson， Barbara C.， Crosby and Laura Bloomberg， “Public Value Governance： Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management”， Public Administration Review， vol.74， no.4（June 2014）， pp.445-456.，從而推動數字政府建設績效最大化。這顯然也對公共管理者提出了更高的要求，包括數字政府建設中對政企資源的整合、對“在地性知識”的了解、對公私合作運作能力的控制以及對公共價值創造的想象力等何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學范式》，《政治學研究》，2009年第6期。。如果公共管理者難以適應和轉型，那么數字政府建設可能會面臨深層次的困境。

五、結論

伴隨第四次技術革命的到來，“數字政府”逐步超越了原有的政府信息化和電子政務階段，在Web3.0萬物互聯的發展契機下有了全新的意涵，這主要體現在數字技術廣泛嵌入政府科層制，在對數據治理的基礎上觸發了政府組織形態、科層結構、職能邊界、行政過程與治理觀念等方面的革命性變革，進而重構政府與市場、政府與社會的關系。由此，“數字政府”建設不僅包含了基于復雜算法、算力與數據來構建云平臺、大數據平臺架構和公共支撐系統，還承載了傳統條塊分割的組織流程、管理機制與制度的根本變革和智慧公共服務的精準遞送。其作為一種技術-社會系統充滿了復雜性、不確定性和模糊性，對政府能力提出了更高的要求，再加上財政壓力和同級競爭壓力等，公私合作已經成為公共部門建設“數字政府”的重要選擇。

本研究選取10個代表性省份和城市的“數字政府”規劃和政策實踐，基于資源依賴理論和平臺治理框架，分別從資源依賴程度、決策權、正式與非正式規制權和所有權四個維度來比較分析我國數字政府建設的模式。本文認為，在中央鼓勵地方政府先行先試，并賦予其自主性來探索數字政府建設的宏觀政策背景下，各地方政府自身與外部環境之間的資源依賴程度成為影響其數字政府建設模式差異的核心變量，并使得數字政府建設多元主體之間的權力關系呈現出顯著分化，集中體現在決策權、正式與非正式規制權和所有權等三個維度的支配程度差異，從而形成了公私合作視角下數字政府建設模式的三種類型：內部管理模式、服務交付模式和平臺壟斷模式。值得注意的是，不同模式下的數字政府建設存在差異性的潛在風險與挑戰，如在平臺壟斷模式中，互聯網巨頭因其技術、數據、知識與用戶基礎等優勢在數字政府平臺建設中占據壟斷地位，對其他市場主體的“擠出”效應將會日益增加，給政府監管帶來新的挑戰。同時，公私部門在組織文化、目標和價值導向等方面存在諸多差異，如何在保證私人部門獲取正當商業利益的同時實現公共利益最大化，這將是當下及未來數字政府建設面臨的棘手問題。

總體而言，本文的研究貢獻主要在以下兩個方面：首先，基于數字政府已有研究和政策實踐，著眼于資源依賴理論和平臺治理框架，構建了一個整合性的分析框架來比較數字政府建設模式，即資源依賴影響下的不同權力分配及其組合會影響數字政府建設的模式選擇。不同于以往單一化的分析維度，本文的分析框架將資源依賴與平臺治理有機結合起來，認為資源依賴會影響組織與環境之間的權力關系，并經由決策權、正式與非正式規制權和所有權等方面的權力分配及其變遷來影響數字政府建設的模式選擇，這有助于更好地理解數字政府模式的差異化情境與形成機制;同時，本研究提出了我國數字政府建設模式的一個類型學劃分，對現有文獻形成了一定程度的補充，并對未來更深入的探討和研究提供了支撐，如圍繞數字政府建設模式進行更加深入的比較案例研究，并開展對數字政府建設不同模式的績效與風險評估相關研究。

本文也存在一些局限性。研究選取了10個代表性省份和城市，樣本量總體偏少，未來需要擴展到更多省份來進行更全面深入的比較分析。同時，本文嘗試對數字政府建設模式進行一個探索性比較，但對每個模式內在的運作機制和預期結果缺乏細致深入的案例研究，未來需要展開田野調查，對各模式背后的合作邏輯與風險進行進一步的實證檢驗。

（責任編輯：石洪斌）