城鄉融合背景下農村閑置住房盤活問題研究

國金月

摘 要：隨著我國工業化和城市化的快速發展，農村住房閑置問題愈發突出，農村土地資源和住房資源浪費嚴重，已成為當前農村地區亟待解決的問題。城鄉二元結構是現狀，城鄉融合發展是趨勢，盤活農村閑置住房，實現農村土地資源要素的合理利用是逐步實現城鄉融合的重要內容?；诔青l融合發展的背景，該文以山東省淄博市博山區為例，分析了淄博市博山區農村地區住房閑置現狀以及閑置原因，并提出了盤活農村地區閑置住房的對策建議。

關鍵詞：城鄉融合;農村;住房閑置;博山區

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）14-0012-03

Study on the Revitalization of Rural Idle Housing Under the Background of Urban-rural Integration

——Taking Boshan District， Zibo City as an Example

GUO Jinyue

（College of Humanities and Social Sciences， Anhui Agricultural University， Hefei 230000， China）

Abstract： With the rapid development of industrialization and urbanization in China， the problem of rural housing idle is becoming more and more prominent， and the waste of rural land resources and housing resources is serious， which has become an urgent problem to be solved in the current rural areas. The urban-rural dual structure is the current situation， and the urban-rural integrated development is the trend. The revitalization of rural idle housing and the rational utilization of rural land resources are important contents for the gradual realization of urban-rural integration. Based on the background of urban-rural integrated development， this paper takes Boshan District， Zibo City， Shandong Province as an example， objectively analyzes the status quo and reasons of idle housing in rural areas of Boshan District， Zibo City， and puts forward suggestions and countermeasures for revitalizing idle housing in rural areas.

Key words： Urban-rural integration; The countryside; Vacant housing; Boshan area

2020年，淄博市博山區城鎮居民人均可支配收入42114元，增長2.8%，農村居民人均可支配收入19604元，增長5.0%，2020年城鄉居民收入比從2019年的2.19∶1縮小到2.15∶1[1]，2016年該比值為2.25∶1。從城鄉居民收入比值來看，城鄉收入仍存在較大差距，但近幾年差距明顯縮小。

為保障農民最基本的居住權利，農村居民可以無償獲得宅基地[2]。隨著城鎮化和工業化的不斷發展，農村人口大量減少[3]，農村宅基地和住房大量閑置?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》提出了城鄉融合發展和逐步完善農民閑置農房政策，2019年《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》明確盤活利用閑置宅基地和閑置住宅是農村宅基地管理的重點內容。2020年，新《土地管理法》強調鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

博山區的三產結構為3.7∶49.6∶46.7[1]，在城鄉融合發展的背景下，本文分析了淄博市博山區農村地區住房閑置的原因，提出了解決第二、三產業較發達地區農村住房閑置的建議。

1 博山區農村住房閑置現狀

本文所提到的閑置住房是指為保障農民最基本的居住需求，農民在分配的宅基地上建起來的住房，由于種種原因不再居住，處于閑置狀態的住房，不包括農村住房有人居住只是房屋閑置的情況。目前，長期居住在農村的居民不斷減少，農村出現大量閑置農村住房，已然成為一個全國性問題，呈現日益增多的趨勢。

1.1 閑置規模 第三次全國農業普查數據顯示，截至2016年末，東部地區的農戶擁有1處住房占比82.7%，擁有2處住房的占15.6%，擁有3處及以上住房的占1.4%;與中部、西部和東北地區普查數據相比，東部地區農戶擁有2處及以上住房明顯高于其他地區，并且高于全國水平[4]。有學者在對全國范圍內2749個村莊調查時發現，其中45%村莊存在住房和宅基地閑置的情況，閑置比例達到整個村莊居住面積的10.4%[5]。

山東省位于我國東部地區，淄博市處于山東省中部，經濟發展較快，從東部地區農戶擁有的住房數量可以粗略了解博山區農戶擁有的住房數量，農戶擁有住房越多就越會導致農村住房閑置。博山區農村居民點用地相對較為粗放，呈現逐年上升的趨勢[6]。博山區國民經濟和社會發展統計公報的數據顯示，博山區每年減少2000～4000人。農村居民點用地在增加，但是全區戶籍人口卻一直在減少，新一代農民因升學、工作等機會在城市定居。對于新一代農民來說，現實的問題是他們所學的專業在農村找不到合適的工作，而他們自身不具備自主創業的資金和能力，權衡之下在城市工作和居住會獲得利益最大化。在多重因素影響下，博山區農村住房閑置問題越發明顯，這一現象在十幾年后會更加突出。

1.2 分布規律 從分布情況上來說，為維持生計偏遠農村地區大多數家庭會選擇外出務工，農村住房閑置情況普遍[7]。有學者同樣提出，農村宅基地閑置現象城郊分布較少，但遠離城市的村莊分布較多[8]。博山區地勢南高北低，北部地勢較為平坦，有利于產業集聚和產業園區建設，同時，北部地區較南部地區靠近城區，二、三產業占比高，經濟發達，發展較快。南部地區可耕種土地較多，但由于地勢高的限制很難發展規?；N植，大量農民為了生計選擇外出務工，從分布上來說，南部農村地區住房閑置狀況較北部農村地區普遍。

2 農村住房閑置的原因分析

2.1 勞動力大量流失，住房需求減少 隨著城鎮化進程的不斷推進，城市落戶制度不斷放寬[9]，博山區常住人口城鎮化率穩定增長，2019年博山區常住人口城鎮化率78.58%，比上年末提高0.59個百分點[10]。博山區戶籍人口43.87萬人，全區在19年內大約有2500多名人口進城。農村人口減少，但農村用地并未隨之減少，主要是即便農民已經不在農村居住，他們處于種種考慮仍然不愿意放棄農村土地，包括他們在農村的宅基地、農地和住房。農村住房因勞動力外出務工季節性閑置，農村居民去城市上學、工作之后直接在城市定居落戶，導致留在農村長期性閑置，或是農村房屋無人繼承的永久閑置。

2.2 農村住房制度滯后，大量農房閑置 一直以來，我國實行“一戶一宅”宅基地政策，子女可以選擇繼承父母的宅基地。農村經濟條件不斷發展，農村新一代不再像父輩般與父母一起居住，而是選擇購買新農村建設的樓房或者在城市購買住房。第一代的獨生子女已經步入中年，他們的父母大多已過耳順之年，如果他們繼承了父母的宅基地但是他們并沒有保障居住的需求，農村住房必然會出現大量閑置的狀況。隨著新農村建設的不斷推進，涌現出大量的小產權房，博山區同樣如此。小產權房的建設，在一定程度上改善了農戶的居住環境，滿足了他們追求生活質量的需要。但與此同時，由于我國對于小產權房等制度的不完善，農村小產權房建設引發的問題持續出現[11]。農村經濟條件的快速發展，農民對改善生活質量的愿望愈發強烈，購買小產權房對他們原本的生活影響最小，農村小產權房房價較低，這成為了很多農村居民的選擇。農民紛紛“上樓”，原有的農村宅基地因此大量空置，無人居住。

2.3 農村集體經濟組織能力不足 目前，博山區宅基地自愿退出機制仍處于探索階段，主要通過貨幣化補償、村級收儲經營的方式引導農民自愿退出宅基地，但宅基地自愿退出價格標準沒有參考標準，宅基地村級收儲后是和村上成立的公司簽訂租賃協議。一方面，農村集體經濟組織的經濟實力不強，房屋補償資金沒有能力支付;另一方面，農村集體經濟組織本身的經營能力較弱，搭建起公司與村集體利益連結機制和監管機制較困難。再者，受農村宅基地和農村住房流轉制度的約束，農民之間較難自發形成買賣關系，而農村經濟組織經營能力不足，無法行使相應職能，農村閑置住房市場正常流轉困難重重。

2.4 農民受傳統觀念制約 對農民來說，農村宅基地和住房不僅僅是居住的地方，而是他們世代生活的地方，是他們的根，是他們感情的寄托。因此，即便他們以及他們的后代已經在城市定居或者工作，已經不居住在之前為保障農民居住功能而分發的宅基地上，他們也很少會選擇將宅基地流轉或由村集體收回。最初農民無償分配宅基地，他們寧愿讓其荒廢，也希望給自己留下與家鄉的聯系，必要時還可以重新回到農村居住。再者，農村居民如失去宅基地，其相應的福利就不享受了，包括土地，所以雖然很多人“上樓”，他們同樣不會選擇退出農村宅基地。

3 盤活農村閑置住房的對策建議

3.1 勞動力資源回流，促進城鄉融合發展 農村住房閑置歸根結底是沒有人居住，農村勞動力單向流動致使農村人口大量減少。實現城鄉融合發展，通過多種途徑多種方法吸引勞動力資源向農村回流是必不可少的方式。增強農村內生動力，才能加快農村經濟發展，縮小城鄉差距。勞動力資源回流，不僅僅是指城市務工人員將在城市中積累的工作經驗、先進理念和技術帶回農村，也包括鼓勵農村外出求學、參軍人員等人才選擇回鄉，為鄉村振興貢獻一份力量[12]。只有農村經濟、就業等環境吸引農村外出人員回到農村，為農村再次注入新鮮的“血液”，才能夠真正地大規模地將農村住房盤活。

3.2 逐步推進農村小產權房的治理 農村小產權房是全國性問題，已經具有相當大的規模。目前來看，國家針對農村小產權房的法律法規基本都是禁止城鎮居民購買小產權房。如果農民購買的農村小產權房符合城市土地規劃，在農村集體組織土地上建設的，而且具備相關手續，那么就可以認可其市場地位。政府在禁止城鎮居民購買農村小產權房的同時，也應考慮到農民對居住需求的變化，可以由政府部門組織針對農村小產權房通過一定程序轉變為“大產權房”，頒發合格的產權證書[13]。并且規定購買村內小產權房的農民自愿退出閑置宅基地之后，農民依舊享受農村提供的福利待遇，讓他們沒有后顧之憂。

3.3 加強農村集體經濟組織能力 隨著農村經濟社會發展，農村住房的保障功能一定程度上被弱化。首先，農村集體經濟組織應加強經濟實力，針對依舊是“農業戶口”，實際生活狀態和環境已經與農村脫離的農民，給予農戶自愿退出宅基地補償;其次，可以選擇通過政府給予一定補貼，獲得住房使用權，發展鄉村旅游或鄉村民宿等途徑來提高農村閑置住房的利用率;再次，農村集體經濟組織還可以發展農村宅基地有償使用[14]，杜絕農民亂占耕地和“一戶多宅”等情況的發生，農民自覺退出多占的空閑住房。

3.4 建立城鄉統一的社會保障制度 社會保障制度實現城鄉統一，從根本上解決了農民進城落戶的憂慮。針對城鄉醫療保險來說，新型農村合作醫療保險制度對農民的吸引力較大，阻礙農民進城落戶意愿，基于此實現新農合與城鎮居民、城鎮職工基本醫療保險制度的歸并;從養老保險方面來看，新農保低于城鎮養老保險，將新農保和城鎮居民養老保險制度統一，建立城鄉居民基本養老保險同時也要將城鎮職工基本養老保險歸并[15]。在城鄉融合發展進程中，建立城鄉統一的社會保障制度，保障進城農民與城鎮居民享受相同的社會保障制度，增強農民進城落戶的意愿，提高農民盤活閑置住房的觀念和積極性，大大減少因宅基地長期閑置浪費土地資源的現象。

4 結語

農村閑置住房是城鎮化和工業化發展的必然結果，盤活農村閑置住房是促進城鄉融合發展，實現鄉村振興的現實趨勢。2021年是“十四五”開局之年，鄉村振興建設正如火如荼地進行，解決農村閑置住房盤活問題是重要的內容之一，各地各級主管部門應結合相應政策，聯系本地實際情況，合理規劃具體方案，切實解決農村閑置住房盤活問題。

參考文獻

[1]博山區人民政府. 2020年全區國民經濟和社會發展統計公報，2021-04-19.

[2]崔永亮，呂萍，張遠索.住房保障對象的覆蓋范圍、類別劃分與保障需求[J].現代經濟探討，2014（04）：13-17.

[3]唐瑩，王玉波.土地財政驅動農村建設用地入市程度及區域調控政策[J].經濟地理，2016，36（02）：167-175.

[4]國家統計局. 第三次全國農業普查主要數據公報（第四號）[EB/OL].[2018-07-17]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201807/t20180717_1610260.html.

[5]國務院發展研究中心課題組，李劍閣，韓俊，等.2749個村莊調查[J].農村金融研究，2007（08）：10-23.

[6]博山區人民政府.博山區土地利用總體規劃（2014-2020）調整完善方案[EB/OL].[2018-08-01]. http：//www.boshan.gov.cn/art/2018/8/1/art_4472_1444444.html.

[7]張秀智，丁銳.經濟欠發達與偏遠農村地區宅基地退出機制分析：案例研究[J].中國農村觀察，2009（06）：23-30+94-95.

[8]祁全明.我國農村閑置宅基地的現狀、原因及其治理措施[J].農村經濟，2015（08）：21-27.

[9]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見[EB/OL].[2019-12-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/25/content_5463978.html.

[10]淄博市統計局.全市2019年城鎮化率居全省第二[EB/OL].[2020-05-09].http：//tj.zibo.gov.cn/art/2020/5/9/art_7330_1932696.html.

[11]汪火良.新農村建設中的小產權房及其治理問題研究[J].理論導刊，2014（09）：73-77.

[12]李曉想.農村勞動力資源現狀對農業農村高質量發展影響分析[J].農村.農業.農民（B版），2020（10）：54-55.

[13]張翊.芻議我國農村小產權房治理之策[J].農業經濟，2014（08）：81-83.

[14]楊遂全，張錳霖，錢力.城鄉一體化背景下農村閑置房屋的出路[J].農村經濟，2015（01）：13-18.

[15]陳虹，秦立建，胡波.城鄉二元社會保障對農民工進城落戶的影響[J].統計與信息論壇，2019，34（10）：122-128.

（責編：張宏民）