農業碳匯交易之法律問題探究

徐小力

[摘 要]經核證的農業碳匯量能夠抵銷控排企業部分經核查排放量，緩解能源、工業行業的減排壓力。同時，農業碳匯交易能夠激勵農業系統積極減排增匯，助力中國早日實現“碳中和”愿景。從法學視角審視中國農業碳匯交易，為推動其發展，應當盡快出臺農業碳匯交易的法律法規，規范農業碳匯發展;開發農業碳減排方法學，加快從方法學到項目的轉換;完善對農業碳匯交易過程的監督管理。

[關鍵詞]農業碳匯;碳匯交易;環境法;氣候變化應對

控制溫室氣體排放、應對氣候變化是全球共同面臨的問題。2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出，要提高國家自主貢獻力度，爭取在2060年前實現碳中和。①這一目標意味著中國需要改變傳統高能耗的經濟發展方式，提高能源利用效率，減少碳排放;同時還需要大力發展碳匯，增加二氧化碳的吸收與固定。2016年5月，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）秘書處對138個國家提交的自主貢獻承諾（intended national determined contributions， INDC）調查顯示，其中有74%涉及農業。②實際上《京都議定書》確定了六類限制排放的溫室氣體，其中甲烷、氧化亞氮等主要由農業生產活動釋放。

本文關注狹義的農業碳匯，即農業領域的種植業和畜牧業碳匯。碳中和愿景的設定，為農業碳匯發展提供了難得的機遇，《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》也為銜接碳匯交易與碳排放權交易市場搭建了平臺。對農業碳匯的客體進行研究，將為處于初創時期的農業碳匯交易實踐提供必要的理論支持。

一、農業碳匯交易制度的概念與范疇

（一）農業碳匯的基本概念

農業碳匯交易制度是以經核證的農業碳匯量（或碳減排量）為中心而構建的市場機制。農業生產活動是重要的碳排放源。根據《中華人民共和國氣候變化第三次國家信息通報》，農業碳排源主要有五類：動物腸道發酵甲烷排放，糞便管理甲烷和氧化亞氮排放，稻田甲烷排放，農用地氧化亞氮排放，農業廢棄物田間焚燒的甲烷和氧化亞氮排放。①2010年中國溫室氣體總量中，農業活動共排放8.28億噸二氧化碳當量（carbon dioxide equivalents，CO2e）。在不考慮土地利用、土地利用變化和林業的情況下，農業活動的溫室氣體排放量占排放總量的7.9%。②《聯合國氣候變化框架公約》中將“匯”定義為：從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機制等。③由此，農業生產系統從大氣中吸收二氧化碳，或減少甲烷或氧化亞氮等溫室氣體排放的活動、過程或機制被稱為農業碳匯。④碳匯量通常用每年每噸二氧化碳當量來表示。二氧化碳當量為所有溫室氣體排放提供了一個共同的衡量標準，并根據其全球變暖潛力，將溫室氣體轉換為二氧化碳當量來計算。在自然科學領域，農業碳匯的指向內容是“凈碳匯”，是農業系統吸收二氧化碳的總量扣除農業生產過程中碳排放量之后剩余的凈值。凈碳匯大于0，說明整個農業生態系統呈現“碳匯”狀態。⑤在農業碳匯交易制度中，“農業碳匯”的概念與前述略有不同，其指代的是額外釋放的碳排放空間。更具體而言，農業碳匯是以劃定邊界的農業系統當下的碳排放量為基線，通過減排、增匯措施在總量上實現同比碳排放負增長，即系統整體實現碳匯。農業碳匯可以通過兩種途徑實現：一是減少碳排放，產生“碳減排量”;二是增加二氧化碳的吸收、固定或封存，產生“碳匯的增量”。“碳減排量”與“碳匯的增量”具有質與量的統一性，都會最終增加額外的碳排放空間。⑥目前，中國主要在農業種植（土壤固碳）、農副產品綜合利用以及禽畜糞污循環利用領域積極推動農業減排增匯。⑦在大氣中碳排放空間充足的條件下，碳匯并不具有特殊價值，但是在氣候變化威脅以及全球共同應對氣候變化的背景下，碳排放空間成為緊缺利益，因此，在客觀上增加這一環境容量的碳匯很有價值，也成為受法律保護的利益。

（二）農業碳匯交易制度

1.農業碳匯與碳排放權交易市場的銜接

經核證的碳匯量在法律上被認為是碳信用（carbon credits）的一種，⑧是市場參與者通過基于項目的減源增匯而獲得權威機構簽發的量化指標。⑨以目前碳交易市場的產品為例，碳信用大致可以分成兩類：一是配額（allowance）。目前中國的碳排放權交易市場即主要是基于配額的碳交易市場——控排企業從政府處免費獲得一定量初始碳排放配額，在生產活動中剩余或不足的額度可以通過碳排放權交易市場進行交易。二是基于項目產生的抵銷額（project-based offsets），也被稱為抵銷信用（offset credits）。碳匯交易的對象為后者。項目業主通常需要采用在國家權威機構備案的減排方法學編制項目實施方案，在經過批準后嚴格實施方案，并開展碳匯計量和監測工作。像這樣以農業系統為項目實施單位產生的額外的（以該系統原碳排放量為基線情形）、經過權威機構核查并認證的碳減排量，即所謂的“抵銷信用”。當控排企業的實際碳排放量超過允許排放限度（初始碳排放配額）時，企業可以購買碳匯等領域減排項目產生的抵銷信用，抵銷一部分的碳排放配額的清繳。①這種通過市場機制實現農業系統生態效益價值補償的途徑，即為“農業碳匯交易”。

2.農業碳匯的產權

農業碳匯交易的標的是核證減排量（Certified Emission Reduction， CER），是一種有價值的無形物，滿足物權客體的相關特征。核證減排量雖然不具有實體，但它具有可感知性，即通過增加大氣中二氧化碳的環境容量，能夠直接減緩氣候變化進程、減輕氣候變化對人類活動造成的威脅;核證減排量具有相對的可支配性，項目業主可依自身的意愿對其實施任何行為，包括使用、收益、處分等，并排除任何其他人的干涉;核證減排量還具有可確定性，碳匯項目有邊界，項目期間產生的減排量可以為人力測量所確定，符合法律關系中“物”的一般特征。②與碳排放權進行比較，關于碳排放權的權利定性，學界有環境權說、物權學說、新財產權說、規制權說等不同的爭議，爭議的原因在于碳排放權是一種創設的權利，涉及公共資源的初始分配。③與之不同的是，碳匯并不涉及公共資源的初始分配。從碳匯的核算方式來看，碳匯具備額外性的特點，也即基于項目的碳匯的產生額外擴大了大氣中二氧化碳的環境容量，因此對其流通和使用并不涉及對現存公共資源的利用。因此可以認為，盡管碳匯新增的二氧化碳排放空間并非有體物，但是能夠為人力所支配，能夠作為共有物被不特定多數人享有，可以被認為是“物”。④

在農業碳匯項目開展過程中，土地經營權人對整個項目的運行進行持續的投資與運營。農業碳匯是基于土地經營權人對土地、農副產品、禽畜糞污等額外進行的正向性行為而產生的，⑤對農作物等附屬于土地的資源開發和利用行為具有獨立的價值，并開始逐漸脫離土地所有權人的效力范圍。⑥農業碳匯作為新型的資源利益，其本身已經與土地資源相分離，因此對于農業碳匯交易產生的收益，應當歸土地經營權人所有。換言之，土地經營權人享有農業碳匯產權，應當在法律中被承認。國際慣例對此給予了印證。《京都議定書》及其附屬規則規定，在成員國書面授權的情況下，清潔生產機制和聯合履約機制下產生的核證減排量和減排單位（ERUs）歸項目開發者所有。⑦在中國碳匯項目開發過程中，通常由項目業主選定地區進行某一項目成規模地投資開發，由多個土地經營權人實際開展，因此，基于合同關系又進一步產生項目業主和土地經營權人的權利。

二、農業碳匯交易的域外經驗解析

根據國際氣候變化專門委員會（International Panel on Climate Change，IPCC）的建議，《京都議定書》承認農業碳匯可作為減排信用。鑒于農業部門在溫室氣體減排中的重要作用，美國部分州和澳大利亞已經開始對經過認證的農業碳匯和碳減排授予信用，并允許其參與國內碳交易。

（一）美國農業碳匯交易的實踐概況

美國拒絕加入《京都議定書》后，采取自愿減排措施減少本國溫室氣體排放，然而這些措施并未遏制美國碳排放持續增加的趨勢。由于自愿減排措施的失敗，以及對氣候變化不利影響的擔憂，越來越多的美國商業巨頭以及各州和地區要求美國采取強制性政策和市場手段應對氣候變化。

2001年，芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）建立，成為北美唯一具有法律約束力的自愿性碳排放權交易市場。CCX內有約400個注冊會員，包括公司、政府部門、高校以及農民聯盟。在成立初期，有近200個公司主動加入CCX，承諾以1998—2001年的平均排放值為基準，到2010年將其溫室氣體排放量減少6%。企業根據自身情況提交具體的減排計劃，若當年的實際溫室氣體排放量低于承諾排放量，那么它可以將溢出額度在CCX市場上出售以獲取利潤，或存入自己的賬戶之中;未完成減排目標的企業則必須通過購買其他會員出售的減排額或通過農業碳匯等手段進行彌補，但是所購買的碳匯量比例不能超過其目標減排量的一半。由CCX建立的美國自愿碳減排市場認可農業碳匯的價值，并對農業碳匯授予溫室氣體減排信用[也被稱為“抵消信用”（offset credits）或“碳信用”（carbon credits）]。

CCX的農業碳匯項目較為單一，主要關注土壤碳匯項目，包括保護性耕作、輪作以及退田還林還草等。①使用厭氧沼氣池減少牲畜糞便管理中的甲烷排放，也被認可為合格的農業碳減排項目，但是沼氣池項目在美國沒有被廣泛應用。截至2019年1月，全美農場僅有248臺厭氧沼氣池在運行。②

農民業主（農民或牧場主）參加CCX的程序較為簡單。首先，每個農民必須向匯總人（aggregator）注冊。在CCX系統中，已批準的匯總人包括許多農業組織，例如愛荷華州農業局（the Iowa Farm Bureau）和北達科他州農民聯盟（the North Dakota Farmers Union）等。CCX市場要求參與交易的農業土壤碳匯項目年碳匯量至少為12500噸CO2當量，這種規模的碳匯量意味著農民需要擁有大約25000英畝的土地，然而實際上很少有農民能夠做到。③匯總人的作用是將分散的碳信用額收集、捆綁在一起，形成足夠數量的碳信用額，以便在市場上長期、穩定地進行交易。在注冊之后，農民業主可以與匯總人或CCX簽訂合同，按照CCX的要求對土地展開嚴格的管理措施，且每年報告并證明碳匯項目的進展。④

CCX的土壤碳匯交易市場主要集中在美國中西部。東北部和東南部農場的土壤碳匯率并沒有明確，因此這些地區的農民沒有資格注冊碳匯項目。美國的研究者已經意識到農業碳信用的巨大價值，不僅承認農業碳匯可以幫助抵御全球變暖，還積極倡導美國的農業部門在各級（州、地區以及聯邦）發布監管政策或命令，明確碳匯交易的技術性問題。他們認為：首先，強制性農業碳匯交易市場需要統一的核證標準。美國農業部應該制定專門的核證標準對農業碳信用進行認證與授權，以確保農業碳信用能夠在未來的強制性市場中以最高價值進行市場交易，同時還可以向潛在購買者保證碳信用是真實的和可驗證的。由于土壤碳的測量技術不同于厭氧沼氣池中甲烷還原的測量技術，因此可以針對不同的農業活動制定不同的標準。①2007年，美國環保協會和杜克大學聯合發布了名為“杜克標準”的《農業林業低碳經濟應用》文件，是全球第一個關于農業碳匯交易的核定標準和操作手冊。②其次，農業碳匯交易還需要不斷完善技術以測量和監控土壤的碳匯速率，并追蹤農業生產活動中其他溫室氣體（例如N2O和CH4）的排放量和減少量。③CCX曾經委托其科學咨詢委員會（Scientific Advisory committee）研究現有數據庫，并為東北部和東南部地區建立標準土壤碳匯率。

CCX自愿性碳排放權交易市場在一定程度上刺激了農業部門固碳減排的積極性，僅2006年1年，農民就依靠農業碳匯創造了約1000萬美元的額外收入，并在2008年達到每噸7.35美元的最高水平。但是這一價格并未導致農民和牧場主持續的狂熱參與。實際上，碳匯交易對整個碳匯產生過程的要求十分嚴格。可驗證性（verifiability）、持久性（permanence）和額外性（additionality）問題對于農業碳匯交易的成功與否，以及能否最終減少整體溫室氣體排放至關重要。④可驗證性是至關重要的，即碳匯行為必須導致可測量的碳儲量的變化。但在實踐中，CCX只會監控碳匯行為在合同有效期內是否保持，而并不會驗證農民碳匯行為產生的實際碳儲量。因此，碳抵銷額（碳減排量）是否與實際封存的碳儲量相匹配，是值得懷疑的。由于農業碳匯的可逆性特點，碳匯的持久性問題也很關鍵。假設一個農民或牧場主改變了生產方式或生產體系并由此獲得碳匯收益，當他決定改變這種碳匯生產方式時，是否可能釋放這部分已經被儲存的碳，以及是否需要為這部分碳排放付費，尚缺乏深入的研究。額外性指的是農民或牧場主的碳收益只能來自新的碳匯行為導致的抵銷額（減排量），而不能來自已經存在的生產行為或生產體系。這顯然存在道德風險，并會催生不良的碳匯開發行為。

由于美國沒有制定強制性減排目標，更沒有出臺相應的政策或法律保障強制性減排，企業對農業碳信用的需求日漸萎縮，近年來陸續出現交易減少和企業退市的現象，CCX已經名存實亡，美國的農業碳匯交易最終沒有呈現出蓬勃發展的勢態。但是CCX的實踐依然證明了農業碳匯在碳排放權交易中的重要地位，以及完善的法律機制和穩定的碳排放權交易體系對農業碳匯發展的保障和促進作用。美國的經驗強調了核證標準和技術監控的重要性，并且提供了一個范式，即單個的農民通過加入聯盟的方式，確保自己產生的少量碳匯量能夠正常參與市場交易。

（二）澳大利亞農業碳匯交易的制度與實踐

澳大利亞的農業碳排放在全國碳排放中占比較大，占全國總排放的23%，⑤其農業碳減排對本國的減排計劃影響深遠。為此，澳大利亞提出自愿的碳抵銷機制，允許土地管理者通過改變土地用途或管理來增加碳匯，以賺取碳信用額，參與全國碳排放權市場交易。①與美國不同的是，澳大利亞制定了獨立的法律工具以保障農業碳匯交易穩定、長久發展。

2011年，《清潔能源法案》（Clean Energy Act）參照歐盟模式建立了澳大利亞排放交易計劃（Emission Trading Scheme， ETS）。該計劃涵蓋能源行業、主要工業活動、采礦、國內航運、國內航空、鐵路運輸和燃料以及廢物（2012年7月1日之后被填埋場接受）的非運輸性使用排放，幾乎覆蓋了約50%的澳大利亞排放量。農業、林業、土地利用和垃圾填埋場（2012年7月1日之前接受的廢物）的排放未包括在ETS中。②雖然農業部門暫時未被強制納入ETS中，但是2011年《碳農業倡議法案》（Carbon Farming Initiative， CFI）規定了抵消機制將農業碳匯與澳大利亞ETS聯系起來。根據這一法案，農業碳匯項目一旦經過認證，其減排或吸收的每噸二氧化碳當量都可以作為澳大利亞碳信用單位（Australian carbon credit units， ACCUs）在市場上發行。ACCUs 可以部分抵銷控排企業的要求減排量，一些經《京都議定書》認證的ACCUs還可以在國際碳市場上出售。③

澳大利亞的農業碳匯以項目為基礎，并且只有采用已批準的碳匯方法學，項目才有效。能源與減排部長會根據一定的標準決定哪些活動應優先考慮新方法學的開發。其中重要的標準包括能夠得到政府其他措施的更好支持，以及與更廣泛的政府優先事項保持一致等。④一旦優先次序得以確定，清潔能源監管機構將與行業、潛在最終用戶、科學家和技術專家以及減排保證委員會合作開發方法學。碳減排方法學主要集中于減少甲烷排放，雖沒有具體列出，但旨在增加土壤中碳固存的項目都可納入此類。截至2015年，項目一經批準報告期即告開始;2015年之后，項目業主必須首先簽訂碳減排合同，項目在獲得資金后才能開始運行。

為降低減排項目的參與成本，2015年4月，《減排基金計劃》（Emissions Reduction Fund，ERF）對評估方法、項目批準和核查報告進行了簡化。最值得關注的是，在ERF下，項目業主可以參與競標，提前將ACCUs出售給清潔能源監管機構（此時農業碳減排量尚未產生）。⑤清潔能源監管機構根據價格選定競標者之后，代表政府以固定價格與其簽訂碳減排合同購買ACCUs，這些合同能夠為項目提供有保證的收入來源。自2015年以來，農業碳匯項目產生的ACCUs主要被政府收購，并根據《2011年澳大利亞國家排放單位登記法》轉入聯邦登記處的特殊賬戶。在2015—2019年之間，澳大利亞政府已撥付了25.5億澳元（19.5億美元）的總預算用于購買農業減排量。⑥同時，ACCUs也可以作為自愿減排量在二級市場（secondary market）上出售。①

澳大利亞通過這樣的機制設計將農業碳匯交易與ETS銜接起來，又通過收益保障激勵農業部門減排、增匯的積極性。此外，ERF還鼓勵開展匯總項目以減少小規模項目活動的成本，土地部門通過簡化項目業主的產權管理來支持匯總。②根據目前的安排，林業和土壤碳匯項目被批準的前提是：項目發起人擁有土地所有權或其他相關產權（例如租賃或碳產權）。但是，由于土地所有者通常不愿意轉讓產權，項目匯總變得很困難。在ERF項下，為了鼓勵項目匯總，項目匯總人僅需證明其已征得土地所有者的同意，即可參與該項目。這些舉措將降低土地所有者的感知風險，并使減排項目更具吸引力。

農業碳匯具有很強的可逆性，儲存在植物和土壤中的碳經過火災或者蟲害就會被釋放出來，這就要求政府對農業碳匯進行持續的支持和監管。與美國相反，澳大利亞采取政府監管與市場手段相結合的方式，出臺專門的農業碳匯法案，為本國農業碳匯市場規劃了發展框架，保障了農業碳匯的長久穩定發展。此外，澳大利亞政府提前與項目業主簽訂碳減排合同，保障業主碳匯項目收益的做法也值得借鑒。

三、中國農業碳匯交易的立法與實踐現狀

農業碳匯交易的順利開展及其與全國碳排放權交易市場的銜接，離不開法律制度的保障。隨著中國生態文明體制改革的深化，農業碳匯交易的頂層設計和實踐探索正在逐步鋪開。

（一）農業碳匯交易的政策與法規

中國碳排放權交易體系已然在構建當中。自2021年1月1日起，中國正式啟動全國碳交易第一個履約周期，2225家發電企業作為重點排放單位被率先納入強制減排市場。根據2016年國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）發布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，全國碳排放權交易市場第一階段將逐漸涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業。③農林業因為關系民生，且客觀阻力較大，暫時未被納入排放權交易市場的初期建設，而是大多通過基于項目的自愿減排機制參與碳交易。

中國碳匯項目主要依靠《清潔發展機制項目運行管理辦法（修訂）》和《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等部門規章的指導與規范。《清潔發展機制項目運行管理辦法》針對的是清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目。碳匯項目需符合國際標準，服務于國家層面國際義務的履行。《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》則是按照中國核證標準，管理并備案可在國內碳排放權交易市場中進行交易的自愿減排量。國家政策鼓勵農業碳匯的發展。2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》曾經提出，積極增加農田、草地等生態系統碳匯;通過改良作物品種、改進種植技術，努力控制農業領域溫室氣體排放。④2015年農業部會同發改委等部門共同編制了《全國可持續農業發展規劃（2015—2030）》，提出通過“建立農業碳匯交易制度”，促進低碳發展。⑤2016年《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》在推動區域性碳排放權交易體系向全國碳排放權交易市場順利過渡的同時，提出進一步發展低碳農業、降低農業領域溫室氣體排放的要求。①

2020年12月，生態環境部頒布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，這是中國目前碳排放權交易領域位階最高、全國統一的綜合性碳排放交易法律。該辦法第29條規定了抵消機制，即重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction， CCER）抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。用于抵銷的CCER 應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目。農村戶用沼氣項目被重點提及。②這一規定為農業碳匯與全國碳排放權交易市場銜接提供了機會和法律保障。

（二）農業碳匯交易的實踐與問題

鑒于農業碳匯的巨大潛力，已經有學者基于地域農業數據，探索當地發展低碳農業的途徑與方向。自20世紀80年代開始，中國在長江三角洲開展了保護性耕作，農田土壤呈現巨大的碳收集效應。③對上海的研究表明，盡管近年來隨著耕作面積的不斷減少，農田的碳吸收能力逐漸降低;但總的來說，上海農業（種植業）系統依然屬于凈碳匯，在耕作方式改良的基礎上，碳匯能力能夠得到進一步加強。④另外，河南、河北、廣西等省份均在國家發改委備案了農村戶用沼氣項目作為清潔發展機制項目（CDM），這表明中國的農業碳匯交易正嘗試與國際接軌，以服務于國家層面國際義務的履行。自2015年起，四川省已經全面啟動了農村戶用沼氣CCER項目。⑤相關研究和實踐顯示，農業碳匯交易已經有了理論和實踐層面的前期準備。

在中國7個碳排放權交易試點的省、市中，只有湖北省實際開展了農業碳匯交易項目。作為全國老工業基地的湖北省，其產業結構偏重，產業層次偏低，節能減排的形勢十分嚴峻。為了實現綠色低碳發展，同時降低減排對本省經濟的沖擊，湖北省政府發布的《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》率先將CCER納入碳排放權交易體系中。⑥隨后，湖北省發改委發布的《省發改委關于2016年湖北省碳排放權抵消機制有關事項的通知》明確了農業碳匯被包含在內，⑦符合《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第21條規定條件、⑧在國家發改委“減排量備案”程序中完成備案的農村沼氣項目產生的減排量，可用于抵消湖北省控排企業的碳減排量，具體由湖北省發改委作為中間機構，符合條件的項目業主可以向發改委申請出售自愿減排量;湖北省發改委受理申請材料后進行審核，對符合條件的減排量予以登記;擬使用減排量抵銷的控排企業，在年度履約截至目前在國家注冊登記簿內提交在湖北履約的注銷申請，并向省發改委提交確認注銷申請表。①截至2019年，湖北碳市場實際用于履約抵銷的農業碳減排量約為107萬噸，實現經濟收益超過1600萬元。②

作為全國唯一的農業碳匯交易案例，湖北省在實踐中積累的經驗和存在的問題值得重點關注，能夠為全國農業碳匯交易制度提供構建與完善視角。

首先，農業碳匯交易領域缺少針對性立法并且規范層級較低。在農業碳匯交易針對性立法缺位的情況下，湖北省農業碳匯交易主要依靠省發改委出臺地方文件引導行政區劃內的碳匯交易。中國已在多個省市開展農村戶用沼氣項目，截至2015年，全國戶用沼氣達到4193.3萬戶，各類型沼氣工程達到110975處。③全國農村沼氣可形成的年減排溫室氣體約為4622萬噸二氧化碳當量。④完備的農業碳匯交易法律法規能夠指導農業碳匯的有效利用，保障農業碳匯與碳排放權交易市場的有機銜接，使已產生的減排量經過核證轉化成碳信用，從而獲取經濟與環境的雙效收益。

其次，農業碳減排方法學較少。成熟的農業碳減排方法學是碳匯交易的技術前提和項目基礎。梳理中國十二批減排方法學備案清單，農業領域備案的減排方法學僅有13項，且絕大部分為禽畜糞便管理減排方法學，農田減排方法學共3項。隨著可持續農業與應對氣候變化政策的進一步協同，中國開展了大量具備方法學提煉與項目開發基礎的綠色農業模式試點和氣候智慧型農業技術試點。根據農業農村部的數據，示范項目區內單位面積氮肥用量減少約10%，土壤有機碳含量提高了10%，5年累計實現固碳減排約13萬噸二氧化碳當量。⑤以湖北省為例：湖北省被選定為氣候智慧型農業推廣示范區，目前正在開展蝦稻共育生態農業，以及研發讓牛、羊等牲畜食用易消化、排氣少的飼料等解決農業碳排放高的技術方法。⑥這些可持續農業技術方法在減排、增匯方面具有極大的潛力，輔以數字農業累積的大量相關農業數據，若能將其開發為農業碳減排方法學，便能在進行可持續農業試點的同時開展農業碳匯項目，將已經實現的碳減排轉化為經濟與生態雙重效益。

再次，農業碳排放標準和碳減排核算方法有待完善統一。目前，盡管《國家溫室氣體自愿減排方法學備案清單》涵蓋了多種農業碳減排方法學，但是成功轉化成碳匯項目并獲得核證減排量的，卻只有家庭/小型用戶應用沼氣/生物質產熱減排方法學，⑦以至于在《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》中，只有農村戶用沼氣可與林業碳匯、可再生能源并列作為可用于抵銷的CCER來源。①根據湖北碳排放權交易中心的數據，湖北省簽發的CCER項目也大多是農村戶用沼氣項目以及生物質能發電項目。②究其原因，主要在于沼氣與生物質產熱項目產生的碳減排量相對比較容易核算。由于農業碳排放源的多樣性，且中國農業碳排放相關標準較為零散，農業碳排放的核算十分困難，可操作性較差，③在一定程度上制約了農業碳匯的發展。

四、構建和完善中國農業碳匯交易制度的進路

中國農業碳排放體量巨大，發展農業碳匯能夠減輕工業領域的減排壓力，能夠完善碳排放權交易市場的建設，助力中國更好、更快地實現碳達峰目標和碳中和愿景。因此，應當盡快出臺農業碳匯交易的法律法規，規范農業碳匯發展;開發農業碳減排方法學，加快從方法學到項目的轉換;完善對農業碳匯交易過程的監督管理。

（一）構建農業碳匯法律框架

梳理中國碳排放權交易領域的法律框架可知，直接規定農業碳匯的法律文件幾乎無處可查。2020年10月，旨在規范整體碳排放權交易體系的《〈全國碳排放權交易管理辦法（試行）〉編制說明》，明確提出通過抵消機制加強農業碳匯與全國碳排放權交易市場的聯系，為中國開展農業碳匯提供了法律支持。④為實現碳中和愿景，保證農業領域充分發揮減排、增匯潛力，亟需一套完整的法律框架支撐農業碳匯交易市場有序進行。在已規定農業碳匯項目產生的CCER可參與全國碳市場交易的前提下，應當在農業碳匯領域進行制度呼應，出臺《農業碳匯交易管理辦法》，對參與主體、核證程序、交易規則和監督管理等內容進行詳細規定，并與《清潔發展機制項目運行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《碳排放權交易管理辦法（試行）》相配合，共同引導農業碳匯項目的開展與運行。

農業涉及民生問題，如何在鼓勵農民積極參與碳匯交易的同時確保農民的經濟利益，即如何實現減排與扶貧的“雙贏”目標，需要對農業碳匯交易作出特殊規定。因此，《農業碳匯交易管理辦法》需要對農業減排方法學、碳匯項目以及核證減排量等作出特別規定，盡可能簡化項目的申報、監測、評估與核準程序，降低農業碳匯的參與成本。為刺激農民業主的積極性并降低其投資風險，還可以在《農業碳匯交易管理辦法》中規定“核證減排量全額保障性收購”制度，全額收購農業碳匯項目產生的核證自愿減排量。鑒于中國已有權威部門充當中間機構保障碳匯交易安全的實踐，澳大利亞的經驗具備移植條件，地方發改委可以與項目業主提前簽訂碳匯購銷合同，預付一定比例的資金，幫助農業碳匯項目順利開展。

此外，鼓勵各地以湖北省為樣板，根據行政區域內實際情況，自行探索、積極出臺指南、規劃等引導地方農業碳匯交易市場。在條件成熟后，還應當在《民法典》中對農業碳匯進行規定，以便其安全地參與金融市場。

（二）開發農業碳減排方法學

農業碳匯交易立足于碳匯項目，尤其是碳減排方法學的開發。開發農業碳減排方法學，不僅能夠實現真實的、額外的、可測量和可核查的減排量，而且能夠實現經濟、社會和環境的協同效益，對于農業碳匯交易的成功至關重要。目前，方法學的欠缺和不足是制約許多國家開展農業碳匯交易、發展可持續農業的潛在障礙，中國也不例外。借鑒澳大利亞減排方法學開發優先標準的思路，其中“與更廣泛的政府優先事項保持一致”標準可以作為借鑒。中國碳中和愿景的實現需要農業碳匯的助力，同時，農業碳匯與中國長期以來推行的可持續農業、綠色農業、數字農業等在實現路徑上具備高度的一致性，因此開發操作性強、可實現的碳減排方法學勢在必行。

在開發農業碳減排方法學時要注重其可實現性，在制度建設初期階段應當著重開發具有較好工作基礎、具備推廣條件的方法學。中國的可持續發展農業在固碳減排方面已經取得初步成效，客觀上建立了節能減排的農業生產模式。依據《數字鄉村發展戰略綱要》的決策部署，目前正在加快推進重要農產品全產業鏈大數據建設，對農業碳足跡進行全面的監測與跟蹤。數字農業為碳減排方法學提供了大數據支持，種植業信息化提供了減排方法學中必不可少的土壤質量、作物情況、水肥用量等信息。另外，《國家重點推廣的低碳技術目錄》中的低碳和碳匯農業技術包含了詳細的技術原理、關鍵技術和工藝流程，并且能夠預估規模項目碳減排量，已經具備了減排方法學的科學基礎，可以考慮對此類技術進行方法學開發。

（三）引導農業碳匯項目開發

碳匯項目是碳減排量的產生基礎。湖北省的農業碳匯交易實踐和《〈全國碳排放權交易管理辦法（試行）〉（征求意見稿）》的編制說明都表明，中國目前成熟的農業碳匯項目種類十分稀少，對農業碳匯項目的全國性推廣構成實質的局限。因此，在具備可實現的碳減排方法學的基礎上，國家和地方還應當大力鼓勵和引導農業碳匯項目的開發。

首先，完善農業碳匯量的核證標準和農業碳排放的相關標準。由于農業碳排放源頭的多樣性，農業減排標準零散，①在客觀上為企業開發多種類農業碳匯項目設置了障礙。對此，中國數字農業和可持續發展農業領域恰好可以提供技術和數據支持，幫助完善農業碳排放和碳匯量的計算與核證標準，助力多樣化的農業減排方法學向碳匯項目轉化，豐富碳匯項目種類，充分發揮中國農業碳匯的巨大潛力。

其次，鼓勵農業碳匯匯總項目的開發。為了降低農業碳匯的成本、促進農業碳匯在碳市場中的有效交易，美國和澳大利亞都采用了項目匯總的機制。在中國小農經濟的背景下，單個農業碳匯項目產生的碳匯量相對較小，不利于市場交易。到目前為止，中國備案的農業碳匯項目均由低碳產業投資公司選定某一地區成規模地開發特定類型的項目。未來應當更加鼓勵此類公司開發農業碳匯匯總項目，給予財政稅收優惠，降低單位農業碳匯項目的開發成本。農業碳匯權屬明晰，在一定程度上可為匯總項目提供開發基礎。

（四）完善監督管理

在市場形成之后，為了避免市場濫用、數據造假等違規行為，必須建立功能齊全且協作有序的監督管理機構體系。2020年《碳排放權交易管理辦法（試行）》規定了由生態環境部負責全國碳排放權交易市場的建設。②而根據《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，國家發改委是溫室氣體自愿減排交易的主管部門。③具體而言，項目管理、減排量管理以及減排量交易等均受發改委監督管理。2018年國務院機構改革之后，應對氣候變化和減排的職能部門從發改委調整至生態環境部，原均屬于發改委管轄下的碳匯交易和碳排放權交易如今分屬兩個部門。項目業主需要向發改委出售核證減排量，有購買需求的企業則需要向生態環境主管部門提交注銷申請。因此，加強部門間的協同合作，對于提高農業碳匯的交易效率，以及保障農業碳匯與碳排放權交易市場的銜接十分重要。

為避免權力過于分散造成無人監管的后果，對農業碳匯交易的監督管理，縱向上應當采取集中管理與分權化治理相結合的模式。由發改委負責編制農業碳匯交易市場的發展規劃，負責農業碳匯方法學的批準、碳匯項目的備案以及核證減排量的簽發;由地方發改委制定本地區交易的具體細則，承擔轄區內農業碳匯交易的全過程監管工作。

對農業碳匯交易體系的橫向監管，應當設立事前、事中、事后的全過程監管機制。在農業碳匯交易市場建立之前，前瞻性地設立農業碳排放數據中心，負責收集各地農業碳排放與碳匯數據，為農業碳匯交易試點區域選擇進行前期準備;在交易過程中，審慎核準交易標的、嚴格規范交易行為、保障交易安全;在交易進行之后，建立專門的監測機構，監測農業碳匯交易市場對國內經濟以及國家減排目標的影響。①

五、結語

碳中和對于全社會協同減源、增匯提出了更高的要求。作為增匯領域不可缺少的一環，農業碳匯應當受到充分的認識和重視。中國農業碳匯交易尚處于起步階段，構建農業碳匯交易體系，一方面能夠充分發揮中國巨大的碳匯市場潛力，緩解減排對工業和能源領域造成的沖擊，另一方面能夠助力中國盡快實現碳中和愿景。碳匯交易的順利運行，不僅需要加強科技領域的技術發展，更需要頂層的政策引導以及法律的積極回應和有力保障。在構建全國統一碳排放權交易市場的背景下，要注重加強碳排放權交易與碳匯交易之間的銜接，充分發揮農業碳匯的生態價值與經濟價值。

目前，在全球氣候行動的后巴黎時代，中國作為負責任的大國，承諾在全球氣候治理中扮演更加重要的角色。農業碳匯交易法律制度的完善，能夠推動中國碳排放權交易市場進一步發展，幫助中國早日實現與國際碳交易市場接軌，增強中國在國際碳市場中的話語權。農業碳匯在中國是一個尚待開發的領域。盡管目前對于農業碳匯的研究和實踐都不充分，但是理論應先于實踐，并為實踐提供支撐和依據。

責任編輯：王俊暐

責任校對：孫飛行