公共治理視角下的畜牧業高質量發展

文│朱愛孔（廣西民族大學 鄭州航空工業管理學院）

改革開放40多年來，在黨和政府的領導下，我國人民生活實現了由“吃不飽”到“吃得好”的重大轉變。2020年11月底，我國832個貧困縣全部脫貧摘帽，脫貧攻堅取得決戰性勝利，已經全面實現小康社會。

畜牧業的發展與民生保障息息相關，黨的十九大報告指出，我國正處于經濟高速增長向高質量發展的轉型期。黨和政府高度重視我國畜牧業的健康發展，針對畜牧業內部發展不均衡不充分的矛盾，不斷通過政府宏觀調控、產業政策與市場引導協同推進，從畜牧業全產業鏈出發，堅持黨建引領下的畜牧業治理結構優化，為我國畜牧業健康發展指明方向和提供保障。

一、糧食安全背景下的畜牧業高質量發展

改革開放初期，畜牧業發展主要依靠家庭養殖。這個階段，養殖業是一個節糧型的模式。動物飼養主要分布在農村地區，以農業秸稈、家庭多余口糧等為主的自給自足式養殖模式。隨著畜產品需求的激增，社會化分工逐步細化，規模化養殖逐漸興起。為滿足規模化飼養的需求，帶來了飼料產業的發展。而飼料產業發展離不開對農業糧食產品的需求。

從消費視角分析，居民生活水平的提升必然帶來對奶制品、肉制品、禽蛋的需求，也將導致更多的糧食作為飼料原料供給飼料加工產業。畜牧業從過去以節糧型為主的家庭養殖向耗糧型的規模化發展，也直接反作用于糧食供給結構的調整，但農業生產結構的調整速度常常滯后于畜牧業對農產品需求的轉變速度。以養殖業的重要蛋白質原料大豆為例，2017年的大豆自給率僅為8.6%，2020年的大豆進口量為10033萬噸，而國內產量僅為1800萬噸左右，這無疑對糧食安全和畜牧業穩定發展提出了挑戰。

面對糧食安全與畜牧業健康發展的雙重壓力，黨中央從全局出發，持續推進農業與畜牧業的良性發展。2015年12月，黨中央農村工作會議提出，農業供給側結構性改革核心是通過體制機制的調整促使農產品供給與市場需求的有效銜接，客觀上緩解了玉米供給過剩、飼料用糧緊張的市場供需關系。2017年中央一號文件突出的政策亮點是深入推進農業供給側結構性改革，要求理順政府與市場關系，在充分發揮市場資源配置的決定性作用下，更好發揮政府對玉米收儲制度的調整，深化糧食價格形成機制和收儲制度改革，完善農業補貼制度。2017年2月，農業部下發了《關于推進農業供給側結構性改革的實施意見》，明確提出，要推進農業供給側結構性改革，按照穩糧、優經、擴飼的要求，加快構建糧經飼協調發展的種植結構，以青貯玉米、苜蓿為重點，推進優質飼草料種植，擴大糧改飼、糧改豆補貼試點。農業供給側結構性改革從畜牧業產業鏈的源頭供給入手，為我國畜牧業原料市場的健康穩定發展奠定了堅實基礎。

農業供給側結構性改革客觀上為畜牧業飼養需求提供了保障，但供需失衡的結構性問題依然存在。新冠肺炎疫情的暴發、中美貿易摩擦的發生，都顯示了我國部分類別糧食安全的脆弱性。能源原料玉米與蛋白質原料大豆的供給，依然具有很大的不穩定性。為深化處理好農業生產與畜牧業需求的供需性矛盾，2020年中央一號文件強調，“要保障農產品的有效供給”。2020年的中央農村工作會議上，習近平總書記提出，“要牢牢把握住糧食安全的主動權”。糧食安全的主動權不僅要確保糧食數量、品質，還要保障供給的多樣性，以及解決飼料糧結構性短缺與進口風險增加的問題。為此，2021年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標剛要》再次強調，要“保障糧、棉、油、糖、肉、奶等重要農產品供給安全”；2021年7月財政部和農業農村部發布2021年重點強農惠農政策中明確規定，“為保障國家糧食安全，國家繼續實施玉米和大豆生產者補貼、稻谷補貼和產糧大縣獎勵等政策，鞏固農業供給側結構性改革成效”，同時“實施糧改飼，以北方農牧交錯帶為重點，支持牛羊養殖場和飼草專業化服務組織收儲青貯玉米、苜蓿、燕麥草等優質飼草，通過以養帶種的方式加快推動種植業結構調整和現代飼草產業發展”。

在資源稟賦條件下，大豆和玉米屬于競爭性作物，種植面積屬于此消彼長的關系。國家在政策制定的過程中，統籌兼顧地做到了玉米與大豆的均衡引導，以大農業觀、大產業鏈的視角，在供給端瞄準了產能提升并做好需求管理。同時，全面規劃設計制定農牧產業發展政策，充分協調不同農產品品種和產業鏈條的利益，支持優質飼草的應用與推廣，把農業政策通過法令的形式固定下來，從畜牧業飼養的農產品需求源頭入手，以民生保障為基礎，促進糧食安全與畜牧業的和諧發展。

二、政府產業政策與畜牧業高質量發展

2020年，對于畜牧業來說具有跨時代的意義，即“替抗”“禁抗”全面實施。農業農村部于1994年首次發布了飼料藥物添加劑使用目錄，在特定時期，抗生素的使用可以有效減少規模化養殖場動物疾病的發生。然而，在抗生素使用過程中，往往會發生抗生素超量使用引起畜產品抗生素殘留超標，畜禽糞污抗生素殘留危害土壤安全會引起環境污染。尤其是近年來，“三聚氰胺”“瘦肉精”等事件嚴重危害了居民的食品安全。

食品安全是黨和國家高度重視的領域，通過產業政策明確藥物抗生素退出機制。2020年年初，農業農村部第194號公告明確規定，自2020年1月1日起，退出除中藥外的所有促生長類藥物飼料添加劑品種，獸藥生產企業停止生產、進口相應獸藥產品，同時注銷相應的獸藥產品批準文號和進口獸藥注冊證書。

“替抗”“禁抗”后在短期內會對我國過去抗生素依賴型的養殖模式產生一定影響。為落實“替抗”“禁抗”的實施，政府鼓勵企業依靠技術創新進行抗生素替代產品研發，對研發費用和無形資產給予稅收上的優惠。此外，在2021年4月，農業農村部畜牧獸醫局發布《豬雞飼料玉米豆粕替代技術方案》，在技術層面明確了具體的替代實施標準。研究表明，通過能量和氨基酸的精準配比，適當降低日糧粗蛋白水平，可有效調節動物的腸道菌群結構，促進有益菌形成，降低飼養成本，減少氨氣等有害氣體和重金屬微量元素的排放，增強動物機體健康，減少疾病的發生。此項政策不僅緩解了飼料用糧的壓力，更重要的是從“替抗”“禁抗”后飼養模式的改變入手，從飼養結構上解決畜禽養殖對抗生素的依賴。

2021年6月，中國飼料工業協會在國家產業政策的指導下，向全行業發出以新發展理念為指導，“堅決落實禁用政策努力推廣替抗技術”倡議，獲得業內企業的一致認同。各大飼料企業紛紛加大科技創新與研發力度。益生菌、益生元、酶制劑、功能性氨基酸、核苷酸、低蛋白日糧技術等方面取得了巨大突破。在國家產業政策引領下，在行業協會的配合下，在市場需求的帶動下，“替抗”“禁抗”的實施為畜牧業綠色發展提供了保障，更為畜牧業的高質量發展掃清了障礙。

三、非洲豬瘟治理與畜牧業高質量發展

2018年，受非洲豬瘟疫情影響，我國生豬存欄量同比減少40%，價格達到每千克59.6元。2018—2020年，豬肉產量分別為5403.74萬噸、4255.31萬噸、4113.33萬噸。豬肉作為我國居民主要的肉制品消費種類，占到肉類總產量的60%以上。豬肉產量減少與價格飆升，嚴重影響了畜牧業的良性發展與居民生活需求。

重大疫情面前，完善的疫情防控與生豬產能恢復成為國家保障民生、促進畜牧產業發展的重要舉措。2018年12月，中央農村工作會議上，李克強總理提出，“加強黨對‘三農’工作的領導，堅持把解決‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，要毫不松懈地抓好非洲豬瘟防控工作”。與此同時，農業農村部在全國范圍內下發《關于加強地方豬遺傳資源保護工作的通知》，從強化政府主體責任、落實監督職責、加大業務指導和政策支持入手，全方位做好非洲豬瘟疫情防控工作，確保地方種豬的遺傳資源安全，為本土生態安全提供了精細化的防控措施。

2019年6月，國務院辦公廳發布《關于加強非洲豬瘟防控工作的意見》。全文從協同治理的視角，全方位多維度出發，對涉及養殖場防疫規范、餐廚廢棄物管理、生豬產地檢疫與產地調運管理、肉類加工防疫與防疫責任落實等方面進行了系統指導，使疫情防控變得更加精細化和精準化，形成了從中央到地方的聯動機制，做到了全國范圍內的疫情可防可控。生豬產能恢復更是明確責任部門，落實“菜籃子”市長負責制和地方政府的生豬市場保供穩價主體責任，同時加大財政扶持力度，統籌利用中央財政資金和地方自有資金對符合條件的養殖戶給予支持，支持生豬養殖企業在省域或區域化管理范圍內全產業鏈發展，通過產業融合增強養殖戶的抗風險能力進而保障生豬產能的恢復。

2021年，在國家出臺一系列政策的調控下，非洲豬瘟疫情防控和生豬產能都得到了有效恢復。根據最新監測數據顯示，2021年5月，母豬存欄量和生豬存欄量分別相當于2017年疫情前的98.4%和97.6%。隨著產能的持續增長，我國生豬生產恢復取得了積極效果，切實保障了居民日常的消費需求。在國家產業政策的扶持下，隨著飼料產業減稅降費和飼料產品玉米豆粕替代技術方案的實施，將進一步降低飼養成本，最終形成供需均衡的良性循環，疫情防控與民生保障的協同推進，會進一步促進畜牧業良性發展。

四、生態保護與畜牧業高質量發展

黨的十八大以來，生態保護被提上新高度。黨的十九大更是把“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰略布局寫進黨章。隨著市場經濟發展，畜牧業進入了全面協調發展的新時期，從傳統的家庭養殖，向規模化、集約化、標準化轉變。社會化大分工養殖與種植分離導致畜禽糞污無處排放，對環境破壞愈演愈烈。畜牧業的綠色發展必須與生態保護相適應，做好畜禽糞污資源化利用更是促進畜牧業可持續發展的必然要求。

進入21世紀，畜牧業進入高速發展時期，帶來的環境問題也逐漸顯露。2000年左右，國家開始重視畜禽糞污排放問題，并提出防止畜禽糞便對環境污染，提出無害化處理原則。在黨中央的領導下，畜禽糞污治理主要通過法律和法規的形式進行明確。2014年，《環境保護法》首次從法律層面上要求，畜禽養殖場等利益主體從選址到無害化處理的每個環節，必須符合法律規定，各級政府必須承擔畜禽養殖污染的治理職責，體現了國家對生態保護的決心和畜禽糞污治理的信念。

在行政管理方面，通過梳理近3年國家的政策文件可以看出，主要集中于規模化養殖場的無害化處理設備的購置使用、資源化利用和可持續發展長效機制的保持方面。根據公共治理需求，政府出臺了一系列規劃、條例等具有不同行政效力的制度規范，積極調動地方政府和社會資本的積極性，靈活運用多種社會資本合作模式，保證畜禽糞污治理政策的順利實施。

2019年12月，中央經濟工作會議強調，“要加強污染防治與生態建設，加快推動形成綠色發展，做好民生保障工作”，有力推動了畜禽糞污資源化利用工作的持續開展。2020年9月，國務院辦公廳印發《關于促進畜牧業高質量發展的意見》，提出了堅持綠色可持續發展的基本原則，要統籌資源與環境的承載力，協同推進畜產品保障能力和廢棄物與資源化利用能力，持續推進畜牧產業綠色循環發展。為保障政策順利實施，農業農村部2021年5月發布《社會資本投資農業農村指引（2021年）》通知，創新投融資機制，營造良好的營商環境，激發社會資本投資活力，鼓勵投資生態循環農業、現代種養業等領域，為畜牧業全產業鏈的穩定有序發展提供有力支撐。2021年7月，財政部和農業農村部發布2021年重點強農惠農政策，重點支持綠色種養循環農業試點，扶持一批企業和社會化服務組織糞肥的收集處理與施用服務，構建糞肥還田的整縣推進運行模式。在政府政策的指引下，循環農業為畜禽糞污找到了資源消耗點。在政策的支持下，地方政府與社會資本的合作可以因地制宜進行畜禽糞污治理整縣化推進模式的探索，使得治理更具操作性和精準性。近年來，我國畜禽糞污資源化利用率大幅提升。其中天津市利用率超過86%，四川省德陽市超過95%。生態環境進一步改善，有力解決了制約畜牧業高質量發展的生態瓶頸。

五、總結

畜產品是百姓“菜籃子”的重要品種，更是關系國計民生的重要產業，對繁榮農村經濟、促進農民增收具有重要作用。我國畜牧業在以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想的指導下，從畜牧業全產業鏈條出發，著力解決好糧食安全與飼料用糧的供需矛盾；通過“替抗”“禁抗”做好飼料產業技術創新，改善飼養條件，解決好食品安全與畜產品的高品質需求；通過非洲豬瘟疫情防控與產能恢復，保障畜產品民生供給；以鄉村振興為引領，通過政策法規與政策扶持做好生態保護與畜禽糞污資源化利用綜合發展。在黨和政府的領導下，我國畜牧業正在加快構建現代畜禽養殖、防疫和糞污資源化利用的全產業鏈治理體系，以滿足人民對優質、安全、健康畜產品的需求。在黨和政府的領導下，我國畜牧業一定會實現高質量發展。