我國出臺《機動車排放召回管理規定》，汽車召回法規進一步完善

肖獻法 文

This paper systematically introduces the background of the Regulations on the Management of Motor Vehicle EmissionrelatedRecall, the similarities and differences between such Regulations and the Regulations on the Management of Defective Automobile Product Recall, and the expected impact ofsuch Regulations on the motor vehicle industry.

作為一個歷史性事件，2021年4月27日，國家市場監督管理總局會同生態環境部印發了《機動車排放召回管理規定》(下簡稱：《規定》)，《規定》將于2021年7月1日實施。

綜合《規定》、起草說明和有關解讀，出臺《規定》不僅是為了貫徹落實2015修訂版《大氣污染防治法》，完善配套規章，彌補機動車排放召回法規缺失，為防治空氣污染、改善大氣環境、保護消費者健康安全提供更有力保障，而且擴展了汽車召回范圍——由“安全”召回擴展至“排放”召回。

從此，“汽車產品”召回由“安全”召回，擴至“排放”召回

《機動車排放召回管理規定》由2個部門發布，而《缺陷汽車產品召回管理條例》由1個部門發布

2021年5月初公布的國家市場監督管理總局法規司的《〈機動車排放召回管理規定〉解讀》(下簡稱：《解讀》)稱，出臺《規定》既是上位法的要求，也有現實需要的考慮。 具體如下：

從法律依據來講，2016年1月1日施行的2015修訂版《大氣污染防治法》之第58條規定：“國家建立機動車和非道路移動機械環境保護召回制度?！?/p>

2013年1月1日施行的《缺陷汽車產品召回管理條例》(下簡稱：《條例》)針對的召回對象為汽車產品安全召回(見第3條“缺陷”定義，筆者注)。雖然排放召回與汽車產品安全召回的基本程序一致，但召回管理涉及的主管部門、適用范圍、召回條件、排放信息收集途徑、調查與認定規范、召回監督管理、排放相關零部件信息報告義務等內容均不相同。

從現實生活來看，出臺《規定》符合當前我國經濟社會發展的需求。2019年，全國機動車CO、HC、NOx和PM等4項污染物排放總量為1 603.8萬t，其中汽車占90%。2020年，全國機動車保有量達3.72億輛，其中汽車2.81億輛。2020年，我國汽車銷量繼續蟬聯全球第一。當前我國移動源(主要包括機動車和非道路移動機械)污染問題日益突出，已成為空氣污染的重要來源；而且機動車大多行駛在人口密集區域，尾氣排放直接威脅人民群眾身體健康。而實施排放召回，將能夠有效消除已售出機動車和非道路移動機械存在的排放問題。

《解讀》還稱，自2015修訂版《大氣污染防治法》實施以來，(部分企業在)我國共實施排放召回6次，涉及車輛5 164輛，涉及品牌包括大眾、奔馳、斯巴魯、寶馬和飛碟等；涉及部件包括催化轉化器、燃油加注管軟管、排氣歧管和OBD診斷軟件等。其中：

(1)大眾汽車(中國)銷售有限公司：第一個受主管部門影響實施排放召回(部分進口汽車，1 950輛)。

(2)梅賽德斯-奔馳(中國)汽車銷售有限公司： (國內)第一個企業主動實施排放召回(部分進口SUV，共308輛)。

(3)斯巴魯汽車(中國)有限公司：第一個同時涉及排放召回與安全召回(部分進口汽車，共667輛)。

(4)浙江飛碟汽車制造有限公司：第一個市場監管總局聯合生態環境部發布的召回(部分載貨汽車，共458輛)。

由此我們可以看出，上述在中國實施的排放召回多為跨國企業實施的全球性召回的一部分(進口汽車)，只有極少數是國內企業召回。其召回依據基本是：我國的《大氣污染防治法》《缺陷汽車產品召回管理條例》及《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》。)

筆者另悉，我國自2004年實施汽車產品召回制度以來，缺陷汽車產品召回已走向常態化。截至2020年底，我國已累計實施汽車召回2 195次，召回缺陷車輛8 284.77萬輛，約占我國汽車保有量的29.5%；僅2020年，共實施汽車召回199次，涉及車輛678.2萬輛。然而，其中涉及的排放召回次數和輛數寥寥，主因在于：車主難以發現排放缺陷、排放召回成本較高、企業召回主動性很低、排放法規缺位。因此，出臺《規定》，不僅是對現有召回法規的進一步完善，也將對我國正在大力推進的“碳中和”目標起到積極的促進作用。

也正如2019年8月6日公布的《〈機動車環境保護召回管理規定(征求意見稿)〉起草說明》(下簡稱：《起草說明》)所稱：“為確?！洞髿馕廴痉乐畏ā坟瀼貙嵤?，迫切需要起草配套規章?！?/p>

《機動車排放召回管理規定》是《大氣污染防治法》的配套規章

實施排放召回，國際早就“有跡可循”

《解讀》稱：出臺《規定》，也是向目前國際通行的機動車環保召回法規的靠攏。

《解讀》指出，機動車環境保護召回，是防治機動車排放污染的重要手段之一，在國際上早已有跡可循。例如，20世紀70年代，美國最早建立并開始實施環境保護召回；隨后，歐盟、日本、韓國等國家和地區陸續展開。這些國家和地區通過法律(指令)建立了機動車環境保護召回制度，例如美國《清潔大氣法案》、《歐盟機動車排放指令》(70/220/EEC及88/77/EEC)、日本《環境基本法》和《大氣污染防止法》等。

美國《大氣清潔法》規定，如果主管部門發現一定數量的某一等級或類型的機動車產品，在正常保養和使用的情況下，在規定的使用壽命內不符合該法案相關的排放標準，主管部門將通知制造商采取有效的補救措施計劃，相關費用由制造商承擔。20世紀70年代，環境保護召回制度在美國剛剛確立，且機動車排放控制技術處于早期發展階段，因排放不合規而召回的車輛占年度生產車輛的30%～40%，且多為主管部門強制召回。到20世紀80年代，隨著排放控制技術的進步和排放標準的加嚴，上述比例下降至5%～10%。之后，隨著機動車排放檢測技術的進一步發展，尤其新車及在用車測試、PEMS測試、I/M制度以及遙感測試等技術為開展高排放車輛的篩查和敦促排放召回的實施提供了有效的數據支撐，也推動了由政府強制召回向受調查影響召回和主動召回的轉變。1991—2009年，美國共實施機動車排放召回599次，其中，制造商主動召回和受調查影響召回占全部排放召回的99.67%。可以說，歐美環境保護召回制度自實施以來成效顯著，近幾年鬧得沸沸揚揚并仍在發酵的大眾汽車“柴油門”事件，就是該制度最具代表性的實踐之一。

而我國，正如上面所提，自2015修訂版《大氣污染防治法》實施以來，我國共實施排放召回只有6次。

《規定》只針對機動車，非道路移動機械“參照執行”

2015修訂版《大氣污染防治法》規定：“建立機動車和非道路移動機械環境保護召回制度”。即：環境保護召回的范圍應當包括：機動車和非道路移動機械。

對汽車行業而言，《規定》實施后，“汽車產品”召回將由“安全”召回擴展至“排放”召回

而此次發布的《規定》雖基本回應了《大氣污染防治法》的要求，但《規定》第4條提出：“機動車存在排放危害的，其生產者應當實施召回?！钡?3條提出：“非道路移動機械的排放召回，以及機動車存在除排放危害外其他不合理排放大氣污染物情形的，參照本規定執行?！?/p>

——也就是說，《規定》針對的是“機動車”，“非道路移動機械”只是“參照執行”。據GB 20891《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法》，非道路移動機械包括工業鉆探設備、工程機械、農業機械、林業機械、材料裝卸機械、雪犁裝備、機場地勤設備等。

那么，機動車又包括哪些車型呢？按照GB 7258《機動車運行安全技術條件》，機動車包括：汽車及汽車列車、摩托車、拖拉機運輸機組、輪式專用機械、掛車。而2013年1月1日施行的《條例》只針對機動車中的“汽車”。

由此看出，《規定》的出臺，在缺陷汽車召回方面，應該是對《條例》的進一步補充和完善。從召回內容來看，《條例》針對的是安全缺陷，《規定》針對的是排放缺陷；從適用范圍來看，《條例》針對汽車，《規定》針對機動車。

《解讀》稱，20多年來，生態環境部門不斷健全機動車環境管理體系，通過制定和實施機動車污染物排放標準(筆者注：我國2000年開始實施歐Ⅰ排放標準)，從設計、定型、生產、銷售等環節加強環境監管，保證機動車能夠穩定達到排放標準的要求。近年來，隨著產業轉型升級、燃煤和機動車污染防治力度的加大，非道路移動機械排放問題才逐步凸顯，相關的環境管理制度體系才初步建立。但由于非道路移動機械量大面廣，管理體系與機動車差異較大，目前尚不具備對非道路移動機械實施環境保護召回的條件；因此，《規定》明確，開展機動車排放召回及其監督管理；同時非道路移動機械的環境保護召回及其監督管理參照本規定執行。這與國外狀況基本一致。

雖然美國《清潔大氣法案》規定了機動車和非道路移動機械環境保護召回制度，但從具體實施情況看，美國每年因排放風險召回汽車100萬～300萬輛, 而非道路移動機械環境保護召回案例偶有發生。

《規定》與《條例》的異同點

在召回管理的內容、范圍以及召回程序、企業責任、時限要求等方面，《規定》與《條例》存在異同點。

1.主要相同點(基本一致的地方)

可以看出，《規定》與《條例》召回管理的基本程序、企業責任以及時限要求，基本一致；從信息收集、缺陷調查、召回實施到召回監督的管理程序基本一致；機動車生產者的信息追溯管理、風險信息報告、主動調查分析與配合、停止生產經營、召回計劃報告與發布、召回總結等義務，基本一致。例如:

《條例》第12條：生產者獲知汽車產品可能存在缺陷的，應當立即組織調查分析，并如實向國務院產品質量監督部門報告調查分析結果。生產者確認汽車產品存在缺陷的，應當立即停止生產、銷售、進口缺陷汽車產品，并實施召回。

《條例》第13條：國務院產品質量監督部門獲知汽車產品可能存在缺陷的，應當立即通知生產者開展調查分析；生產者未按照通知開展調查分析的，國務院產品質量監督部門應當開展缺陷調查。國務院產品質量監督部門認為汽車產品可能存在會造成嚴重后果的缺陷的，可以直接開展缺陷調查。

《條例》第15條：國務院產品質量監督部門調查認為汽車產品存在缺陷的，應當通知生產者實施召回。

《條例》第8條：生產者未實施召回的，國務院產品質量監督部門應當依照本條例責令其召回。

《規定》第12條：機動車生產者發現機動車可能存在排放危害的，應當立即進行調查分析，并向國家市場監督管理總局報告調查分析結果。機動車生產者認為機動車存在排放危害的，應當立即實施召回。

《規定》第11條：機動車經營者、排放零部件生產者發現機動車可能存在排放危害的，應當向國家市場監督管理總局報告，并通知機動車生產者。

《規定》第13條：國家市場監督管理總局通過車輛測試等途徑發現機動車可能存在排放危害的，應當立即書面通知機動車生產者進行調查分析。機動車生產者收到調查分析通知的，應當立即進行調查分析，并向國家市場監督管理總局報告調查分析結果。

《規定》第16條：經調查認為機動車存在排放危害的，國家市場監督管理總局應當書面通知機動車生產者實施召回。

《規定》第18條：機動車生產者既不按照國家市場監督管理總局通知要求實施召回又未在規定期限內提出異議，或者經認定確認機動車存在排放危害的，國家市場監督管理總局應當會同生態環境部書面責令機動車生產者實施召回。

2.主要不同點

《解讀》稱：機動車排放召回具有特殊性。《民法典》《消費者權益保護法》《缺陷汽車產品召回管理條例》規定的召回均為產品安全召回。機動車排放召回與汽車產品安全召回涉及的管理部門、適用范圍、召回條件等內容均不相同。例如：

(1)適用范圍不同。

《條例》第3條：本條例所稱召回，是指汽車產品生產者對其已售出的汽車產品采取措施消除缺陷的活動；本條例所稱缺陷，是指由于設計、制造、標識等原因導致的在同一批次、型號或者類別的汽車產品中普遍存在的不符合保障人身、財產安全的國家標準、行業標準的情形或者其他危及人身、財產安全的不合理的危險。

《規定》第3條：本規定所稱排放召回，是指機動車生產者采取措施消除機動車排放危害的活動。本規定所稱排放危害，是指因設計、生產缺陷或者不符合規定的環境保護耐久性要求，致使同一批次、型號或者類別的機動車中普遍存在的不符合大氣污染物排放國家標準的情形。

(2)監管部門不同。

《條例》第4條：國務院產品質量監督部門負責全國缺陷汽車產品召回的監督管理工作。

《規定》第5條：國家市場監督管理總局會同生態環境部負責機動車排放召回監督管理工作?！?/p>

《規定》第6條：由國家市場監督管理總局負責建立機動車排放召回信息系統和監督管理平臺，與生態環境部建立信息共享機制，開展信息會商；

《規定》第7條：生態環境部負責收集和分析機動車排放檢驗檢測信息、污染控制技術信息和排放投訴舉報信息。

(3)調查與認定程序的部分環節不同。

《解讀》稱：《規定》的缺陷調查與認定程序，雖然與《條例》(及其實施辦法)基本一致，但部分環節增加了市場監管總局會同生態環境部聯合開展的要求，主要涉及：

A.共同開展排放危害調查。有下列情形之一的，市場監管總局會同生態環境部可以對機動車生產者進行調查，必要時還可以對排放零部件生產者進行調查：a.機動車生產者未按照通知要求進行調查分析，或者調查分析結果不足以證明機動車不存在排放危害的；b.機動車造成嚴重大氣污染的；c.生態環境部在大氣污染防治監督檢查中發現機動車可能存在排放危害的。

市場監管總局會同生態環境部進行調查，可以采取下列措施：5種(此略)。

B.共同處理生產者異議。(細節此略)

C.共同實施責令召回。(細節此略)

還有，與《條例》及其實施辦法相比，《規定》增加了機動車排放零部件生產者發現機動車可能存在排放危害的，向市場監管總局報告，并通知機動車生產者的規定。

《規定》所指“排放危害”的判定標準(依據)或召回條件是什么？

2012年7月1日，既是《規定》開始實施的日期，也是全國所求汽車全面進入第六階段機動車污染物排放標準(國Ⅵ時代)的日期；因此，《規定》所指“排放危害”的判定標準(依據)或者召回條件究竟是什么？《解讀》認為：根據《規定》，“排放危害”具體包括以下3種情形：

(1)由于設計、生產缺陷導致機動車排放大氣污染物超過標準?！兑幎ā飞婕暗呐欧艠藴手饕℅B 18352.6-2016《輕型汽車污染物排放限值及測量方法》和GB 17691-2018《重型柴油車污染物排放限值及測量方法》，都是中國第六階段機動車污染物排放標準。前者適用于總質量≤3.5 t的M1、M2和N1類輕型汽車；后者適用于裝用壓燃式、氣體燃料點燃式發動機的M2、M3、N1、N2和N3類及總質量＞3.5 t的M1類汽車。

(2)由于不符合規定的環境保護耐久性要求，導致機動車排放大氣污染物超過標準。環境保護耐久性要求是指在正常使用條件下和正常壽命周期內，整車和污染控制裝置耐久性試驗符合標準規定的限值。

《規定》實施后，對違反《規定》相關義務的機動車生產者或經營者的主要考驗，在于“行政處罰信息計入信用檔案”，這不僅會削弱其品牌力和信譽度，而且對其以后的經營活動尤其政府采購將帶來很大的負面影響

(3)由于設計、生產原因導致機動車存在其他不符合排放標準或不合理排放?！捌渌环吓欧艠藴省敝笝C動車排放污染物滿足標準要求，但存在排放控制用車載診斷(OBD)系統、排放系統使用軟管及其接頭、油箱蓋防止燃油蒸發物排放、排放相關電控系統等要求不符合標準的情形。例如，第六階段機動車污染物排放標準明確，所有機動車應裝備OBD系統，在產品全壽命周期內記錄排放相關部件故障，且生產者不得對OBD系統進行改造。實際發現部分生產者通過改變OBD系統標定、預先關閉功能等方式，致使OBD系統應報故障而不報，逃避政府監管。

“不合理排放情形”主要指機動車在標準工況下測試的排放大氣污染物符合標準限值，但在實際工況下污染物排放超過標準限值的違規排放。2015年德國大眾在所產車內安裝非法軟件、故意規避美國汽車尾氣排放規定，車輛實際污染物排放量超過法定標準的40倍，被美國罰款43億美元，涉及機動車1 100萬輛。

《解讀》還稱：前2種情形屬于《大氣污染防治法》第58條規定的法定情形；第3種情形是在國外排放召回實踐基礎上的總結。

《規定》短期會給部分機動車企業帶來較大的經濟和品牌壓力

《解讀》分析了排放召回對機動車產業的預期影響。

《解讀》稱：對于機動車生產者或經營者違反《規定》相關義務的(第30條列出了6種情形)，將“由市場監督管理部門責令改正，處3萬元以下罰款”，同時責令將召回情況及行政處罰信息計入信用檔案，并依法向社會公布。

《解讀》指出：排放召回是國際通行做法，在美國、歐洲、日本等發達國家已經實施數十年。由于排放召回單車召回成本可能高于汽車安全召回，《規定》短期內會給部分機動車企業，尤其是排放技術水平較低的企業帶來較大的經濟和品牌壓力。但從長期來看，實施排放召回是必然趨勢，《規定》會促使機動車行業更為重視排放技術研發及相關的標準要求，倒逼企業主動進行技術升級。比如，機動車企業要加強排放相關的研發與測試，生產符合國家相關排放標準的機動車產品；排放零部件生產企業應主動創新，開發高性能、高可靠性的排放零部件產品。企業只有主動對標差距，夯實基礎，加強創新，才能由價格優勢為主向技術、品牌、質量、服務為核心的綜合競爭優勢轉變，才能實現產業高質量發展，真正成為世界汽車強國。

筆者認為，對違反《規定》的機動車生產者或經營者的考驗，區區3萬元的經濟處罰實在是算不了什么，對其影響最大的則是“行政處罰信息計入信用檔案”，這不僅會削弱其品牌力和信譽度，而且對其以后的經營活動尤其政府采購將帶來很大的負面影響。 S