我國城市生活垃圾分類試點的運行困境及對策建議
——以泰州市高港區為例

陳磊，周定財，楊彬穎

（1.江蘇師范大學公共管理與社會學院，江蘇 徐州 221116；2.江蘇師范大學數學與統計學院，江蘇 徐州 221116）

一、文獻回顧

垃圾分類處理是我國在應對“垃圾圍城”困境、資源浪費以及生態環境惡化問題上的積極嘗試。從近五年中我國學者對垃圾分類資源化處理的研究與剖析中可以見得，我國在垃圾分類的中國化處理模型探索上已經有了較為成熟的理論和實踐體系。

在城市垃圾分類治理的研究上，徐林、薛立強等學者著眼國內學術界對研究對象的選擇問題，創新性地將垃圾分類研究對象從國外轉移到國內中來。中國的生活垃圾產值每年保持著8%－10%的增長率，至今仍然是世界上最大的垃圾生產國。過去我國最為傳統的填埋和焚燒處理途徑已經不再能夠與垃圾產出均衡發展，因此我國越來越多的城市陷入“垃圾圍城”困境，垃圾分類的“減量化”和“資源化”處理勢在必行。當垃圾分類在國內開展實踐后，國內許多學者也開始著手分析垃圾分類在我國實踐過程中涌現出的各種問題。陳紹軍、李如春等學者采用二元logistic回歸模型分析了城市居民在意愿參與垃圾分類和實際投入參加垃圾分類上的差異；呂維霞、晏夢靈等學者則通過中日兩國垃圾分類實施過程的對比凸顯了國內垃圾分類在政策和居民參與上的不足，為國內城市生活垃圾分類處理勾勒了政策藍圖；可以預見的是，雖然國內從2000年開始已經逐步推出了越來越大量的垃圾分類試點地區，但是由于各個地方的地域性差異以及試點政策的不同，試點自然也是有成功有失敗。而陳那波、蔡榮等學者就試點失敗展開調查研究，創造性地提出垃圾分類試點的原有目的和作用被行政資源的漏斗效應和試點的程序化、多點運作等特征消除的理論。

除了較多學者重點關注的以政策、實踐學習方式為主的社會因素之外，也有許多類似的研究共同探討了居民個體的心理矛盾，社會資本，階級地位等的影響因素。2009年Rafia等的實證研究和2012年我國學者占邵文，張海喻兩位學者的研究得出一個類似的結論，即垃圾分類意愿與居民文化程度存在著較為顯著的不相關關系。但是，在我們對調查地區收回有效問卷的數據分析中卻呈現出了不同的狀況，也許是由于近幾年以上海、北京等城市開展強制垃圾分類使得這一話題成為時代熱點，隨著居民對該話題的關注其意愿也產生了一定的變化，當然這還需要后來的學者進行進一步地跟蹤和研究。

綜上所述，已有文獻雖然對國內垃圾分類的研究已經有了較為全面和前瞻性的研究結論，但總體上還是缺乏一定的本土性，對國內生活垃圾分類的研究相對匱乏而更多關注國外可以借鑒的先進經驗。因此，且不論國外經驗在我國具體國情下的可行性，這些研究可能也已經無法覆蓋我國垃圾分類現有的新型困境。其次，即使有針對性地選擇了近五年的核心以上期刊，仍然發現大多數文章無法很好地呈現出我國城市生活垃圾的現存問題而更多是指出一些老生常談的老問題，缺乏大量真實的實地民族志研究和理論創新。

二、調查設計

垃圾在分類儲存階段屬于公眾的私有品，垃圾經公眾分類投放后成為公眾所在小區或社區的區域性準公共資源，垃圾分類并運到垃圾集中點或轉運站后成為沒有排除性的公共資源。從國內外各城市對生活垃圾分類的方法來看，大致都是根據垃圾的成分構成、產生量，結合本地垃圾的資源利用和處理方式來進行分類的。因此從1996年的北京大乘巷起，至如今二十多年的奮斗后，我國各地區已經逐步形成全面、健全且有法可依的垃圾分類治理體系。

（一）泰州市高港區垃圾分類概況

2017年，根據《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委住房和城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國發辦［2017］26號）、《住房城鄉建設部辦公廳關于開展第一批農村生活垃圾分類和資源利用示范工作的通知》（建辦村函［2017］390號）《江蘇省“兩減六治三提升”專項行動方案》《江蘇省城鄉垃圾生活分類和治理專項行動實施方案》《泰州市生活垃圾分類投放和收集處理實施意見》等已發布文件，高港區開始進行專項垃圾分類治理工作。在高港區被選為全國第一批100個農村生活垃圾分類和資源化利用示范工作區后，高港區政府積極制定方案，初步全面實行垃圾分類的工作模式。

高港區將垃圾分為城市生活垃圾和農村生活垃圾。其中城市生活垃圾有三個分類，分別為可回收物、有害垃圾以及其他垃圾。主要投放于省級示范小區、機關、企業單位、醫院、學校、餐飲行業、農貿市場等。且農村生活垃圾也分為同等的三個分類。在2018年8月，江蘇省泰州市餐廚廢棄物處理項目正式投產運行，與此同時，增設的廚余垃圾桶也逐漸進入居民的視野中，高港區的垃圾分類模式出現了新的劃分，從原有的三分類變成了四分類，分別為可回收垃圾（藍色桶）、有害垃圾（紅色桶）、其他垃圾（灰色桶）和廚余垃圾（綠色桶），并在區主要場所展開垃圾分類基礎設施建設。

（二）調查對象及研究方法

1.調查對象

據相關資料統計，高港區下轄4個鄉鎮（永安洲鎮、大泗鎮、白馬鎮、胡莊鎮）和3個街道辦事處（口岸街道辦事處、刁鋪街道辦事處、許莊街道辦事處），區人民政府駐口岸街道，共計有社區49個、村40個。高港區政府采取購買服務的方式，由專業公司負責實施環衛和垃圾分類一體化運營管理，整合垃圾投放、收集、運輸、處置四大環節，城管部門負責監管。實現環衛和垃圾分類工作的深度融合和系統實施，已形成“戶初分、組保潔、村收集、鎮分揀、區鎮處理”垃圾分類工作“高港模式”，并推行“二次四分法”，指導村民將有機易腐垃圾和其他垃圾分類投放，對有機易腐垃圾進行生態處理。且高港區深化環衛一體化改革中的重點項目——觀五垃圾中轉站，位于銀杏路南側、觀五變電所東側，規劃用地面積約5畝，建筑面積1248平方米。據了解，該垃圾中轉戰分揀中心每天處理的可回收物可達500多公斤。

2.研究方法

除實地考察外，訪談法和問卷法尤為重要。訪談法主要是對當地的農戶和村干部進行面對面訪談，從高港區內部了解居民對農村垃圾分類模式的看法與感受，從高層面深入了解當前垃圾分類的模式和相關政策給高港區人民和社會所帶來的影響，詢問農村垃圾分類模式未來的模式走向。問卷法是以抽樣調查的方法隨機向當地居民發放調查問卷，而后從中提取有效信息，并對其整合后，針對影響垃圾分類的因素進行歸納，如高港區垃圾分類示范點建設的現狀和長期存在的問題，高港區的居民對垃圾分類的個人意識與看法等。從而合理分析，研究高港區垃圾分類實施從底層市民到上層領導機構各個層次結構對于垃圾分類的認識和影響，剖析垃圾分類的現存問題，更好地了解當地的現狀。其中共計發放問卷120份，回收有效問卷為110份，有效回收率高達91.67%。

利用這兩種方法，剖析高港區關于垃圾分類工作的現存問題，從而提出對未來高港區垃圾分類制度進一步優化的對策建議。

三、高港區生活垃圾分類試點的對策建議

（一）宣傳力度不足，效果進度緩慢

據當地城管局、垃圾分類公司以及相關社區負責人介紹，高港區在2017年承接垃圾分類試點工作起始，便尤其注重宣傳工作，各級各單位以手冊、宣講會、座談會等形式進行了大量的宣傳工作且大部分留有活動記錄。而在對高港區居民的問卷及訪談總結中，我們運用交叉分析法將問卷中關于當地垃圾分類方法和對當地宣傳方式的問題進行對比，從而得出圖1。

圖1 高港區垃圾分類方法與宣傳方式的問題

高港區在垃圾分類政府文件中明確指出當地垃圾分類以“可回收物、易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾”為分類方法展開垃圾分類工作。事實上真正知道分類方法僅占總人數的37.84%，而一半以上的居民仍然認為“可回收”和“不可回收”是當地正在實施的垃圾分類方法。結合上述兩個問題的交叉分析來看，當地確實有舉辦各種形式的宣傳活動，尤其專人開展垃圾分類和宣傳的方式受眾最廣。然后在受眾較廣的范圍下居民對于垃圾分類尤其是當地垃圾分類政策的知之甚少，暴露出了當地在宣傳上的局限性，即宣傳手段的階段性準備不夠充分。在整體的宣傳工作上，更多地關注前期活動的舉辦以及材料的整理備案而忽視了宣傳工作的驗收和相關信息的強化。在了解高港垃圾分類標準的四成居民中，大多數卻又不了解每一個大標準具體包括哪些垃圾。其原因可能包括以下幾個方面：一是政府主要宣傳了高港農村垃圾的分類標準，卻忽視了對每一標準下垃圾的具體分類的宣傳；二是垃圾桶的標識注重強調“可回收物、易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾”，它們下方用于提醒的小標識不夠醒目。

總體看來，高港區在垃圾分類宣傳工作的開展中已經邁出了堅實的第一步，但是由于缺乏后續措施，缺少必要的跟進和強化，其作用并沒有達到預期水平。廣大居民對當地政策的了解仍然停留在過去的認知階段中。

圖2 居民對垃圾分類標準的認識

（二）服務采取外包，政企分工不明

在高港區當地的垃圾分類試點工作中，由于政府部門缺乏相關的專業人才的理論實踐基礎，最終選擇了以城管局為對接單位，外包垃圾分類的政企合作模式。不可否認的是，這樣的發展模式固然完勝當地政府從零開始的盲目探究，要在較短的時間內完成這樣一個工程的起步確實需要剛開始就站在“巨人的肩膀”上。速成固然可以讓一個項目快速建立起來，但是缺乏一定的基礎必定會導致一些漏洞的產生。

政企合作的PPP模式在“Private”層面上提供了一個企業競爭的環節。據悉，高港區在采取3P模式后共有三家企業參加投標，而最終由天楹公司中標承包該片區域的垃圾分類和處理等工作。理論上在專業程度和競爭力上這家公司已經是佼佼者，但事實上居住于此享受服務的市民才是最好的評價者。

圖3 居民對垃圾分類困境的認識

分析高港區居民問卷可以看出，市民意識淡泊、設施、宣傳以及職能部門規劃問題均是目前存在的突出問題。

高港區與其他采取PPP模式的垃圾分類試點地區上的差異在于缺乏全程的細化監管和評估機制，因此企業實際操作中或多或少地存在著一定懈怠和扯皮行為。對企業正式實施項目時進行定期監管，不僅是實施村鎮戶三級評價體制，還需要對實施過程進行片段式定期考核，作出指導性建議，時刻把握項目的實施情況與外部性影響，及時轉變相關政策方案。

政企分工意味著承擔項目的主體就有了兩個組成成分，其中的分工便會不可避免地存在“扯皮區”以及“三不管地帶”。到頭來政府和企業分別只顧著上級驗收和市容表面現象級的處理工作，這樣的環保工作顯然無法達到垃圾分類試點地區建設的真正效果。

（三）公眾意識淡薄，自愿參與困難

從表1可以看出，高港區居民認為在高港區推廣垃圾分類的必要性與其學歷的顯著性概率值Sig≤0.05，并且有顯著相關的標識，說明高港區居民認為推廣垃圾分類是否具有必要性僅與學歷有明顯的相關性，而與其年齡、性別以及收入之間沒有較為緊密的關系。

表1 垃圾分類必要性的相關分析

對于上表的得出方式，我們首先是對居民認為推廣垃圾分類的必要性進行了單獨分類匯總，該問題的答案設置我們采取了李克特量表的五分法，因此在匯總時我們將完全沒必要和沒必要劃分為沒必要一類，而將一般、必要和非常必要劃分為必要一類。在上述工作完成后，我們選擇剔除沒有必要的2份數據，將其他認為有必要的個案與居民年齡、性別、學歷以及收入等四項基本信息進行了相關性分析。

最后，運用Kendall秩相關系數進行分析。通過所產生的的相關分析表中的數據可以得出以下結論：居民認為推廣垃圾分類的必要性只與其學歷有關，與性別、年齡和收入等因素均沒有明顯聯系。居民認為推廣垃圾分類的必要性與學歷和收入之前呈現負相關的關系，而與性別和年齡之間呈現正相關關系。由此，我們得出結論，當地居民意愿參與垃圾分類的人群集中在較高文化水平群體當中，而這群人由于文化水平的影響能夠獲得更多信息，愿意主動參加垃圾分類；其他群體則在主動性上表現地較為消極。當我們細化到參與垃圾分類的具體行動時，我們得到圖4中的一項數據：近六成居民表示出于道德和政策愿意配合垃圾分類，在“其他”意見中完全積極主動愿意配合工作僅占不到29%（回收有效問卷中“其他”的答案基本是非常愿意配合）。因此，不難看出，在當地垃圾分類的氛圍中，主管部門與民眾意愿存在著不小的分歧。公眾仍然將垃圾分類看作政府、環衛等的工作，缺乏主人翁意識，認為自己是否參與垃圾分類無關緊要。在之后的工作中如何提高居民的積極性，樹立健全其主人翁意識應當是亟需關注的重點。

圖4 居民參與垃圾分類意愿

（四）參與群體“老”化，工作難以貫徹

在對當地居民的調查中，我們了解到如圖5所示的情況，即家中垃圾分類的實施工作基本都是由四十歲以上的中老年人來完成。于是我選擇將占比較小的“青年人”“少年兒童”以及“不分類”三個選項中的樣本剔除并與之前相關系數分析中突出的“學歷”和“垃圾分類必要性”進行交叉圖表分析。

圖5 家中負責垃圾分類的主體

由表2可見，在家中主要負責垃圾分類工作群體中的中學及以下文憑占據了整體的70%左右。群體的文化水平相對而言比較難以接收新的信息，尤其是在一再改革的垃圾分類政策對其而言更加難以很快接收和接受。在垃圾分類細化到戶的實施過程中，尤其是這樣的群體對一些措施無法理解。

表2 年齡與學歷交叉表

四、完善我國城市生活垃圾分類試點工作的對策建議

（一）摒棄面子工程，夯實基礎建設

政府的積極領導和有效實施是垃圾分類工作的基礎，政府對該工作不僅僅只停留于表面，更重要的是真正意義上做到了廣泛傳播，落于實處。無論是道路上、小區里亦或是農村，垃圾桶的多樣化并沒有有效幫助垃圾分類的實行，所以垃圾桶整齊統一即可；宣傳欄不能只停留在小區門口、城管局的內部、社區的兩旁、街道上的閑置空地也可加以利用，從而加大宣傳曝光度；相關清掃車輛在街道上并不是隨處可見，政府各部門應該合理安排運作時間、車次等以防垃圾富余的現象；企業相關設備的數量、功能效率也有提升的空間。不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海，政府所具有的決策和實施能力能夠發揮在一些小事上，爭取處處從細節出發將垃圾分類的工作需要確切地落實，不然所有的政策和運作只不過是一副空殼，垃圾分類也只是面子工程。

（二）調整宣傳方案，落實宣傳教育

高港區雖針對生活垃圾分類政策對當地居民進行了一定程度的宣傳，但大多數居民對于正確垃圾分類仍一頭霧水。對此，政府應及時且合理地調整宣傳方案，利用當地的特色，在各個垃圾桶和宣傳欄上詳細繪寫出各生活垃圾的正確投放的方式，并在垃圾分類點、生活兌換站等周圍設有熟識垃圾分類知識的相關從業人員在旁側積極引導，讓知識從思想上傳播擴散，且各個小區、街道轉角甚至是農村也盡量擴大覆蓋率，按照一定的天次或者周次放映實時宣傳片、發行宣傳手冊和舉辦相關演講。且媒體媒介發揮好的導向作用，實時宣傳當前垃圾分類工作的進度和相關設施分配的情況，摒棄形式化宣傳。同時，企業需配合政府，根據調整后的宣傳方案有條不紊地落實垃圾的處理、回收再利用等步驟，拍攝宣傳片，公開透明地向當地居民展示垃圾分類的重要性，深刻提升居民們的思想，將宣傳教育落到實處。

（三）加強源頭管理，重視全程共進

實行垃圾分類工作服務外包的決策導致政府全程缺少參與感，但在一定程度上，外包企業實際掌握著對該過程的全權處理權。因此，政府在讓企業“大展拳腳”的同時，應提高自身參與度，就垃圾分類問題上與相關外包企業相互磨合，緊密聯系，且有力滲透在企業對垃圾分類工作的各個層面，對該企業實行全程監督與管理，與其各司其職但又不相互孤立。與此同時，政府應積極響應國家號召，在國家政策下確保該垃圾分類示范區確切做到垃圾分類落實在實處，切實發揮好引導作用。在學習的過程中，政府更應牢牢把握人才流動、設備資源、先進技術等方面條件，確信自身在該決策條件下對垃圾分類的工作得到有效的進步。另外，政府應實時觀測居民對垃圾分類的實施意愿，以及對政府工作的滿意度，在這基礎上加以分析，準確且有力地指出自身和企業仍舊存在的問題，判斷和抉擇出更合適的方案，合理解決現階段相關問題，力保做到全區向同一目標前進。

（四）發揚群眾主體，明確多元責權

居民是有效推動垃圾分類工作的基石和工作進度發展的關鍵所在，因此，政府必須發揮居民的主人翁意識。正確決策、積極宣傳、高效設備、迅速落實、媒體媒介的適當透明公開、再一次正確決策等一系列循環措施，能在一定程度上提升居民對垃圾分類工作實行成功的信任感，進一步增強居民自愿投身于其中的意愿。且政府、企業、社區等相關管理層和部門應相互明確彼此的責任和權利，實行更細化地權責分工，防止工作上出現互相推諉、“拍皮球”的現象，讓問題有處可尋，有法可解。并建立以政府為統籌指導、以居民住戶為主體、以社區企業為輔助的多元化垃圾分類治理體系，各組成部分明確各自的職責分工與權力，確保目標一致，過程縝密，細節到位。

（五）完善法律法規，強化約束機制

垃圾分類是一項需要全體人員長期奮斗的工作。在目前，針對于該示范區，垃圾分類的實施難以全面覆蓋，其中有很大一部分原因是法律法規的設立不全面。因此，完善法律法規是形勢所需也是勢在必行。所以政府應給予全面的支持，對各個現狀和問題根據已有的條件做出合理有效的決策，制定及規范具有針對性的相關政策，建立并強化強有力的約束機制，廣泛實施，并且落于實處。

強化約束機制的目的并不在于強迫居民機械式的進行垃圾分類，而是潛移默化地將垃圾分類的意識牢牢釘在心中，把垃圾分類這一舉動變成隨手、隨時、隨地可做的小事。小區的垃圾桶周圍應有相關人員檢查居民是否按照高港區垃圾分類的標準投放，在沒有垃圾桶的公共場所安裝必要的監控器觀測是否有居民亂丟垃圾，實時監督生活垃圾兌換站是否按規垃圾回收并兌換所需品，建立合理的獎懲約束機制。以約束機制的獎懲和居民的自我意識做一個坐標軸，“獎”會隨著自我意識的提高不停上升，而“懲”也會隨著自我意識的淡薄而不斷下降。另外，政府更應針對垃圾分類問題是否做出了正確規范的決定和有效的管理而自我約束，且加強企業約束，并增強對企業的監督管理機制，讓政府與企業在垃圾分類服務外包的情況中尋找平衡點，掌握主動權。