淺析我國建立市場化生態補償機制存在的問題及發展對策

謝曉曼

中國生態補償實踐開始于20世紀70年代，經過幾十年的探索，我國生態補償機制的建設取得了顯著的成效。在生態補償機制實施的過程中，我國一直是以政府主導為主，生態補償市場化機制不足，黨的十九大報告中提出要“建立市場化、多元化的生態補償機制”，指明了我國市場化生態補償機制建設的方向。目前我國的市場化生態補償機制構建的過程中仍存在不少問題，如生態補償的融資渠道單一，補償標準過于簡單，普遍偏低，補償主體不明確，權責混亂，法律監督體系不健全等問題，市場化生態補償機制尚未發揮重要作用。針對這些問題，可以從積極推動生態產品市場化，建立多元化的生態補償資金融資渠道，制定科學合理的生態補償標準，明確補償主體，進一步完善相關法律法規，加強監督管理等方面進行改進，加快我國市場化生態補償機制的建立。

一、引言

20世紀70年代，四川青城山抽取門票收入的30%專門的護林經費標志著中國生態效益補償實踐的開始 。經過幾十年的探索，我國的生態補償工作取得了顯著的成效，為我國生態文明事業做出了重要貢獻，初步形成了具有中國特色的生態補償機制。但是長期以來我國生態補償實踐主要是以政府為主導，依靠大量的財政資金投入，而市場化生態補償的實施則相對薄弱。根據《國務院關于財政生態環保資金分配和使用情況的報告》顯示：2016—2018年，中央財政安排1918億元對重點生態功能區轉移支付，年均增長12.3% 。根據中國生態補償政策研究中心統計，2016 年中央財政投入的生態補償資金占全部生態補償資金的 87.7%，地方財政資金占比僅 12%，社會資金利用不到 1%。相較于國外豐富多樣的融資渠道，中國地方政府之間的財政轉移、企業的投入、國際環保組織和民間團體組織的捐贈等其他融資渠道存在明顯不足，市場主體參與積極性較低，生態補償效率不高。目前我國的生態環境問題依然比較嚴峻，在當前經濟下行，政府財政收入持續放緩的情況下，依靠政府的財政資金投入不足以解決日益增長的巨大的生態補償資金缺口。相對而言，市場化生態補償機制則更容易提高生態補償的效果，通過發揮市場的調節作用，以市場化的方式用價格真正反映資源環境要素的稀缺程度，形成有效的激勵機制，從而提高補償效率。

二、我國市場化生態補償機制建設存在的問題

（一）生態補償的融資渠道單一

目前中國生態補償融資渠道的來源仍然是以財政轉移支付和專項基金為主，其中財政轉移支付是最主要的資金來源，社會捐贈、資本市場融資、生態補償專項稅費等其他融資渠道明顯缺失。單一的融資渠道會造成生態補償資金來源較少，僅能針對一些突出的生態問題展開生態補償，不利于生態補償的全面開展，同時給政府帶來巨大的財政壓力。

（二）補償標準過于簡單，普遍偏低

目前中國實施的生態補償項目的標準，基本都是采取“一刀切”的政策，沒有充分考慮到各個地區不同的經濟發展水平，因地制宜，科學合理的制定補償標準。“一刀切”的補償標準不能適應不同生態區域的具體情況，會出現有些地區“高補償”，而有些地區出現“低補償”。除了補償標準過于單一外，還存在補償標準偏低的問題。例如，國家對國家級重點公益林的補助標準統一為每年每畝15元，面對現在的高物價生活環境，許多林地所有者都認為，這個補償標準偏低，不足以彌補他們生態保護帶來的經濟損失。偏低的補償標準不能充分調動當地人民參與生態保護的積極性。

（三）補償主體不明確，權責混亂

生態補償的本質是生態服務功能受益者對生態服務功能提供者付費的行為。遵循“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則。但是長期以來在我國以政府為主導生態補償實施中，政府一直是付費主體，生態效益受益者的范圍沒有界定清晰，這就造成了參與生態補償的各利益主體之間權責不明確，應該履行補償義務的生態受益者沒有承擔起相應的責任，很多承擔污染治理主體的企業沒有落實到補償的責任，公共“搭便車”現象非常普遍。無法明確界定生態功能受益者所要承擔的責任和應盡的義務，會導致在生態補償實施的過程中因為權責不明而出現互相推卸責任的現象。

（四）法律監督體系不完善

中國現行的法律中涉及到生態補償的相關法律法規主要有《環境保護法》《森林法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》等，缺乏一部統一的生態補償專門法。現有的這些法律法規對于生態補償的相關規定只是原則性的說明，對于生態補償的具體實施，利益主體，補償標準以及生態補償資金的監管都沒有相關規定，這就導致在生態補償的實施過程中沒有相關的法律可依，缺乏有效監管。

三、關于推進中國市場化生態補償機制的建議

（一）積極推動生態產品市場化，建立多元化的生態補償資金融資渠道

生態環境資源的產權明晰是推動生態產品市場化交易的前提，我國現在正在全面推開自然資源資產產權制度改革，為生態補償市場化創造了有利的環境，應在此基礎上積極創新生態產品市場化的交易方式。國外發達國家市場化生態補償相關實踐開展較早，目前已經形成了生態投標、生態保護企業股權融資、生態彩票、土地信托與保護性地役權交易、環境信用額度交易、生態產品認證、生態旅游、綠色投資基金等多種形式的市場化手段。我國要積極借鑒國外的成功模式，結合我國的實際情況，不斷地創新交易方式，積極推動利益相關者和社會資本參與到生態補償中來，形成多元化地生態補償融資渠道。

（二）制定科學合理的生態補償標準

合理的補償標準和付費形式能夠保障生態補償實施的持續性和有效性。在市場化補償機制的運作下，作為理性經濟人，生態補償項目的參與者只有在生態補償的標準能夠完全承擔或超出他們進行生態環境保護所付出的機會成本和交易成本時，他們才會參與進來。目前我國還沒有一套科學合理地生態補償標準，需要借鑒效果評價法，收益損失法，旅行費用法以及隨機評估法等國外成熟地評價方法，在生態補償的實踐中，充分考慮社會、經濟、生態等各方面的因素，建立嚴格的指標體系，確定出科學合理的補償標準。