后扶貧時代“陽光扶貧”監管平臺功能發揮

莊飛 何偉 胡杰 李佳佳

2017年以來，淮安市圍繞習近平總書記提出的精準扶貧要求，按照“制度化+信息化+公開化”的思路，以大數據網絡平臺為支撐，牢牢把握系統常態長效利用、平臺常態長效管理、線上線下結合等“三個著眼點”，緊緊圍繞脫貧結果是否真實、資金監管是否到位、項目推進是否落地、扶貧作風是否扎實等“四個關鍵點”，著力鞏固系統平臺建設成果，打造“陽光扶貧”監管平臺系統，為全市脫貧攻堅提供有力紀律保障。2018年1月，中央政治局常委、中央紀委主要領導來淮安調研時給予充分肯定，江蘇省委、省政府領導要求在全省推廣。新華社、《新華日報社》《中國紀檢監察報》等新聞媒體來淮安做了采訪報道。湖南、安徽、山東、內蒙古、黑龍江、山東、重慶等地先后組織人員赴淮安考察調研，“陽光扶貧”系統在全省乃至全國打響了品牌，產生了積極的影響?！瓣柟夥鲐殹迸c“陽光信訪”共同成為淮安治理體系現代化的重要探索。進入“十四五”，淮安“陽光扶貧”監管系統需適應新形勢進行完善和優化，在鄉村振興中繼續發揮示范引領作用。

“陽光扶貧”監管系統建立背景

2016年初，針對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實際情況，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調，要堅持全面從嚴治黨，依規治黨，聚焦監督執紀問責，深化標本兼治，創新體制機制，健全法規制度，強化黨內監督，把紀律挺在前面。當年3月，在全國“兩會”上，時任中紀委主要領導要求出實招、有監督、敢問責，密切聯系實際拿出貫徹落實的辦法，堅決打好脫貧攻堅戰。

初期調研階段。2016年底，江蘇省紀委查處了3000多名村黨支部書記、村委會主任，其中扶貧領域違紀案件占據相當比例。省紀委在梳理大量涉及扶貧領域的案件后，認為僅憑查案并不是治本之策，要讓監督執紀問責貫穿于扶貧工作每一個環節，必須推進機制創新，采取扶貧工作責任制，推動扶貧領域違規違紀問題標本兼治。

開發試運營階段。2017年初，在江蘇省紀委的指導下，淮安市率先試行“陽光扶貧”監管系統扶貧機制試驗，委托南京某信息科技公司研發淮安扶貧工作監管系統。以扶貧資金管理為核心，以扶貧對象和扶貧項目實名制為基礎，以“制度化+信息化+公開化”為路徑，實現資金使用、對象識別、責任落實、過程監管、績效評估的“五個精準”。當年6月初，淮安市“陽光扶貧”監管系統正式上線運行。

成果擴大階段。江蘇省紀委領導認為，淮安市“陽光扶貧”監管系統從機制上能完善扶貧領域的監管漏洞，從源頭上能消除腐敗問題，同時也保障落實了中央和省委省政府的扶貧政策。2017年6月底，省紀委在淮安召開“陽光扶貧”現場推進會，并擴大試點部署。同年底，“陽光扶貧”監管系統在全省13個設區市全部推廣使用，實現市縣鎮村四級全覆蓋。

“陽光扶貧”監管系統架構和主要功能

系統架構?；窗病瓣柟夥鲐殹北O管系統是運用信息化手段，以“三層、四庫、一端”為核心，以大數據庫為支撐的平臺。“三層”為公眾層、管理層和監督層?！八膸臁睘榉鲐殞ο?、扶貧資金、扶貧項目和扶貧力量數據庫?！耙欢恕睘椤瓣柟夥鲐殹笔謾CApp客戶端，包括扶貧陣地、監督曝光和黨建扶貧。

公眾層，即為門戶網站“淮安陽光扶貧+”，是面向社會所有公眾的開放式服務平臺，是宣傳扶貧政策，傳播扶貧信息、開展扶貧服務、加強與群眾互動交流的窗口和平臺。管理層，是扶貧濟困、財政、社會救助等職能部門業務操作的大數據平臺，是系統的主體部分，按照“內容全覆蓋、信息全公開、環節全監督、過程全留痕”的功能定位，設置了扶貧對象、項目管理、資金管理、立體幫扶、預警中心、比對中心、脫貧成效、大數據分析、紀委再監督、互動平臺等一級模塊，每個模塊下面有若干子模塊。監督層，是紀檢機關、財政、審計等分級分層監管平臺?！耙欢恕保礊槭謾CApp，可通過手機App定位監督幫扶干部簽到，幫扶干部可查詢所結對的低收入農戶信息。

主要功能。甄別建檔立卡戶。對象精準是開展精準扶貧脫貧的前提和基礎，有效識別貧困人群，精確扶貧受眾是打好扶貧攻堅戰的先決條件，識別不準就不能實現“一個不少、一戶不落”的目標，還極易導致優親厚友、以權謀私等違法問題發生。監管系統建立建檔立卡農戶經濟狀況比對機制，打通了分散在公安、民政、住建、工商等11個部門的數據壁壘，以實名制為基礎建立起淮安扶貧大數據庫。通過定期調查比對建檔立卡低收入農戶名下的車輛、農機、住房、社保、交稅等13類信息，實時貧困預警，實現精準識別和動態管理，確保扶貧資源用到最需要的貧困戶身上。2020年9月22日，中紀委、國家監委辦公廳《紀檢監察信息》數據顯示，淮安市通過大數據比對核查，累計發現5.2萬個存疑問題，市、縣兩級主管部門進一步核查，先后剔除1.7萬戶不符合條件的建檔立卡戶，相關職能部門又嚴格按照認定程序、標準等及時調增1.3萬戶，實現了應扶盡扶?；窗彩小瓣柟夥鲐殹北O管系統精確甄別了重點扶貧幫助對象，解決了扶貧對象識別不精準問題，達到了凈化扶貧工作紀律環境的效果。截止到2020年12月底，監管系統同步歸集、比對核查義務教育、基本醫療、住房安全等數據，及時發現保障措施不到位等問題，推動292名學生補領教育資助、129名低收入戶補充參保、2532戶危房改造到位。

優化整合扶貧資源。扶貧開發是一項系統性工程，涉及眾多部門。由于缺乏統一平臺，早先扶貧力量分散，不僅導致社會資源無法有效配置，而且隨著項目的擴展以及資金投入的不斷增加，監管難度也在不斷加大。依托于“陽光扶貧”監管系統，把各部門專項扶貧濟困資金納入“陽光扶貧”監管系統資金數據庫，全程通過系統跟蹤監督管理，做到項目精準規劃、規范施策。在資金歸集、資金撥付等環節，打造出一條串聯起了扶貧項目、經濟薄弱村、建檔立卡戶三個維度的資金管理鏈，實現可預警、可跟蹤、可追溯、可評估，讓每一筆資金都運行在陽光之下，規避資金閑置、“趴窩”等現象。開發扶貧項目實施業務流程，從項目調研、論證、申報、審批、招標、建設、竣工、驗收直至收益分配信息得以實現重構，解決了扶貧項目實施不規范問題。自“陽光扶貧”系統實施以來，全市已將各類扶貧項目共514個包括統籌帶動增收項目176個收錄系統，其中江蘇省對淮安市三個重點幫扶縣區的26個支持性產業扶貧項目已及時全部納入系統并實現跟蹤監管，確保幫扶項目取得實效。截至2020年底，累計整改問題128個，查處扶貧領域腐敗和作風問題26個，處理43人，其中黨紀政務處分35人。

壓實幫扶人責任。為解決形式主義、官僚主義等假扶貧問題，在部門實行內部監督、財政審計監督、紀委監督、社會監督等多種形式多管齊下，“陽光扶貧”系統建立起了分級分層授權監督管理，將責任落實、資金使用、項目實施情況納入監管系統，全程跟進監督，解決了基層扶貧領域腐敗頻發問題。

一是監督主體責任落實。實行市縣（區）直部門幫扶省市定經濟薄弱村，全市4.6萬名黨員干部幫扶建檔立卡戶制度，并將幫扶責任履行情況全程納入監管系統，督促責任單位和責任人及時掌握脫貧進展，落實幫扶措施，確保幫扶過程務實扎實。通過使用手機App，使幫扶工作置于全程監管之下，通過定位簽到，上傳幫扶現場照片的方式，監督幫扶人按期展開入村入戶走訪，杜絕了幫扶責任人蜻蜓點水、跑馬觀花，把貧困戶當道具的情況，使扶貧工作落到實處。

二是監督資金精準“滴灌”。將31項、63.55億元扶貧資金和122項、262.45億元涉農資金全部納入監管系統，實現扶貧、涉農資金監管全覆蓋。自動歸集資金使用情況，通過監管系統向社會公開，定期向主管部門通報，既防止資金跑冒滴漏、截留挪用，又倒逼職能部門履職盡責，防止資金滯留“趴窩”?；窗彩蟹鲐氋Y金滯留率由2017年初的46.95%降低為2020年底的1.34%。

三是監督項目高效實施。把扶貧項目、資金來源、幫扶責任歸集在一個平臺，對所有扶貧項目實行實名制管理，把項目確定、資金撥付、收益分配、績效評估等集合成一個有機系統、形成閉環管理，最大限度地保證項目質量。如：漣水縣某鎮某村會計徐某為使本村早日實現全員脫貧“摘帽”，故意將該村高某因病住院后報銷所得的1.2萬元醫療費作為轉移性收入予以采集認定，使該戶虛假達到脫貧標準并上報，該村黨總支書記徐某明知高某“被脫貧”一事與實際情況嚴重不符，仍然予以簽字確認。該問題被監管系統核查發現并及時糾正，二人受到黨內警告處分。

增強扶貧隊伍力量。按照“黨政主導、部門協同、平臺運作、責任到人、紀委監督”的總體要求明確責任，淮安市專門出臺《關于加強扶貧開發機構和隊伍建設的意見》，成立市級扶貧開發中心，建立健全市縣鄉村四級扶貧開發工作體系，市級成立“陽光扶貧”工作領導小組，由黨政主要領導任組長，下設“一辦六組”（辦公室、資金管理組、社會救助組、扶貧業務組、系統平臺開發組、監督問責與比對核查組、宣傳組），各縣區委農業農村局承擔農村扶貧辦職責，各重點縣區設立編制大于7人的扶貧開發中心，非重點縣區也充實扶貧開發人員3—6人，市縣兩級共新增專職扶貧開發人員40名。選調107名縣區鄉科級后備干部擔任鄉鎮扶貧專干，優選170名大學生村官和90后新入職公務員擔任經濟薄弱村扶貧書記（主任）。建立“三個一”幫扶體系，將建檔立卡低收入農戶與幫扶責任人一一對應，對經濟薄弱村組建市縣鄉聯動幫扶組，對統籌帶動增收項目成立項目幫扶組，打通了扶貧路上的最后一公里。

突出兩個監管。為確保扶貧資金安全、扶貧項目達效，重點突出“兩個監管”。一方面，突出扶貧資金監管。按照“各級各類、應進盡進”原則，將分散在7個部門和各幫扶工作隊的28類扶貧濟困資金，歸集到“陽光扶貧”監管系統，通過系統中的公眾層實時向社會公開資金來源、數量、流向、分配等內容，實現監管全口徑、全覆蓋，有效防止了扶貧資金跑冒滴漏、截留挪用。根據系統實時反映的資金使用情況，市扶貧工作領導小組先后組織多次專項督查，及時督辦，推動整改。在系統公眾層和手機App中設置舉報功能，群眾發現問題“一鍵舉報”，紀檢監察部門對群眾反映強烈、情形典型的問題線索掛牌督辦、直查快辦，必要時提級辦理。另一方面，突出扶貧項目監管。開發扶貧項目實施業務流程，從項目調研、論證、審批、招標、建設、竣工驗收直至收益分配，全程錄入系統，跟蹤監督管理，力求做到項目精準安排、規范實施。

“陽光扶貧”監管系統功能優化升級的建議

“十四五”時期，中央要求以鞏固拓展脫貧攻堅成果、有效銜接鄉村振興、構建鄉村現代化建設基礎條件為目標任務。對此，“陽光扶貧”系統面臨新的擔當，使命將轉型到為實施鄉村振興戰略服務，需要功能優化和功能提升，讓減貧事業繼續在陽光下進行。

增加三大功能板塊。根據鞏固拓展扶貧攻堅成果與鄉村振興的需要，建議增加三個板塊。

增加“鄉村振興”功能板塊?！瓣柟鈳头觥惫δ苣K通過公正透明的劃分標準，做到貧困人口的精準識別和精準退出，規范幫扶路徑，確保幫扶落到實處，從根本上消除絕對貧困?！班l村振興”功能模塊旨在消除城鄉發展之間障礙，實現農村與城市的共同富裕。“鄉村振興”功能模塊可包括各類國家資源下鄉、各類社會資源下鄉、萬企聯萬村、各類農村發展服務平臺以及農村改革創新試點等?！班l村振興”板塊可實現全市農業農村數據、鄉村振興工作進展實時更新，成為全市農業農村發展的重要數據庫。

增加資產管理功能板塊。扶貧領域工作涉及面廣，資產管理監管難度大，這也是長期以來影響扶貧實效的現實難題。從實施主體看，扶貧開發涉及財政、發改、農業、水利、民政、教育、衛健委、人社、交通、生態、國土等眾多部門，市、縣扶貧工作領導小組成員單位一般都在20個以上。從資金投入情況看，2017年，省市駐淮安幫扶工作隊實施幫扶項目710個，幫扶單位投入自有資金0.81億元，協調資金10.08億元。以后的2018年、2019年、2020年，每年均有大幅度提升?！笆濉逼陂g，淮安市各類扶貧開發財政資金總計達到9.3億元?！瓣柟夥鲐殹迸c“鄉村振興”銜接后，除各級各類國家項目資本外，還會有集體資本、社會資本以及個人資本進入鄉村。資產管理難度將會越來越大，盡早實現對投入資產的有效管理，將有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興戰略的順利實施。

增加數據分析與預警功能板塊?！瓣柟夥鲐殹毕到y目前只具有查詢功能，還沒有實現規劃的數據匯總、數據分析與預警功能。數據分析有助于及早把握發展趨勢，有利于科學決策;預警功能可以加強對易貧、易返貧人口的監測，守住不發生規模性返貧的底線。因此，迫切需要增加數據分析與預警功能。

實現三個互聯互通。根據新的形勢和任務，該系統需要實現三個互聯互通。

實現業務部門之間的互聯互通。系統主要對8個部門進行了監管，且僅局限于對資金的監管，其他方面的信息仍然各自獨立，未能實現互聯互通。升級后的系統擬將幫促、農業、財政、民政、人社、公安等業務主管部門相關信息通過系統平臺實現互聯互通，從而加強對幫促對象、資金使用、項目運行、責任落實等情況的動態監管，打破各部門力量分散、各自為政的困局，更有利于形成齊抓共管、合力攻堅的良好格局。

實現監督管理層之間的互聯互通。系統分為三層，其中一層為監督層，是各級紀檢監察機關監督使用系統。監督層實現對相關職能部門履職情況進行再監督、再檢查，并對履職不力、失職瀆職等行為嚴肅追責問責。升級后的系統可將紀檢、監察、審計等相關職能部門領導通過系統平臺實現互聯互通，管理層隨時可獲取相關數據和統計分析資料，特別是可隨時獲取預測預警信息，有助于對業務部門的督查推動，也可強化紀檢部門“監督的再監督”職能。

實現幫促對象與平臺之間的互聯互通。為找準幫扶對象實際收入測算標準，避免虛報、瞞報、謊報，一方面，2018年市政府扶貧辦專門制定出臺了《關于低收入農戶脫貧有關問題解釋（試行）》，對子女有無贍養能力及子女贍養費給付標準，對家庭經營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入計算標準，對禁止分戶和不得納入低收入農戶情形進行了明確。另一方面，通過“陽光扶貧”系統，在陽光扶貧網和手機App上以時間軸方式展示低收入農戶脫貧軌跡，逐項展示每一筆收入構成和幫扶事項，為精準扶貧、精準脫貧提供科學依據。但是這些功能僅局限于幫扶責任人、幫扶單位于系統平臺的交流，而幫扶對象并不知曉什么是“陽光扶貧”系統，什么是手機App。更有甚者，有的不知曉幫扶責任人為自己記錄的收入軌跡，導致幫扶對象口中的數據和幫扶責任人記錄的數據以及村干部認定的數據嚴重脫節。升級后的系統可將幫扶對象與平臺中相關業務職能部門聯系起來，供相關業務職能部門發現問題，及時解決處理問題，確保不出現大規模返貧現象的發生。

（莊飛，何偉：淮陰師范學院淮安發展研究院;胡杰，李佳佳：淮安市人民政府扶貧工作辦公室）

責任編輯：張蔚菊