國有企業建立總審計師制度初探

王穎　閆璐　茍勇

[摘要]本文從剖析國有企業建立總審計師制度面臨的困難入手，探討國有企業有效建立總審計師制度的具體措施，為國有企業提升內部治理水平、高質量發展提供有益借鑒。

[關鍵詞]總審計師制度? ?內部審計? ?國有企業

本文系陜西省軟科學“數字經濟助推陜西高質量發展問題研究”（項目編號：2020KRM165）

一、引言

2018年召開的中央審計委員會第一次會議明確提出，要更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，有必要通過建立總審計師制度完善現代企業制度。新時期審計被黨和國家賦予了新的使命，近五年國家和多部門出臺了多項政策或法規推動國有企業建立總審計師制度（見表1），顯示出對建立總審計師制度的重視。在2021年召開的全國兩會上，秦榮生等專家提出議案，建議從多方面加快推進建立國有企業總審計師制度，著重強調了在國家治理中發揮審計的重要作用。但從實際情況來看，推進國有企業建立總審計師制度還面臨諸多困難。本文通過對中央企業總審計師制度的建設現狀進行分析，總結了國有企業建立總審計師制度面臨的困難。

二、國有企業建立總審計師制度面臨的主要困難

（一）對總審計師制度的重要性認識不足

總審計師制度難以建立的原因很多，但主要是因為部分國有企業領導人對內部審計在國企治理中的重要性和必要性認識不足，對總審計師的職責定位、職責權限以及總審計師在國企治理中的作用認識不足，沒有認識到總審計師制度是現代企業制度的重要組成部分，尤其是對總審計師制度在風險防范、價值增值、內部治理等方面重要性認識不夠深入，導致其對建立總審計師制度的主觀能動性不強。以2020年國務院國有資產監督管理委員會官網公布的97家中央企業為例，其中只有35.05%其內審機構以“審計部”命名，其余則以“審計監察部” “審計與風險管理部” “合規部或法律審計部”等名稱命名，這顯然是對內部審計職責邊界界定不清，對內部審計的認識存有偏差，這樣的偏差自然無法為建立總審計師制度提供良好的內部環境。

（二）缺乏建立總審計師制度的實施細則

我國針對國有企業建立總審計師制度的政策法規較多，但這些政策法規多為從國家層面給予企業的宏觀指導。沒有從具體做法等層面為國有企業應如何建立并有效實施總審計師制度提供具體業務指導，既未出臺具體指導意見，也未明確建立總審計師制度如何推行才能積極發揮作用、總審計師制度的具體內容、總審計師如何履職等關鍵問題。比如，2018年1月發布的《審計署關于內部審計工作的規定》、2020年發布的《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》等政策法規及其他文件中均要求建立總審計師制度，但均未配套出臺與總審計師制度建設相關的具體實施細則。如何加快推進國有企業建立總審計師制度，以及如何為已經建立總審計師制度的國企提供具體業務指導是迫在眉睫的任務。

三、國有企業建立總審計師制度的對策建議

總審計師制度的建立主要涉及三個主體，分別是審計署（中央審計機關）、地方審計機關和國有企業。因此，為讓國有企業總審計師制度能有效落實，本文主要從審計署出臺總審計師制度具體指導意見、地方審計機關提供具體業務指導并進行后續監督，以及國有企業加強自身內部審計環境建設等方面提出如下對策建議。

（一）出臺與國有企業建立總審計師制度相配套的實施細則

審計署應完善國有企業建立總審計師制度的相關細則，為國有企業建立總審計師制度提供可操作的指南。在細則中應對總審計師的角色定位、職責權限、任職條件等提出具體要求，如明確各地審計機關對總審計師的任命解聘有建議權，對其任職期間的履行情況進行監督檢查。

（二）加強對國有企業建立總審計師制度的業務指導與監督

地方審計機關應及時為當地國有企業在建立總審計師制度過程中遇到的困難提供幫助，推動制度落地。對已經建立總審計師制度的國有企業，地方審計機關應通過發揮國家審計職能，對其開展的內部審計工作進行業務指導。同時，地方審計機關應建立與國有企業總審計師的日常溝通機制，定期召開座談會，對其工作中遇到的難題通過溝通探討，尋找解決辦法;還可以通過審計機關對總審計師工作、企業內部審計工作進行監督檢查，針對查出的問題提出指導整改意見。地方審計機關在制訂年度工作計劃時，應將國有企業總審計師履職情況納入考核的內容，對其工作開展情況進行監督與質量評估，對業績突出者進行表彰，以示范、引領、鼓勵更多國有企業主動建立總審計師制度。當然，對于在監督檢查中發現的問題，應約談國有企業總審計師，問題嚴重時不僅要對總審計師進行通報批評，必要時還應對國有企業負責人進行問責。

（三）分層級推進國有企業建立總審計師制度

總審計師制度應分層級推進。國有企業數量眾多、規模類型多元化、發展階段不同、地域政策各異，全面開展總審計師制度建設難度較大，加之已建立總審計師制度的企業實施效果欠佳，建議各地審計機關與國務院國有資產監督管理委員會應通過全面考慮國有企業資產規模、企業組織架構以及內部審計發展程度等綜合因素，確定試點企業首先建立總審計師制度并發揮示范作用。首先，應選擇在國務院國有資產監督管理委員會下轄的一級國有企業推廣建立總審計師制度，通過該層級國有企業總審計師制度的實施，及時總結經驗教訓為下一層級企業建立總審計師制度奠定基礎。其次，在不同行業領域選擇發展規模較大、管理規范的國有企業進行總審計師制度建立推廣，根據不同行業的特征總結建立總審計師制度需要注意的關鍵點，為相關行業企業建立總審計師制度提供借鑒，推動國有企業總審計師制度建設不斷擴大覆蓋面。

此外，在正式確定試點企業建立總審計師制度前，應先由審計機關加大宣傳建立總審計師制度重要性和必要性的力度，提高國有企業主要領導的思想認識，將國家要求轉化為企業的自主行動，同時要加強對建立總審計師制度的企業出現的積極效果進行推廣，吸引帶動更多的國有企業建立這一制度。

（四）國有企業要為建立總審計師制度提供內部保障

新時代，國有企業應更加強調黨對審計工作的集中統一領導，深化國有企業內部審計領導體制，堅持黨委（黨組）、董事會（主要負責人）對總審計師及內部審計機構開展審計工作的領導，見圖1。

審計署發布建立總審計師制度的指導意見和規章制度，以及地方各級審計機關為國有企業建立總審計師制度提供業務指導和必要支持，這些舉措均為國有企業建立總審計師制度提供了良好的政策基礎和外部保障。而國有企業也應加強內部建設，主動作為：一是企業管理層須提高對內部審計的重視程度，確保總審計師工作的獨立性以及其直接對黨委及董事會負責，使總審計師在黨委的部署下領導內部審計機構工作，直接向黨委和董事會匯報相關工作情況。二是提升企業內部審計人員的專業能力與政治素養，定期對其進行業務培訓，使其樹立終身學習理念，及時更新知識，及時了解國家最新政策和對內部審計提出的新要求。三是企業應結合自身實際，探索建立具有自身特色的總審計師制度，豐富總審計師制度的模式，與兄弟企業分享經驗、取長補短，推動更多國有企業在國家政策的許可下因地制宜地建立各自的總審計師制度。

四、結論

國有企業建立總審計師制度，不僅需要國家審計機關為總審計師制度實施制定完善的實施細則，使得制度順利落地實施，還需要地方各級審計機關為國有企業實施總審計師制度提供業務指導，加強過程監督，為國有企業建立總審計師制度提供良好的外部保障;同時應提升國有企業管理層對建立總審計師制度和內部審計工作重要性的認識，為建立總審計師制度提供良好的內部保障。

主要參考文獻

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