《東盟災害管理和應急響應協議工作計劃（2021—2025）》介紹及啟示

文/吳大明

東盟是東南亞國家聯盟的簡稱，1967年8月8日成立于泰國曼谷，秘書處設在印度尼西亞首都雅加達，現有10個成員國，分別為印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國、新加坡、文萊、柬埔寨、老撾、緬甸、越南。東盟總面積約449萬平方千米，人口截至2018年約為6.54億。

東盟地區自然災害多發，長久以來多次遭遇重大自然災害的侵襲，給其社會發展造成了極大損害。面對大規模災害頻發、多發的嚴峻挑戰，東盟各國通過力量聯合與互助的形式開展了形式多樣的協同應急應對工作。如在東盟成立之初就設立了東盟社會文化共同體委員會，以此落實包括自然災害防范在內的社會及人道主義項目。

1976年2月，東盟簽署通過了《東盟協調一致宣言》（巴厘第一協議），進一步強調了東盟加強災害管理合作的重要性，指出自然災害等重大災難的發生會影響各成員國的發展速度，敦促各成員國力所能及地援助和救濟其他受災成員國，同時，各國代表在菲律賓首都馬尼拉簽署了《自然災害互相救助宣言》。為了開展更有針對性的應急工作，東盟成員國還簽署通過了《幫助搜尋遇險飛機和營救幸存者宣言》《幫助海難受困船只和營救幸存者宣言》《東盟糧食安全儲備協定》《東盟跨國界污染協定》。

2000年以來，特別是在東盟災害管理委員會設立之后，東盟層面的應急管理工作開展及防災減災救災工作的推進節奏明顯加快，東盟應急管理及防災減災救災的體系與理念已逐步趨于成熟完善，特別是在防災減災救災戰略規劃的制定實施、應急響應援助協調合作、區域國際應急文化普及交流等方面均有較為突出的特點及可借鑒的地方。

主要內容

2009年，《東盟災害管理和應急響應協議》正式實施，就東盟統一開展應急管理及應急響應工作作出了明確規定。為了更好地落實該項協議，東盟先后制定實施了《東盟災害管理和應急響應協議工作計劃（2010—2015）》《東盟災害管理和應急響應協議工作計劃（2016—2020）》。此次最新頒布實施的《東盟災害管理和應急響應協議工作計劃（2021—2025）》[以下簡稱“《工作計劃（2021—2025）》”]是對東盟未來5年落實推進《東盟災害管理和應急響應協議》的整體戰略規劃。

《工作計劃（2021—2025）》分為5個部分內容，分別是概況、“東盟災害管理和應急響應協議工作計劃（2021—2025）”、實施機制、監控和評估體系、附件。

第一部分是概況，包括背景、東盟主要協議和全球協議等內容，對《工作計劃（2021—2025）》的制定背景和依據作了介紹。一方面指出了開展區域自然災害合作的必然性，另一方面強調了落實國際、區域協議來統籌開展災害防治工作的重要性。

第二部分“東盟災害管理和應急響應協議工作計劃（2021—2025）”為本規劃的主體部分，內容主要分為兩方面，一方面主要介紹了《工作計劃（2021—2025）》的愿景和任務，另一方面是對各個優先計劃及其子優先事項的介紹，優先計劃有5個，即風險評估和監測、防災和減災、準備和響應、韌性恢復和全球領導力，并分別從基本依據、挑戰需求、以往成績和關注領域等4個方面對每個計劃實施的背景條件及具體內容作了介紹。

第三部分是實施機制，分為實施安排、實施計劃和活動、優先計劃關系、伙伴關系和資金資源動員等5個方面。

第四部分是監控和評估體系，從監控評估框架、系統、實施、結果、系統推廣和中期審查等6個方面對工作計劃實施的監控工作開展作了介紹。

第五部分是附件，包含與《工作計劃（2021—2025）》制定實施有關的協議政策、部門機構、工作范圍及各方職責等。

主要特點

《工作計劃（2021—2025）》是東盟層面制定的未來5年東盟區域開展防災減災救災工作的戰略規劃，闡明了其未來一段時期內應急工作發展方向及重點內容。分析發現，其特點主要為以下6個方面：

一是統籌規劃區域應急管理工作與經濟社會發展。該計劃整體思路是強化東盟各國防災減災救災工作的持續推進，以國際社會發展和各項中長期發展規劃為依據，以區域經濟社會發展基礎為依托。計劃再次強調了防災減災救災工作與經濟社會發展的重要關系，要求各國統籌協調兩方面工作進展，指出防災減災救災工作能夠保障社會經濟健康發展，防止“因災致貧、因災返貧”等社會現象發生，避免因自然災害發生而引起的經濟社會發展倒退等惡性循環。

二是突出防災減災與氣候環境變化工作協調發展。近年來，全球氣象災害多發頻發的趨勢較為明顯，而與之相關的各類影響因素也逐步成為防災減災工作開展的重點范疇。例如，計劃強調通過將氣候變化相關政策與防災減災規劃的同步推行實施，來形成多個領域發展、多方面政策制定實施、多種手段技術應用等多方力量凝聚局面，進而更加科學有力地促進防災減災工作有序發展。

三是緊密銜接國際、區域、成員國、地方等各層面應急工作。在制定未來5年災害應對戰略規劃時，東盟充分考慮到落實國際社會防災減災救災各項要求，吸納了諸如《千年發展目標》《兵庫行動框架》《我們希望的未來》《2030年可持續發展議程》《亞的斯亞貝巴行動議程》《仙臺減少災害風險框架》《巴黎協定》和《新城市議程》等協議中的重要規定，以實現本地應急工作規劃的國際接軌。同時，計劃中還充分考慮了各成員國及地方的實際情況，鼓勵以相互引領、幫助等方式來實現各地工作的同步推進。

四是全過程各個階段開展災害管理工作。計劃主體內容為5個優先計劃，其中風險評估和監測、防災和減災、準備和響應、韌性恢復4個優先計劃分別涵蓋了應急準備、防災減災、應急響應和災后恢復的各個階段，通過應急管理全程鏈條的閉合規劃來實現未來應急工作發展的整體布局。

五是注重開展災害應對跨國界聯合行動。計劃中提出加強大范圍災害應對的跨國合作，如應急預警信息的聯動共享、應急響應的統一行動及災后恢復的統籌規劃，這不僅是由于東盟成員國國家地理區域等自然條件因素的限制，更是未來區域應急工作合作的趨勢，以優勢力量整合來實現應急應對的步調一致。

六是提倡災害管理工作經驗總結及全球推廣。全球領導力優先計劃中對東盟自然災害防治工作的經驗推廣作了單獨部署，一方面體現了東盟在全球自然災害防治工作中責任擔當，另一方面體現出其對人類社會整體防災減災工作的經驗貢獻，即通過其區域防災減災救災的經驗教訓總結，來為相關國際機構、國家地區開展類似工作提供參考借鑒。

開展東盟防災減災工作研究意義

一是從國家應急管理發展來看，加強東盟區域應急管理工作研究有助于掌握國際、區域應急管理發展態勢，并有利于共同合作發展。開展自然災害防治及應對工作是全人類共同的事情，特別是在全球氣候變化對自然災害發生發展影響逐步增強的今天，開展國際及區域應急管理合作，不僅能夠互相分享應急各項工作的經驗成果，更能推動全球防災減災救災工作的協調發展，形成人類社會災害應對的合力。長期以來，東盟及東盟各國均與國際組織及相關國家合作較為密切，其在接受應急先進理念、開展應急創新試點及探索預警監測合作等方面，具有一定的實踐經驗，了解和掌握東盟應急管理發展情況有助于把握國際應急發展的變化趨勢，以及相關合作工作的開展。

二是從國家防災減災救災工作發展布局來看，開展對東盟區域應急管理工作研究，有助于建立災害預警及響應工作“前哨”。國家防災減災救災工作的宗旨及出發點，是保障人民群眾生命財產安全及社會穩定發展，減少和降低各類災害的人員傷亡及財產損失。由于相關自然災害的發生、發展及影響具有跨區域、跨國境的特點，對其防治工作應立足本國并放眼國際。我國與東盟各國相鄰，特別是東南沿海地區與東盟相關國家共同面臨臺風、地震、海嘯等災害的威脅。因此，全面深入掌握東盟國家開展應急管理工作的訴求及經驗優勢，能夠夯實合作基礎及建立優勢互補的機制，如建立災害信息情報共享網絡，及時互聯互通災情變化，提高預警等各項工作的開展效率。

三是從區域防災減災工作協同推進來看，開展對東盟區域災害風險評估及體系的研究有助于各方對定量、定性風險評估結果的共識和通用。災害隱患識別及風險評估等各項工作的開展能夠及時掌握致災因子基本情況及災害發展演變趨勢，為防災減災工作開展及完善應急準備體系等提供科學的依據和參考。而對于亞太地區可能發生的大規模跨國境自然災害，開展各國災害風險評估體系的互識、互認及互用具有較大意義，能夠為加強區域、國家及地方等各層面災害防治工作提供相互借鑒、合作的參考依據，進而形成亞太地區災害防治工作的統籌規劃和協調合力。

四是從增強國家全球影響力來看，掌握區域及國外應急管理工作發展變化，有助于應急管理引領性政策的制定和實施。在推動全球發展方面，一直以來我國均是國際社會上勇于擔當、敢于負責的大國典范，更是推動人類社會和平穩定發展的倡導者和踐行者，這不僅體現在社會發展建設方面，也體現在應急管理發展領域，如通過國際合作來推動全球防災減災工作發展。而從保障該項工作科學長期開展及責任擔當提升來看，需要及時摸清和掌握區域、國際應急管理發展政策及趨勢，從大國視角發起有利于全人類防災減災救災工作發展的倡議及行動計劃，引領全球應急管理發展方向，彰顯大國風范和責任擔當。

啟示與經驗借鑒

第一，加強各行業領域全面、深入合作，促進社會全面發展與防災減災工作協同推進，保障“十三五”經濟社會發展成果鞏固，全面推動“十四五”經濟社會穩定發展。防災減災不僅體現在災害發生次數減少及災害后果降低，更體現在對社會整體穩定發展的保障和促進。從東盟經驗教訓來看，自然災害的頻繁劇烈發生不但影響了社會穩定發展，更使相關國家多次出現過“因災致貧、因災返貧”的現象，而災區經濟秩序受到破壞后，其災害防治投入會更低，受影響的家庭會以孩子輟學來維持生計，形成“受災—致貧—再次受災”的惡性循環，為幾代人生存發展造成嚴重影響。而從次生災害等關聯影響來看，與氣候變化相關災害不僅直接造成生命財產損失，還會以環境污染惡化、疾病誘發（如因高溫引起的呼吸疾病上升以及低溫環境下的大流感蔓延）等形式，對人類生命安全健康造成更大的危害，這更加凸顯了開展社會全行業領域的災害防治應對合作的重要性。

第二，全面加強防災減災救災保障能力建設，從多元化視角來制定災害應對的全方位保障政策與制度。與以強調加強災害防治工程建設發展模式相比，近年國際社會逐步提倡以“軟措施”“軟文化”建設等方式來提高災害防治工作效果。這主要考慮到自然災害發生、發展是一系列因素在時間尺度、空間范圍層層放大的結果，期間涉及的已不僅僅是工程建設的問題，諸如社會發展規劃、醫療體系建設、安全文化普及等非工程性工作的開展對應急管理整體發展的作用和效果越來越明顯。

第三，加快推進防災減災社會力量建設工作，以延續不斷的活水之源為應急工作注入持續動力。防災減災救災工作的開展是人類社會所共同面臨的問題和挑戰，在政府行政管理及政策引導的基礎上，更需要依靠社會全面參與來形成群策群力的氛圍。同時，多方參與會更多地降低行政壓力，使政府能夠將資源部署到更加需要的地方去。

第四，加強對災后恢復工作長期性、艱巨性和復雜性的重視，從更長遠的角度去探索解決災后恢復重建等諸多事宜。通常，社會對災后恢復的關注往往集中在短期的生產生活恢復及設施重建等方面，但災害對災區造成的傷害不僅僅體現在人員傷亡和財產損失，其潛在的、長遠的傷害及恢復可能需要比短期恢復更多的努力和代價。以自然環境恢復為例，因災害發生造成的環境破壞污染可能會長期持續，如日本福島核電站泄漏。因此，在未來應急管理工作開展中，應更多地關注災后恢復所面臨的綜合性、全局性及深遠性問題，做好提前布局謀劃，以實現更加科學、穩健的災后恢復重建工作推進。