多元主體背景下鄉村治理可持續策略探討

謝世雄唐未兵劉奇琦

1 城鄉中國時代下的多元主體重構

改革開放以來，中國的城鎮化過程不斷伴隨著農村土地制度的調整和戶籍制度的改革（圖1），使得以“鄉村人口占優、土地粘著、終老是鄉”為特征的“鄉土中國”①時代正往“規模相當、功能互補、融合一體”的“城鄉中國”[1]時代轉型。這種城鎮化的深度推進和城鄉人口的彼長此消已逐漸不適應農村發展的實際，導致大量的農村土地資源錯配在農村地區成為一種常態（圖2）。這種城鄉社會結構的變化勢必導致城鄉人地關系的改變，特別是鄉村治理主體和模式的改變。

圖1 中國城鎮化進程及其關鍵節點的政策措施

圖2 1990年—2016年全國農村人口與村莊建筑面積關系圖

基于此，學術界對鄉村振興的多元主體潛在的模式、建構、比較等進行了探討：祝之舟[3]對農村土地實際運行機制逐步演化為“組有村管”模式進行了批判和反思，認為重構農村集體土地所有權主體，應以現有的農村地域界限和組織機構為基礎；唐任伍等[4]選取多個經歷擾動后并有多年從逆境中振興的案例，對其中政府、市場組織、鄉村集體等不同主體主導的振興方式進行對比考察，發現鄉村集體主導的振興方式比政府和市場資本主導的振興方式更具韌性和可持續發展能力；林秀云等[5]通過對湖北宜昌農村觀察和農民的采訪調查，認為新型農業經營主體的興起恰逢其時，實現了現代農業規模化、產業化，而普通農戶為了適應新型農業經營主體興起下發展的規模經營模式，政府可以通過推動土地流轉，進行適度的規模經營，吸收一部分小規模的普通農戶。同時，通過不斷完善新主體的經營制度，實現多樣化的經營模式。

不難發現，城鄉中國時代，以政府與村民自治合作的“鄉政村治”[6]的二元治理格局正在發生轉變，由村集體及其普通農戶、工商資本和各級政府正在共同重構鄉村振興的多元主體，彼此之間有著內在邏輯關聯性：鄉村振興過程中各要素的資本化過程中各級政府、村集體及其農戶、工商資本之間的利益協調是未來自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系②的邏輯主線。本文試圖從信任與合作機制的基本理論框架和研究范式，探討多主體背景下鄉村治理的交互影響機制及其可持續策略，特別是工商資本作為土地等資源要素交換的能力，在信任、網絡和規范等[7]相互作用的基礎上具有解決集體行動困境、緩解矛盾和沖突，構建社會共同體等功能。

2 多元主體背景下的鄉村治理分析框架

2.1 鄉村治理主體和模式的重構

農村治理伴隨著農村土地制度的變遷而出現了主體和模式的日益多元。在《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見（2018）》中明確指出堅持農民主體地位，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，培育引領鄉村發展和有序治理的新主體以彌補小農經營模式的原子化[2]短板；其次，在“三權分置”的土地制度改革中旨在從政策上協調中央、地方、農戶、經營方等多元主體，通過保障農民主體基本權益，以經營權流轉來創新鄉村振興的新業態、新主體來推動土地的規模化經營、產業結構的升級和治理體系的重構，從而推動農民的富裕和農村的興旺；此外，為了支撐以休閑農業、鄉村旅游等為主的鄉村振興產業體系，自然資源部印發了《產業用地政策實施工作指引（2019版）》，以消除這類產業新主體在取得土地要素過程中政策機制上的困擾。

通過上述一系列政策機制的調整，鄉村的治理模式逐漸形成了以各級政府為主導的自上而下資源輸入模式、以兼業農戶為主導的自下而上小農積累模式、以創業精英為主導的自下而上內源發展模式以及以外來資本為主導的自外而內資本下鄉模式。且各主體之間基于各自的價值目標通過合作機制、溝通機制、約束機制影響和推動鄉村振興（圖3），并決定這一目標的效率和公平（表1）。

圖3 鄉村治理各主體結構關系圖

表1 多元主體共治下的公平與效率分析

2.2 多元主體下的鄉村治理分析框架

就合作機制而言，各主體間信任的構建依然未擺脫原有“熟人社會”的土壤，血緣、親緣是構建良好信任的基礎，同時地方政府的引領、企業的情懷和韌性都是確保鄉村振興過程中各利益主體的有效合作和有序推進，提高鄉村治理效率的重要保障。一般而言，兼業農戶作為鄉村振興的基石是原有村莊熟人社會的一份子，也更容易獲得外出務工村民的信任和獲得內部熟人的“流轉”土地來實現小規模經營，同時在規范性和均衡性方面也能基于樸素的責任，有利于鄉村原有土地穩定、人際生態和文化的傳承，但由于能力和資金的限制，其經營的規模、活力和經營的實效性受到一定制約。外來資本和本地創業精英可以彌補這方面的不足。但外來資本通過與村集體和村鎮地方政府的博弈，常常注重收益的快速化和最大化而使得農民失去多數環節的話語權和主導權，導致后續發展的信任危機和惡性循環[8-10]，鄉村原有人際生態和文化也會受到較大沖擊，這一點與之形成對比的是本地創業精英。以長沙近郊的潯龍河生態小鎮③為例，其建設初期外來工商資本和本地創業精英都曾介入小鎮的建設，但不同于外來工商資本的是本地創業精英先天具備的家園情懷韌性和地緣信任優勢，在應對市場周期不確定性風險方面更強，其對長周期的整合與創新過程的投入和對短期無利、甚至負利的回報的容忍度相對要高，同時也更能兼顧農民權益的保護和積極性的調動，進而實現了以內源發展為主導，匯聚各方力量良性互動的“潯龍河鄉村振興樣本”。當然，這并非就意味著能人治村就是完美的，但總體而言，其網絡信任能力和要素整合能力相對具有一定的優勢，至于本地能人治村以公謀私等弊端[11]則需要約束機制和溝通機制來配套完善和制衡。

就溝通機制而言，關系網絡的構建和暢通是確保鄉村治理過程中各利益相關者表達訴求的通道，推動“自上而下”的決策引導與“自下而上”的良性互動的關鍵所在。這主要依托村鎮等基層政府為主體，主動搭建生產與生活的協同渠道：①產業興旺的溝通渠道：為了促進農業的現代化轉型，實現農村的產業興旺，將土地進行規模化經營是有效渠道之一，在規模化經營的發展初期，由于農戶對外來資本的不信任，農民對于土地流轉后的非農化和口糧安全的擔憂僅限于鄉村熟人之間，為了推動土地流轉，以村兩委為主體的土地股份合作社應運而生，通過兩委的村干部主動作為來構建農民和外來資本之間的紐帶，將農民的土地流轉后再提供給外來資本規模經營，其扮演了外來資本和農戶之間的中介角色，其作用就是促進土地流轉實現土地集中經營，當然，這只是“企業+合作社+農戶”農地流轉的一種方式，諸如“企業+農戶”、“企業+基地+農戶”等多種利益主體的聯結方式的創新都需要建立有效溝通機制的維系；②生態宜居的整合渠道：基于城鄉建設用地增減掛鉤的邏輯驅動，同時為了促進三生融合，營造農村生態宜居的人居環境，以鎮村基層政府為主體，通過集中居住的手段來推動土地治理，是行政主導的結果，具有較強的資源輸入的特征，按行政力度的強弱分為統規統建、統規自建、村規統建和村規自建，這幾種模式都需要搭建起鎮村基層政府與村民之間的溝通渠道，根據每個村鎮的實際需求，在國家宏觀政策和財政金融政策的支持下主動發掘和利用各村的條件稟賦，因地制宜地構建各自村鎮的建設和居住模式。

就約束機制而言，鄉村有別于城市，其地域性和高度自治性的特點要求能因地制宜衍生、反映、外顯與呈現出來鄉村之風氣、風尚、風俗以及村規民約、村容村貌、生活方式等[12]。因此這個系統工程需要以基層政府為主導構建鄉風文明的培育、發展、積淀、傳承的載體，使各主體共同遵守當地的風尚習俗、行為模式和村規民約，從而為農村經濟發展提供強有力的思想保證、精神動力和智力支持。以確保在鄉村振興過程中能夠有效保障公共利益和弱勢群體利益，并抑制極端個人利益和外來資本超額利益現象的出現，進而培育良好的社會氛圍。首先，三權分置和新土地法的修訂本身就是從制度上和法律的層面約束各利益主體的行為；其次，要對行政主導的建設和決策建立監督評估和約束機制，避免行政壟斷和決策失誤。如江蘇徐州的新閘村在缺乏工商資本介入的前提下依靠行政決策推動土地集中，流轉過來的土地由村里統一經營，導致有的村為了流轉土地形成了新的村級債務[15]；此外，通過讓村民及其他利益主體參與制定村規民約、簽訂環境整治承諾書、民村互評、民企互評等方式,進一步在各主體之間形成約束機制，同時激發村民的自治意愿。

3 多元主體共治下的可持續推進策略

由此可見，在社會信任、關系網絡與約束規范的框架中，外來工商資本和其他利益主體共同影響著鄉村治理的效果，因此，在鄉村治理過程中，除了政策、制度的配套，更要注重政策制度之外的主體信任、聯結與合作，發揮多元主體的協同作用, 以激發農業農村發展潛力，最終實現農業農村的可持續發展。

3.1 培育規范維度下內外源動力主體的生存環境

盡管以政府為主體自上而下的資源輸入模式對于市場要素差、發展落后的區域具有立竿見影的效果，同時以國家力量改造農村社會，通過大量項目投入，帶動普通農戶實現鄉村發展，對于消除農業資本化和社會化大生產對小農發展機會的擠壓，破解農村發展資源要素不足具有明顯優勢。但需要明確的是外來工商資本和本地創業精英作為市場邏輯的主體，對于補充鄉村振興的市場要素和市場動力、整合城鄉社會資源、增加社會資本等具有至關重要的作用，是鄉村振興可持續發展的動力源泉。

因此，在鄉村振興的治理過程中，政府應在后續發展中讓位于市場主體，避免直接參與建設和經營性事務，而是建立和完善合作規范、監督制度、獎懲制度等來扶持和引導內外源動力主體加入到鄉村振興事務中來，培育各主體共生的環境，形成可持續的振興動力，營造政府、工商資本、本地創業精英和普通農戶的良性互動局面。

3.2 重視鄉村治理中多元主體間互惠互信力體系的建設

新制度經濟學基于經濟人假設，提出了群體合作是社會體系多次博弈后更容易出現的效果[16]。奧斯特羅姆的公共池塘理論自組織的治理結構，構建了基于信任、聲譽、互惠機制長期合作推動群體行為的解釋框架，認為利益相關者基于信任的集體行動可以實現組織成員的行為調節和自我糾正，達到集體和解穩定[17]。這些理論為鄉村振興和鄉村治理中的多元共治提供了充分的理論依據。

在鄉村振興過程中伴隨著熟人社會的變遷，需要重構振興過程中多元主體之間的互惠互信力體系建設：一方面要注重共同價值力的培養，根據各地鄉村的人文稟賦，充分挖掘和宣傳振興地區的社會人文價值，建立共同的愿景和情境，增強鄉村原住民的歸屬感和使命感，使農民個體認知體系與集體共同價值體系保持內在的統一；另一方面要重視資本下鄉的聯結方式和業態載體的創新，構建互惠互信的多元主體互動平臺。加強村民參與和監督的權利，通過事務的具體化，信息的公開化，增加各主體之間的有效互動，增強鄉村治理與振興各方主體的社會責任感，避免因信息公開不足致使政府和外來資本陷入信任危機，形成良好的“制度信任”機制和“互惠互動”的模式。

3.3 保障各利益主體之間關系網絡的通暢

鄉村治理自上而下的剛性和自下而上的柔性使得各利益主體之間需要通過一定的制度機制共同把鄉村的公共事務進行管理。這種多元共治的特點使得治理主體必須積極為村民提供有效的、高質量的公共服務和公共產品，從而主動獲取治理資源。鄉村治理的內容涉及到增進村民公共利益的諸多方面[18]。

因此，在鄉村振興和治理的過程中，不僅要重視建立正式的網絡關系，更要重視非正式的傳統網絡的維護。采取制度設計、平臺建設等措施，加大“血緣、地緣、業緣”多種關系溝通的網絡密度，增加各主體之間的互動交流的頻率。如通過新鄉賢組織[20]、鄉村振興委員會等自治與半自治的組織形式來推動和組織各方利益協調和集體行動。同時，注重對原有地緣關系和傳統文化的保護和傳承，使包括父老關系、士紳關系在內的鄉土關系得以延續，使鄉村治理具有多元韌性，增強鄉村振興的社會活力。鄉村治理過程中不同主體間剛性與柔性的關系網絡的建立應該基于公共利益和長遠利益的平衡，營造治理主體和制度環境的溝通渠道。通過多類型、多渠道的關系網絡傳遞各自的信息，表達各自的利益訴求，同時對治理的剛性和柔性整合起到積極的作用，使得個人理性和公共理性相統一[19]。

結語

總而言之，在城鄉融合、鄉村振興的大背景下，構建新的鄉土關系，為鄉村治理的新動力和新業態拓展多元共生共治的環境，對于提高農村土地利用效率、優化鄉村產業結構和提升鄉村人居活力已成為中國鄉村發展和治理過程的必然選擇。然而，該過程中除了各主體利益的不同訴求之外，各地的自然稟賦、社會人文和社會經濟的差異性和其他多種因素的疊加使得治理的復雜性和持續性也會因地而異。本文結合從多元主體的視角出發，力求構建系統分析框架來探索多元主體在鄉村治理過程中的作用邏輯。因此，未來還需在該框架基礎上結合個案的跟蹤調查，分門別類因地制宜，將案例研究與理論探索相結合，進一步明確不同階段、不同地域和區位下的各利益主體與和鄉村治理的交互影響機制。

資料來源：

表1：表格內容根據參考文獻[8-14]整理總結提煉而成；

表2：作者整理自繪。

圖1、3：作者整理自繪；

圖2：根據中國城鄉建設統計年鑒等資料整理自繪。

注釋

① 20世紀40年代，費孝通先生認為中國的基本特征就是鄉土中國，即鄉村人口占絕大多數、農民生產的土地粘著和社會生活的終老是鄉。

② 習近平在在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利）中指出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

③ 筆者根據2019年7月至長沙縣潯龍河藝術小鎮訪談調研總結，該小鎮原為長沙縣腹地果園鎮雙河村，距長沙縣城10分鐘車程，距長沙市區和黃花國際機場約25分鐘車程。