江蘇退捕漁民轉產安置政策及成效分析

張怡婷 莫 媛 褚嘉欣/南京財經大學金融學院

2021年中央一號文件明確提出，確保十年禁漁令有效落實，做好退捕漁民安置保障工作。江蘇省人民政府于2020年先后印發了《關于全面推進我省長江流域禁捕退捕工作的實施方案》和《江蘇省長江流域禁捕退捕補償安置指導意見》，以穩妥推進長江流域重點水域禁捕退捕工作，精準保障退捕漁民生計轉型。截至2021年1月2日，全省建檔立卡退捕漁民達41937名，社保覆蓋率達100%。禁漁政策的實施改變了漁民的生計策略，他們上岸后的生計現狀如何值得持續關注。本文以南通通州、南通崇川、揚州江都和南京六合4個縣區的81戶退捕漁民為樣本，分析漁民生計變化及其政策需求，以期為退捕漁民生計引導政策的制定提供理論參考。

江蘇省實施退捕補償安置的主要做法

由于各地產業基礎、財政保障能力及人口集聚性的差異，不同河段漁民退捕補償安置政策不盡相同。從各地漁民上岸政策的實施來看，主要包括經濟補償、就業幫扶、創業支持和社會保障四方面。

經濟補償。捕撈權收回補償以功率為基準實行，占用補償基數按主機功率2500元/千瓦（主機功率不滿8.8千瓦或屬于非機動漁船的，主機功率按8.8千瓦確定）執行。船網等專業生產設備回收補償以《建檔立卡漁船漁民基礎信息確認表》為基礎實行，各地在所涉水域漁業管理機構協調下制定本水域相對統一的標準，委托有資質的評估機構進行勘驗、評估，按照其重置價格并結合成新、評估確定補償值。臨時生活補助由各地根據當地國民經濟發展狀況以及社會承受能力等因素自行制定。

揚州市政府提供的經濟補償包括捕撈權收回補償、船網等專業生產設備回收補償以及臨時生活補助。對于捕撈權的補償，揚州按照4550元/千瓦執行；船網等專業生產設備按照設備的材質、使用年限等標準進行估價回收；對專業漁民進行臨時性生活補助，每證最多補償兩人，補貼680元/人/月，共持續6個月。南京市經濟補償分為漁業水域占用補償、退出補償費、漁具補償。其中漁業水域占用補償費為漁業船舶證書載明的漁船主機功率與補償標準基數、等級系數的乘積，即主機功率×2500元/千瓦×1.8倍的等級系數；退出補償費為每本漁業船舶證書5萬元；漁具補償按設備的材質、規格、使用年限等標準進行估價。南通市的經濟補償主要分為收回捕撈權、征收漁船網具補償、臨時生活補助，參照南通市海洋漁船減船轉產補償標準執行，以主機功率×2500元/千瓦×1.4倍的等級系數執行；漁具補償按設備的材質、規格、使用年限等標準進行估價，補償上限為35000元；給予兼業漁民15000元/人/年的臨時生活補助，連續補助兩年。

就業幫扶。通過發展產業安置一批、務工就業安置一批、公益崗位安置一批，支持退捕漁民多渠道就業；人力資源服務機構、勞務經紀人等市場主體開展退捕漁民有組織勞務輸出的，可按規定通過就業創業服務補助購買基本服務成果；托底安置就業困難人員，支持退捕漁民通過臨時性、非全日制、季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業，新增及騰退的公益崗位可優先安置，按規定給予社會保險費補貼；開展職業技能培訓，將長江流域退捕漁民作為就業重點人群，納入免費職業技能培訓范圍。根據需要提高培訓補貼標準，按規定給予職業培訓補貼和生活費補貼。

揚州市人社局為漁民提供就業崗位，指導舉辦漁民專場招聘會和職業技能提升培訓班，根據漁民就業的實際情況采集就業崗位，實現漁民就近就地轉移就業。南京市政策規定，法定勞動年齡內、有勞動能力且有就業愿望的漁民，可自愿申領《就業創業證》，免費享受職業技能培訓和求職登記、職業介紹和職業指導等就業服務；經認定的本區就業困難人員從事個體經營或靈活就業，申報就業登記并按時足額繳納城鎮職工社會保險費的，按本區公布的當期最低繳費基數繳納社會保險費金額的2/3給予補貼。南通市就業幫扶政策提供人社“131”服務，至少提供一次1次就業指導、3次職業介紹和1次職業培訓。

創業支持。通過支持創業安置一批，支持退捕漁民多渠道創業。按規定給予一次性吸納就業補貼、創業補貼、創業孵化獎補以及就業創業服務補助等。對符合條件通過有組織勞務輸出到戶籍所在縣以外就業的，可給予一次性求職創業補貼。

揚州市強化就業創業服務補助，對符合條件通過有組織勞務輸出到戶籍所在區（縣）以外就業的，可給予一次性求職創業補貼，對退捕漁民首次創業且正常經營6個月以上的，可給予一次性創業補貼；對禁捕區域入駐實體數量多、孵化效果好的創業孵化載體，可適當提高獎補標準。南京市為有創業需求的漁民免費提供創業登記、創業指導、創業培訓、項目推薦等服務，通過發放小額擔保貸款，著力解決退捕漁民融資難題，大力支持其自主創業。南通市人社基層服務平臺調查了解退捕漁民的培訓意愿，發放政府創業政策宣傳單，舉辦長江退捕漁民創業意識、創業技能培訓。

社會保障。對符合條件的退捕漁民按規定參加城鄉基本養老保險和城鄉基本醫療保險；對符合條件的城鎮就業退捕漁民，按照當地住房保障政策納入住房保障范圍；對符合農村危房改造政策的農村困難漁民家庭，按規定納入農村危房改造范圍，保障基本住房安全；對基本生活困難符合條件的退捕漁民按政策納入當地最低生活保障。

揚州市江都區政府為每戶退捕漁民都購買了養老保險，對于漁民家庭中未滿16周歲的少年，一次性給予17000元教育補貼。南京市社會保障包括基本養老保險、基本醫療保險和住房保障。在基本養老保險和基本醫療保障中，勞動年齡段人員納入城鎮企業職工社會保險；養老年齡段人員納入被征地基本生活保障和城鄉居民基本醫療保險。在住房保障方面，以戶為單位（不予分戶），以發放公租房租賃補貼的方式進行住房保障。南通市對退捕失水專業漁民由戶籍所在地方人民政府參照省政府93號令納入社會保障體系，為專業漁民代繳一定年限的基本養老保險保費。

退捕漁民轉產安置成效

轉產轉業業態多樣。樣本漁民轉產轉業后從事行業多樣，主要分布于制造業、建筑業、運輸業和其他服務業。有的漁民通過技能培訓重新進入工作崗位，有的則通過以前的兼業經歷順利轉型，還有一部分漁民表示，政府提供的漁船漁具補償金為自己的二次創業提供了資金支持，不僅自身實現創業，還為周邊退捕漁民提供就業機會。

生活作息更加規律。樣本中，54%的漁民表示退捕后生活更加規律。退捕前，由于時令季節以及不同河段魚類生長周期的差異，漁民捕撈作業通常是晝伏夜出，也過慣了三天打魚兩天曬網的日子。同時，由于長期水上作業，有些漁民染上風濕性關節炎、腸胃炎、血吸蟲病等。退捕后，隨著勞動強度和生產環境的改善，大多數漁民飲食習慣得到糾正。值得注意的是，樣本漁民平均年齡達61歲，說明江蘇基本都是一代漁民，未出現代際轉移。他們的家庭成員表示，父輩退捕后，可以為家庭創造價值，隔代照顧能夠幫助年輕子女把更多時間和精力投入到工作中。

社會交往更加密切。社會交往越密切有利于漁民之間的信息共享和交流溝通。樣本中，43%的漁民表示退捕后社會交往更加密切。退捕后，基于地緣關系，漁民與漁民、漁民與工人、漁民與村干部的社會互動增強。緊密的社會交往網路能更好發揮信任機制的作用，尤其在禁漁政策宣傳初期，構成了經濟穩定的社會心理基礎。

進一步提升成效的對策建議

各類上岸安置政策在促進漁民生計轉型中已發揮了積極的作用。從漁民未來可持續生計看，主要需求表現為生活補助和就業幫扶。生活補助能夠幫助漁民平滑短期消費，就業幫扶則是保障漁民獲得長期保障。

延長臨時生活補助發放周期。長江江蘇段各地考慮到轉產期可能發生的摩擦性失業，不同程度地對退捕的持證漁民提供了臨時生活補助，及其受教育階段子女的補貼。由于退捕漁民年齡大，加之2020年新冠疫情對企業裁員的疊加影響，對于55～60年齡段漁民，這部分超過招工年齡又未拿到養老金的群體，建議延長臨時生活補助的發放周期。

開發公益性兜底就業崗位。公益性崗位政策兼具公益性和救助性，自2002年起在我國實施以來，對拓寬就業困難群體的就業渠道，緩解失業壓力起到了一定的作用。一些退捕漁民由于年齡大、文化程度低，希望未來能有機會推薦從事行政輔助或公共服務等公益性崗位，例如鄉村環境保潔員、鄉村道路維護、護漁員等，以充分發揮自身的社會效益。

運用金融手段提高保障水平。針對該類群體的特點，不斷創新金融產品和服務方式。政府可以從轉產轉業基金中劃出一部分設立公益性共同基金，引導更多的社會資本投入退捕漁民幫扶領域，通過分紅形式實現退捕漁民長期保障。