概念語義識別視角下預決算聯網監督規則分類與應用研究

劉紅宇 潘文泳

【關鍵詞】預決算;聯網監督;規則;概念語義識別

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）07-0183-04

1 預決算聯網監督規則的內涵釋義

1.1 規則釋義

“規則”的辭源解釋如下：①儀范;規范。唐代李群玉《湘中別成威闍黎》詩：“至哉彼上人，冰霜凜規則?！盵1]田北湖《論文章源流》：“儒家從事於文字……自立經學，舉史氏之遺軌，依《爾雅》之末流，兼循途徑，不失規則?！盵2]②規章;法則。③行為模式、準則。調整社會關系，具體規定權利和義務及具體后果的準則，或者說是對一個事實狀態賦予一種確定的具體后果的各種指示和規定[3]。“規則”在《新英漢字典》中的解釋是規定的制度或章程;rule;regulation;ordination;prescribed procedure;rope[4]。在《牛津字典》中解釋為：countable，usually plural;an official rule made by a government or some other authority[5]。在本文中，“規則”取意是“規章、法則”“行為模式、準則”、an official rule made by a government or some other authority。

1.2 預決算聯網監督規則界定

針對中外文獻對“規則”一詞的詮釋，本文認為預決算聯網監督規則是指基于我國《預算法》《監督法》等預決算監督相關的法律和各省預算監督相關法規，在聯網系統中設置的、針對政府預決算和監督全過程的、所有具體規定權利和義務及具體后果的準則。

1.3 概念語義識別

概念語義識別指利用預決算相關法律法規中的預決算類的專業術語、關鍵概念、核心詞匯等語料信息構建語義關系，在預決算相關法律法規中的上下文之間的上位詞、下位詞、同義詞、近義詞等關系為原始查詢詞集構建出覆蓋面全、冗余度低、結構合理的概念語義規則，厘清“規則”類概念語義關系，最終形成預決算聯網監督的語義規則體系。

2 預決算聯網監督規則分類的現實基礎

2.1 預決算聯網監督的制度支撐

早在黨的十八大，我國就提出要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督[6]。黨的十八屆三中全會提出要加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能，改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。黨的十九大強調，堅持人民主體地位，健全人民當家做主制度體系。推進預算聯網監督工作，是貫徹落實黨中央關于人民當家做主，強化人大預算審查監督重要部署的具體舉措，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監督制度的有益探索，也是新形勢下加強和改進人大預算審查監督、提高監督針對性和有效性的客觀需要[5]。

2.2 預決算聯網監督的實踐概況

在預決算聯網監督領域，廣東省于2003年在依法治省小組會議中提出了我國最早的預算聯網監督計劃，并于2004年8月底成功地將人大財經委與省財政廳的國庫集中支付系統實現了初步聯網，率先開啟了人大對財政預算資金支付情況的實時查詢監督時代[7]。隨后的十幾年里，四川省、湖北省等地也先后開展了對預算聯網監督工作的摸索與建設，直到2017年全國人大常委會辦公廳印發了《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》，全國范圍內的預算聯網監督工作才正式展開[5]。對于我國的大部分地區來說，預算聯網監督系統仍是一個新興的領域，系統的建立需要借鑒廣東等地的成功經驗進行不斷的探索和創新，而系統中預警模塊的建立，則是該新興領域中的核心工作之一。截至2017年12月底，全國31個省級人大常委會預算工委都實現了與政府財政部門預算決算的信息聯網查詢;在中央本級，全國人大預算聯網監督系統（一期）也已上線試運行[7]，具有查詢、預警、分析、服務4個基本功能;包括財政預算監督、部門預算監督、專題監督、監督預警、代表服務、政策法規、文檔資料、宏觀經濟分析8個模塊。系統初步實現對預算決算的全口徑審查和全過程監督，可以對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的預決算進行審查;可對一般公共預算、政府性基金預算執行的明細情況進行監督。

2.3 預決算審查精準效率的現實要求

人大預算審查監督工作，是人大監督權的重要內容，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，扎實有效推進人大預算審查、預算批準和預算執行的監督工作，確保政府科學理財、民主理財，是人民群眾的熱切期盼[8]。過去幾十年，預決算審查和監督都采用傳統的方式對數據進行分析，不僅工作量巨大，還要耗費大量人力且審核結果準確性不高，存在誤差。在這種情況下，迫切需要建立一套完整的規則幫助人大機關有效地管理預決算數據，通過智能地提取規則，科學地分析數據，實時地預警問題，提高預決算審查工作的效率、增強預決算審查工作的實效性，實現智能審查，提高審查效率和審查準確性。

3 基于概念語義的預決算聯網監督規則的分類標準

在設置預決算聯網監督規則之前，首先要將人大預決算聯網監督有關的法規進行分類;然后針對不同類型的具體規則提出對應的識別方式和標準，為構建規則識別和預警模型提供依據。根據現在法學界針對法律規則普遍流行的“兩要素說”，法律規則在邏輯上主要由行為模式和相應的法律后果組成。借鑒這種邏輯結構，本文將規則的分類方式分為3種：一是基于情感強度與傾向而將其分類為強制型、建議型和倡導型;二是基于權力責任觀念而將其分類為授權型、義務型和權義復合型;三是基于事件屬性而將其分類為時限型、主體責任型和程序合規型。

3.1 基于情感強度與傾向的規則分類

在基于情感強度與傾向的規則分類框架下，強制型規則是指必須遵守或去完成的要求，一旦公民不遵守或不完成要求，將要承擔相應的法律責任，例如駕駛機動車闖紅燈需要繳納罰款并扣分等;建議型規則是指從道德的角度勸誡公民不要實施的行為，違反該類規則不會受到強制性懲罰，但會受到輿論的譴責，例如不要在一些特殊的公共場合大聲喧嘩等;倡導型規則是指從道德的角度鼓勵公民積極實施的行為，實施該類規則所倡導的行為將能夠得到物質獎勵或輿論贊揚，例如公民應當積極主動地舉報官員的貪腐行為、可疑人員的間諜行為等。其中，強制型規則情感強度最大，包含支持傾向和反對傾向;建議型規則具有反對傾向;倡導型規則具有支持傾向。

3.2 基于權利責任觀的規則分類

基于權利責任觀的規則分類框架下，授權型規則是指公民或組織有權利去實施或不實施某種行為，例如中華人民共和國公民擁有選舉權和被選舉權等;義務型規則是指公民或組織應當或不應當實施某種行為，又可以進一步劃分為命令型規則和禁止型規則，例如居民應當依法納稅和居民不應當走私違禁物品等;權義復合型規則是指兼具授予權利和設定義務的法律規則。

3.3 基于事件屬性的規則分類

基于事件屬性的規則分類框架下，時限型規則是指在限定或特定的時間段內或在截止時間之前必須完成的要求，例如政府財政部門應在“兩會”開始舉行的30天前將預算草案交由本級人大進行初審;主體責任型規則是指在進行某項工作或完成某項文件前必須滿足何種物質或內容前提，或是在何種情形下必須完成某種要求或承擔某種責任，例如公民必須憑身份證等有效證件才能在網吧上網等;流程合規型規則是指某部門需負責某項工作，或某部門有權進行某項工作，例如民政局需負責辦理結婚登記等工作。

基于情感強度與傾向和基于權利責任觀的規則分類標準邏輯思路較為簡單，對事物內部邏輯的總結較為籠統宏觀。基于事件屬性的規則分類標準思路相對復雜，但在內容上更能體現事物本身的內在邏輯，能夠將本文所界定的“規則”內涵中的“行為模式”和“對應的后果”這兩種要素的關系更加明晰地表達出來，對預算監督法規這種更加注重具體程序的行政性類法規來說，這種規則分類標準的可操作性相對更強。因此，本文選擇用基于事件屬性的規則分類框架，作為對預決算聯網監督規則的分類標準參考。

4 預決算聯網監督規則的分類應用

我國的預算監督法律體系由全國人大常委會頒布的總法《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》）、《中華人民共和國全國人民代表大會監督法》（簡稱《監督法》）和各省人大常委會頒布的地方性法規組成。

4.1 時限型規則

例如，《預算法》第一章第十四條：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”[9]

該條文中明確提到了政府應將批準后的預算相關文件在二十日內向社會公開，符合“在限定的時間段內必須去完成的要求”這一特點，因此屬于時限型規則。

《預算法》第九章第八十六條：“國務院和縣級以上地方各級政府應當在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務委員會報告預算執行情況。”[9]

該條文中明確提到了政府應當在每年的六至九月向本級人大報告情況，符合“在特定的時間段內必須去完成的要求”這一特點，因此屬于時限型規則。

《預算法》第五章第四十四條：“國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。”[9]

該條文中明確提到了國務院財政部應將中央預算草案在“兩會”開始舉辦的四十五天前報送全國人大財經委進行初審，所以對該項工作有了具體的截止日期，符合“在截止時間之前必須完成的要求”這一特點，因此屬于時限型規則。

4.2 主體責任型規則

例如，《預算法》第一章的第十八、十九條：“預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止?！薄邦A算收入和預算支出以人民幣元為計算單位?！盵9]

該條文中明確提到了政府預算的相關文件必須滿足以一個完整的公歷年份作為預算周期和以人民幣作為計量單位，符合“完成某項文件必須要滿足何種內容前提”這一特點，因此屬于主體責任型規則。

《預算法》第七章第六十七條：“經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：？譹？訛需要增加或者減少預算總支出的;？譺？訛需要調入預算穩定調節基金的;？譻？訛需要調減預算安排的重點支出數額的;？譼？訛需要增加舉借債務數額的?！盵9]

該條文中明確提到了當被批準的政府預算遭遇上述4種情況時，應當進行預算調整，符合“在何種情形下必須完成某種要求”這一特點，因此屬于主體責任型規則。

《預算法》第四章第三十四條：“中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，舉借債務應當控制適當的規模，保持合理的結構?！盵9]

該條文提到了中央一般公共預算必須滿足要有必需的資金，這部分資金的滿足是一般公共預算能夠合格的內容前提，但當前提條件可能不容易滿足時，政府可通過舉債國內外債務的方式籌資，這實際上是針對內容前提的補充修飾條件，因此該條文符合“完成某項文件必須滿足何種內容前提”這一特點，屬于主體責任型規則。

4.3 程序合規型規則

例如，《預算法》第二章第二十條：“全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告;批準中央預算和中央預算執行情況的報告;改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議。”[9]

該條文中明確提到了審查、批準或撤銷政府預算草案等文件的工作需由全國人大完成，符合“某部門需負責某項工作”這一特點，因此屬于程序合規型規則。

《預算法》第二章第二十五條：“國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案;具體組織中央和地方預算的執行;提出中央預算預備費動用方案;具體編制中央預算的調整方案;定期向國務院報告中央和地方預算的執行情況?！盵9]

該條文中明確提到了編制中央預決算草案和調整方案、組織預算執行、提出預備費方案、報告預算執行情況等工作需要由國務院財政部完成，符合“某部門需負責某項工作”這一特點，因此屬于程序合規型規則。

《預算法》第二章第二十二條：“設區的市、自治州以上各級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查、常務委員會有關工作機構研究提出意見時，應當邀請本級人民代表大會代表參加?！盵9]

該條文中明確提到了人大專委會在進行初審、常委會在提出意見時，應邀請本級人大代表參加，符合“某部門需負責某項工作”這一特點，因此屬于程序合規型規則。

5 人大預決算聯網監督規則分類應用的預警思路

目前，預警機制的設置思路主要遵循定性判斷和定量判斷兩種模式，定性判斷主要利用與非型的判斷邏輯進行篩查，通過設置一個或多個固定的標準進行衡量以對事物的性質做出判斷。定量判斷主要利用程度型的判斷邏輯進行篩查，通過設置多個閾值以對事物的程度或所處的階段做出評估，進而對其性質做出判斷。

對政府部門預算的聯網監督，需要設置預警模塊以在技術上配合各級人大進行審查。預警模塊的設置需要以《預算法》及當地的省級預算法規為依據制定篩選和判斷標準。

5.1 時限型規則預警思路

由于時限型規則對于各項工作有限定或特定的時間要求，在時間段內或截止日期前的任一時點完成工作均符合規則，一旦超出時限或逾期完成則屬于違反規則，因此對于這一類規則的預警模塊設置應采取定性判斷的思路。

例如，前文引用的《預算法》第一章第十四條，該條提到政府應將人大批準后的預算相關文件在二十日內向社會公開。針對這條規定，應當設置一個能夠對時間長度進行計算的預警系統，該系統可以記錄各級人大批準政府預算的具體日期，當政府公布預算的日期在批準后二十日內時，系統將通過計算自動判定其為合規行為，亮綠燈以示通過，反之，則亮紅燈以示違規。

例如，前文引用的《預算法》第九章第八十六條，該條提到政府應當在每年的六至九月向本級人大報告預算情況。針對這條規定，該系統還應當能夠在特定時間段的開始日和結束日設置識別點，當行為在特定的時間段內發生時，系統將其自動識別為合規行為，通過紅綠燈表示其通過與否。

同理，對于有截止日期要求的規則，只需要用系統在對應日期設置識別點，當行為在識別點之前發生時，系統將其自動識別為合規行為，反之則不合規。

5.2 主體責任型規則預警思路

主體責任型規則內容各異，許多規則都有著完全不同的滿足前提或達成標準，因此這類規則也是預警系統判定規則設置中最為復雜的一個方面。

當滿足進行某項工作的所有前提條件時，進行此項工作則符合規則。當所有前提并未完全滿足時，則根據法規的具體要求，若要求其必須全部滿足，則進行此項工作違反規則;若提出有可替代前提或條件，則需經過二次識別判斷其是否合規。對于此類規則，可采取定性判斷的思路。當有的規則要求某項工作需要根據所滿足的前提條件的具體程度分情況實行時，系統則需要采取定量判斷的思路。

例如，前文引用的《預算法》第一章的第十八、十九條，該條提到政府預算的相關文件必須滿足以一個完整的公歷年份作為預算周期和以人民幣作為計量單位。針對該條規定，該系統需要具備能夠識別預算文件的計算周期和貨幣計量單位的功能，通過數據庫比對，進而判定該文件是否合規，用紅綠燈表示通過與否。

同理，對于需要定量判斷的行為，系統需要采取程度判斷的方式，對多種不同的判定結果采用不同的顏色或標志表示。

5.3 程序合規型規則預警思路

程序型規則重在流程上是否規范，對于這類規則應采取定性判斷的思路。在設置該類預警規則時，應當將整個預算從開始到結束的全程必須涉及的部門或人員記錄在系統中，并對每個部門或人員的對應工作流程做好配對，以分配其使用系統的權限。每當一個流程所需文件被傳送到系統中時，系統將會根據文件中是否有對應的該流程工作人員的電子簽字或電子蓋章判斷該文件是否合規。

例如，前文引用的《預算法》第二章第二十條，該條提到審查、批準或撤銷政府預算草案等文件的工作應由全國人大完成。針對該條規定，該系統需要根據相關預算草案文件中是否有人大部門的電子蓋章或電子簽名判斷其是否合規，通過亮紅綠燈表示該流程通過與否。

例如，前文引用的《預算法》第二章第二十二條，該條提到人大專委會在進行初審、常委會在提出意見時，應邀請本級人大代表參加。針對該條規定，該系統需要根據和初審、提議有關的文件中是否有人大代表本人的電子簽名判斷做這項工作是否合規。

6 人大預決算聯網監督規則分類應用建議

6.1 加強概念語義識別的預決算聯網監督規則分類研究

全國人大預算工委指出，2017年上線試運行的人大預算聯網監督一期系統主要具有查詢、審查、預警、分析、服務等功能。其中，審查和預警功能需要以錄入系統的各種預算監督規則為前提，通過對各種規則進行采集和分類，進而為審查功能提供流程參考并為預警功能提供邏輯參考，因此采集規則并進行分類是構建聯網監督系統的核心工作之一。由于目前我國的聯網監督工作尚未普及，可參考借鑒的有關規則采集和分類的范例并不多，所以各省人大部門有必要在聯網監督系統的規則設置方面進行深入研究，形成一套系統的規則分類和設置方法，進而提高審查的規范性和預警的有效性。

6.2 建立基于概念語義識別的規則篩評機制和配套的預警機制

預警機制的建立需要結合預算審查的重點向支出預算和政策拓展的改革要求，結合人民代表大會審查批準的預算及預算指標等，在系統中合理設計符合人大審查監督職權的預警規則、標準和參數。通過系統的預警功能，結合預算計劃、預算指標和預算支付信息，實現對問題的自動捕捉，及時發現問題并按程序處理問題。因此，聯網監督系統的預警機制是整個系統的關鍵環節，在建立聯網監督系統的過程中，應當加強預警機制的設置和應用示范，提升整個系統的監督效率和效能。

6.3 加大對預決算聯網監督的普及推廣

聯網監督工作離不開財政等政府部門的大力支持，目前聯網手段主要是依托財政部門現有的預算執行系統，即國庫集中支付系統，通過與財政聯網，設置檢查監督權限，實現聯網監督。目前，各地聯網監督試點工作的發展進度不均衡，未進入試點范圍的區域，對聯網監督模式的認識和理解更是參差不齊，甚至導致許多當地政府在面對全國人大常委會的推廣時反應各有不同。因此，需要加大對政府部門的聯網監督宣傳力度，使得各地政府部門都能充分認識到聯網監督的優越性和必要性，進而更快地推進聯網監督工作在全國的普及。

參 考 文 獻

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[7]佚名.財政的錢花哪了？全國省級人大實現預算決算信息聯網查詢[N].人民日報海外版，2018-03-04（3）.

[8]吳剛，李嘉.開展人大預算聯網監督工作的幾點思考[J].吉林人大，2017：28-29.

[9]中國人大網.中華人民共和國預算法[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm，2019-01-07.