國有企業行使監察權中的難點與對策

李宏

【關鍵詞】國有企業;監察權;對策

【中圖分類號】D262.6;F276.1【文獻標識碼】A【文章編號】1674-0688（2021）07-0156-04

0 引言

2019年8月29日，“廣西壯族自治區監察委員會駐廣西交通投資集團有限公司監察專員辦公室”在廣西交通投資集團正式掛牌，標志著廣西國有企業紀檢監察體制改革邁出了關鍵一步，黨風廉政建設和反腐敗工作步入新階段。區直企業監察專員辦公室代表自治區監委在區直國有企業行使監察職能，對自治區紀委監委負責，接受紀委監委領導及駐國資委紀檢監察組的指導，查辦案件、干部提名考察、履職考核以自治區紀委監委領導為主，這是健全黨和國家監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化、堅持強化上級紀委對下級國有企業黨組織監督的重大舉措和制度創新。本文對實施國企紀檢監察機構改革及國有企業行使監察權中存在的問題及其對策進行分析。

1 國有企業行使監察權中的問題分析

2018年11月，中共中央辦公廳出臺了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，規定設立了黨委的中央企業，可以保留企業紀委設置，企業紀委書記同時由中央紀委國家監委任命為監察專員，并設立監察專員辦公室這一機構，與企業紀委合署辦公 [1]。根據《中華人民共和國監察法》第十三條規定，中央紀委派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照權限依法對公職人員提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置 [2]。根據中央這些黨內法規文件和監察法，各省市、自治區紀委監委相繼出臺文件，授予國有企業紀檢監察機構監察權。2017年初，廣西推進紀檢監察體制改革，檢察院反貪職能轉隸設置監委，至2019年區直企業監察專員辦公室設置后，自治區監委賦予區直企業監察專員辦監察權的工作邁出了重要的第一步，但從工作實際來看，與改革初衷、形勢發展、上級監委的要求還有一定差距，仍然存在一些監察權本體和行權上的問題。

1.1 監察權賦予不對稱

改革之前，企業紀委只能執紀，不能執法，執紀手段相對單一。通過立法改革，賦予企業法定監察權，打通了監察全覆蓋的神經末梢，區直企業紀檢監察機構按照法律規定可以行使監察調查措施，上級紀委監委賦予下級國有企業紀檢監察機構處理涉嫌違紀和職務違法的調查權，可以行使除限制被調查人人身、財產權利的調查措施以外的監察權，經審批程序并以上級監委名義可以采取凍結、查封、扣押等限制人身、財產權利措施。雖然在名義上上級監委對國有企業賦予了監察權，但是國有企業目前行使監察權的規范性制度、規范化性文件的建立健全有一個逐步推進的過程，特別是行使監察權的權責清單還不夠細化，國有企業紀檢監察機構在賦權后不知道監察權有哪些權力、怎么行使、權力的權限邊界在哪里;有的企業在拿捏好行使監察權的分寸和尺度上，還不善于從政治角度考慮問題，在采取調查措施時如何正確、規范運用查詢、調取等措施還處于零經驗、零制度的情況，導致實施監察權賦權不對稱，被賦權的國有企業細化行使監察權還缺乏制度性的支撐。

1.2 監察職能工作機制不順暢

其一，改革之前，區直國有企業紀檢工作在機制體制上存在一些問題，比如企業紀委在接受自治區紀委監委領導的同時，也要接受國資委黨委、駐國資委紀檢監察組、企業黨委多方領導，設置監察專員辦之后，雖然按照“三個為主”的授權思路，但是在實際工作中其獨立性難以得到保障，工作管理機制上由于條塊上劃分的原因難免存在交叉和重合。其二，國有企業監察專員辦與市一級的地方監委的協作配合、貫通銜接缺乏法規規章依據，部分紀檢監察組和監察專員辦創新實施“室組地”配合模式，即紀委監委處室、派駐國資委紀檢組（駐企業監察專員辦）、地方紀委監委聯合辦案模式，但總體上還屬于摸索階段，中央紀委國家監委尚未以黨內法規方式明確下來和廣泛推廣，一些職務違法犯罪案件與地方監委的銜接和移送上還存在不順暢的地方。其三，國企監察專員辦與上級黨委巡視機構、國資委外派獨立董事、監事會的協調機制，與政府審計部門聯動機制、企業內部監督系統的統籌機制，與巡視巡察機構的銜接機制，多方監督，力量較為分散，尚未形成合力，監督工作全面性、覆蓋性、高效性不足。

1.3 專職監察人員定位模糊

2016年，廣西壯族自治區黨委辦公廳下發《關于加強自治區直屬企業黨風廉政建設的若干意見》，按照文件精神，區直企業總部一般設置紀檢監察室，并配置4～7名工作人員 [3]。監察體制改革后，雖然企業監察機構從根本上具有垂直管理和派駐的性質，但是企業紀檢監察機構的人員沒有改變企業的身份和待遇，機構也沒有使用派駐的名稱，監察人員自身對賦予區直企業監察權的理解和把握存在一些誤區和偏差，主觀上認為與上級派駐紀檢監察機構存在較大工作職能區別，企業紀檢監察機構人員身份仍然是企業員工，與紀委監委機關、派駐紀檢監察組公職人員身份不同，對于名正言順行使國家的監察權上還存在顧慮;有的認為《中華人民共和國監察法》中只明確了監察專員依據授權可以行使監察權，企業紀檢監察機構中除監察專員以外的其他工作人員沒有得到上級紀委監委授權，均無權行使監察權，導致監察審查調查的具體工作懸空;企業監察機構行使監察權人員與派駐國資委紀檢監察組工作人員的定位和行使職權上存在大范圍重合，也使企業紀檢監察人員在履職上存在較多顧慮。

1.4 監察人員履職能力素質不匹配

企業監察人員普遍認為賦予的監察權配套措施使用權限不夠明確，容易出現錯位風險，存在少干少錯、不干不錯的思想。不同程度地存在不敢行使、不愿行使、不會行使的情況。一是存在政治站位不高、工作理念老化的情況。一些企業監察人員對新時期黨風廉政建設和反腐敗工作的形勢和任務不清楚，監察權的履行還屬于陌生領域，“行使監察權力度太大會影響企業經營和發展”“監察工作只看不干，做做面上工作就行了”等錯誤觀點還在不少監察工作人員心里仍有較大市場，對干部員工的教育、監督和管理缺位，監察人員對于企業一把手、同級別人員開展監察顧慮較重，缺乏開展監察的擔當精神;實施改革以來，以監察專員辦制發監察建議書，或以監察專員辦名義開展審查調查的情形大部分屬于空白。監察人員行使監察權的本領恐慌問題還比較突出。紀檢監察干部對監察法施行后的學習研究不夠，監察的工作措施不善用，把握政策能力水平不足，特別是企業紀檢監察工作人員中通過法律資格考試的比例總體還比較低，了解企業經營特點的財務、審計、金融專業結構的人才資源存在較大缺口。

2 國有企業進一步行使好監察權的對策

習近平新時代中國特色社會主義思想是國有企業行使監察權改革的根本指導 [4]。新時代賦予了國有企業監察機構新的職責和方向，落實國有企業監察權改革任務，必須圍繞監督、調查、處置3項基本職能，以加強政治建設、增強工作權威性、理順工作機制、強化責任擔當、加強機制建設、加強監察隊伍為導向，切實提升紀檢監察工作的專業性、規范性、系統性，為國有企業深化改革注入堅強的監察力量保障。

2.1 把監察機構的政治建設放在首位

從憲法修正案草案來看，監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，其性質和地位與黨的機關、行政機關、審判機關、檢察機關不同，從法理上而言，監察委員會在國家權力結構中與行政機關、審判機關、檢察機關處于同一憲法地位。把監察委員會視為政治機關是監察體制改革中的新提法，政治性和黨性是政治機關的標識和本質特征，政治屬性具有第一性。《中華人民共和國監察法》同時明確了中國共產黨對國家監察工作的領導，其思想上一以貫之、一脈相承堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，明晰了監察工作的政治格局。

監察權改革后，應該與改革前隸屬于政府部門的行政監察，與隸屬于檢察部門的反貪反瀆職能，與隸屬于監察部門的預防腐敗職責相區別，重點突出在黨的直接領導下，代表黨和國家授權，對所有行使公權力的黨政機關、司法機關、事業單位、國有企業的公職人員進行監督、調查、處置，全面覆蓋職務違法行為和職務犯罪行為，總結起來就是根植法律、政治導向、注重監察、銜接司法，但又要與審判機關和檢察機關相區別。

（1）準確把握政治與業務的關系，厘清派駐機構職責關系。國有企業紀委（紀檢組）既要協助企業黨委（黨組）切實履行主體責任，提供有效載體，當好參謀助手，又要聚焦主業，牢牢把握“監督的再監督”職責定位，督促黨委履行好主體責任。國企監察專員辦肩負政治監督專責，是對業務部門履行業務監督的再監督，要提高政治站位，緊盯政治問題，當好“監督員”。要嚴格落實政治監督和政治建設的各項要求，在具體監督工作中要把握政治生態，認清樹木和森林的辯證關系，準確把握本單位政治生態。

（2）找準政治視角，落實政治監督。不能只盯下級和下屬單位，要盯住本單位的領導班子和班子成員，把監督政治紀律執行情況放在首位。突出政治上的審查，以政治為統領，發現審查調查過程中的問題，要從政治研判力上下功夫，在基本政治立場、政治觀點上體現對黨的忠誠度，與黨中央決策部署保持高度自覺和一致，提升政治監督實效。查找監督單位的廉潔風險點，應該查找政治紀律風險點，不能只盯資金和具體業務。

（3）注重審查調查工作的政治教育。審查調查工作中，既要加強日常監督，實施監督全覆蓋，也要查清職務違法犯罪的基礎事實，針對性地開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，各項工作都要體現政治要求，不能只是簡單地查案子，也要把監督挺在前面，運用好“四種形態”，以懲前毖后達到治病救人，在監督執紀對象的思想轉變上取得良好的政治教育效果。

2.2 準確界定職責權限，加強橫向縱向協調配合

《中華人民共和國監察法》明確將國有企業管理人員列為六類監察對象之一。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》規定，“國有企事業單位紀檢監察機構結合實際執行本規則” [5]。國有企業監察專員辦要行使好監察職權，應根據《中華人民共和國監察法》等法律法規的相關規定，做到準確界定職責權限，強化責任擔當，不斷深化監察專員辦履職措施，堅持依規依紀依法履職盡責，以紀檢、監察兩項職能的高質量履行，助推企業建設經營發展，做好紀律基礎上的各項保障。

（1）堅持運用法治思維和法治方式，貫通紀律法律，監督執紀和監察執法在工作中做到同步推進，以紀律法律為基本量尺，運用“四種形態”，既堅持執紀必嚴，又堅持科學執紀、精準執紀、協同執紀，按照分層分類推進的原則，按照國有企業特點，差異化地賦予并明確監察權，不斷完善區直企業紀檢監察機構改革配套改革方案及制度，進一步推進監察工作規范化、制度化。

（2）堅持“兩個責任”、“三不”一體推進、“四責”協同機制，結合區直企業紀檢監察工作特點，制定違紀線索、職務違法線索、犯罪線索、問題線索的跟進管理、審查、調查、審理工作制度。在國企內部明確與國有企業黨委、黨群工作部門、其他監督內控職能部門、下屬企業紀委（派駐紀檢監察組）的關系，明確國有企業監察專員辦公室與國企內部職能部門的管理、監督，建立黨風廉政建設聯席會協調機制，不斷完善國有企業紀檢監察體制的改革與深化。

（3）堅持建立協調配合機制。根據監察體制改革部署和自身履行監察權的現實需要，在設計制度機制、推進工作實踐中強化國企統籌，理順國企外部監察工作機制、工作關系，加強與檢察機關、公安機關、審計機關、南寧市等地方紀委監委的溝通協調，在各級黨政機關、司法機關等體制下部門協同開展日常監督和審查調查的工作機制，明確溝通機制，完善銜接辦法，建設有效的信息共享平臺，夯實監察調查合力。

（4）堅持規范企業審查調查措施。真正理解吃透審查調查權限的法治內涵，規范企業審查調查措施，以依規依紀依法“三依”為基本遵循和工作準則，建立紀法銜接、法法貫通的制度性建設，在審查調查中做到可檢查、可追責、可操作。國企監察專員辦在對監督對象依法履職、秉公用權、廉潔從業、道德操守等情況進行監督檢查發現，企業領導班子成員及中層干部涉嫌職務違法或者職務犯罪問題時，應當及時向上級紀委監委報告。在辦理審查調查企業公職人員特別是中層管理人員的職務違法案件時，在自治區紀委監委領導下，協調解決好與國資委紀檢監察組監督對象及審查調查對象部分重合問題。

2.3 把增強監察專員辦的權威性放在重要位置

“廣西壯族自治區監察委員會駐廣西交通投資集團有限公司監察專員辦公室”正式掛牌，“駐”字實際上表明監察專員辦具有派駐機構的性質和特點，其權威性必須得到保障。國有企業監察專員辦受自治區監委領導和管理，依法履行監察職責，不受任何單位和個人的干涉。實行改革后，國有企業監察專員辦與企業紀委實質上是一體兩面，既是自治區監委領導的監察機構，也是企業的紀委，其監察職責權限與原企業內設的企業監察機構具有質的不同。因此，必須把增強監察機構的權威性、有效性、獨立性放在重要位置，實踐中要在履行監察職責時區別于原企業內設監察機構，避免監督效果打折扣。

具體工作中，企業監察專員辦應考慮充分體現“企業特點”，既要以改革之契機，發揮上級監委“派”的權威，消除內設機構時對同級班子“不想監督、不能監督、不敢監督”之弊，真正板起面孔監督，使執紀執法順利進行;又要用好“駐”的優勢，靠前監督、往深監督，做到抓早抓小，及時發現問題、糾正偏差，在強化監督職責的基礎上堅持對黨委的協助之責，在全面從嚴治黨上與主體責任形成合力。也就是說，既要激發自身活力、敢于堅定履職，自覺把監察監督寓于日常工作之中，讓全體公職人員習慣在受監督和約束的環境中工作生活，從根本上預防和減少違紀違法問題的發生，推動標本兼治不斷深化;也要爭取自治區監委加大對國企監察專員辦的領導、支持和保障，以保證監察工作的嚴肅性、規范性，充分體現“派”的權威、“駐”的優勢和企業特點。同時，國有企業按照請示報告制度的規定，在上級紀委監委的指導下，完成好黨風廉政建設和審查調查日常工作。

2.4 堅持抓基層、打基礎，不斷提升監察機構人員素質能力

權力就是責任，責任就要擔當。賦予派駐機構監察權，考校著派駐干部的政治素質、履職能力和工作作風。紀檢監察機構改革是自身改革，對紀檢監察干部要按照高標準、嚴要求、硬約束進行隊伍建設。要精準把握并有效行使監察權，依法開展監察監督，企業紀檢監察機構人員必須立足職責定位、強化責任擔當、深化“三轉”，不斷提高精準監督能力、調查研究能力、統籌協調能力、運用監督執紀“四種形態”能力，把中央要求“實現執紀審查與依法調查有效統一”“把制度優勢轉化為治理效能”在國有企業落到實處，進一步解決能力恐慌的問題。

（1）堅持監察改革內涵式發展，在紀檢監察機構職能配置、機構設置、人員配備上建章立制，在機構精簡、職能聚焦、人員精干、效能提升突出重點，抓住工作主要矛盾和矛盾的主要方面調整人員機構改革重心，以精干高效配置后勤保障人員，集中力量發揮好審查調查的震懾作用。強化自我監督，自覺接受黨內監督和其他各方面監督，堅決防止“燈下黑”。不斷提升法律素養，補齊執紀執法能力短板，完善職業資格、職業能力、職業道德、職業操守的規范化建設，繼續加大干部培訓教育工作的力度，在隊伍建設、提升政治素質、增強業務能力等方面把固本強基工作做深、做扎實。

（2）重點加強垂直領導，核心是落實請示報告。細化請示報告工作制度，準確確定違紀違法案件、復雜敏感案件、審查調查文書制發、審查調查手段等需要請示的事項，落實中央重要精神、重要指示、重大決策部署事項等必須上報的事項，明確以國有企業紀委、監察專員辦名義的事權、事項，通過上級紀委監委設置的對口紀檢監察室，將請示報告的事項上報上級紀委監委。

（3）增強干部交流活力。國有企業熟悉經營、法律、金融、黨建的人才較多，但企業紀檢干部的出口僅限于企業內部調動和交流，在一定程度上影響了紀檢監察干部隊伍交流的活力，自治區紀委監委要落實紀檢干部考察提名以上級為主等“三個為主”要求，考慮在國企紀委、金融類企業派駐紀檢監察組中統籌使用國企紀檢監察干部。

3 結語

國企紀檢監察體制改革是新時代中國紀檢監察體制改革的重要組成部分，其核心是對原國有企業紀委和監察部門賦予監察權，賦權過程中必須注重政治建設、法制建設、隊伍建設，并增強企業監察機構權威性，不斷完善垂直性管理的請示報告制度機制，確保監察權始終處于黨的領導之下，為企業健康、穩定的發展提供紀律保障。

參 考 文 獻

[1]中共中央辦公廳.關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見（中辦發〔2018〕58號）[Z].2018.

[2]第十三屆全國人民代表大會第一次會議.中華人民共和國監察法[Z].2018.

[3]中共廣西壯族自治區委員會辦公廳.關于加強自治區直屬企業黨風廉政建設的若干意見（桂辦發〔2016〕40號）[Z].2016.

[4]蔣亮平.深化中管企業派駐紀檢監察機構改革[N].中國紀檢監察報，2019-01-31（5）.

[5]中共中央辦公廳.中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則[Z].2017.