基層治理中的條塊矛盾：溯源及優(yōu)化策略探析

鄧雪潔

[摘 要]條塊關(guān)系是我國府際關(guān)系中一對基礎性關(guān)系，如果兩者在政府行政管理的過程中不能協(xié)調(diào)一致、相互促進，則極易滋生條塊矛盾。實踐表明，條塊矛盾在我國始終存在，深陷“剪不斷、理還亂”的局面。究竟“條”與“塊”是否存在矛盾關(guān)系？若存在，這種矛盾關(guān)系是兩者在相互作用的過程中自發(fā)形成的必然趨勢，還是人為干預不當所誘發(fā)的？這是文章所探討的出發(fā)點和核心，在此基礎上進一步挖掘條塊矛盾的表現(xiàn)和根源，從而通過打破“職責同構(gòu)、上下對口”的機構(gòu)安排、以部門職能為依托劃清條塊界限、加強對條塊管理過程的再設計等路徑對當前基層治理過程中的條塊矛盾進行優(yōu)化和整合。

[關(guān)鍵詞]條塊矛盾;垂直管理部門;屬地管理部門;政府機構(gòu)改革;基層治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.19.017

條塊關(guān)系是我國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。條塊關(guān)系失衡誘發(fā)的條塊矛盾是導致基層治理困局的重要因素。可以說，條塊矛盾是我國基層管理體制中長期存在卻一直未得到妥善解決的深層次問題。

縱觀我國政府關(guān)系，我國行政管理的不同階段，條塊矛盾始終存在，但矛盾激化程度、階段性特征迥異。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地深受條塊矛盾的困擾。改革開放后的市場經(jīng)濟時期，原有的條塊格局已不再適用新形勢的要求，在內(nèi)外壓力和阻力的雙重驅(qū)動下，條條與塊塊之間的關(guān)系正經(jīng)歷著歷史性的變革，與之相伴的條塊矛盾也呈現(xiàn)新現(xiàn)象、新趨勢。

1 條塊關(guān)系與條塊矛盾概述

1.1 內(nèi)涵界定：條塊關(guān)系與條塊矛盾

“條塊”一詞將特定政府組織之間的管理實踐活動形象化。“條條”描述了上至中央下到地方各級政府中業(yè)務內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門;“塊塊”則是由橫向不同職能部門組合而成的政府[1]。

條塊關(guān)系包含以下幾點內(nèi)容：第一，條塊關(guān)系中的“條條”反映了縱向維度上業(yè)務內(nèi)容、職能性質(zhì)相同或相近的從中央到地方政府中相互貫通的部門或機構(gòu)，簡言之，“條條”是以職能為依托劃分的垂直管理部門;第二，條塊關(guān)系中的“塊塊”反映了橫向維度上省、市、縣、鄉(xiāng)各層級政府按照不同的管理內(nèi)容、業(yè)務性質(zhì)劃分的部門或機構(gòu)，簡言之，“塊塊”是處于同一層級的屬地管理部門;第三，條塊關(guān)系反映的是不同層級的政府部門在“條條”和“塊塊”基礎上形成的相互作用、相互影響的關(guān)系。

條塊矛盾是條塊關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，當“條條”與“塊塊”之間的關(guān)系處于一種非均衡的狀態(tài)，不能協(xié)調(diào)一致時就會產(chǎn)生不同程度的對抗和沖突。

1.2 拓展思考：條塊矛盾是否自發(fā)形成的

我國的行政體系是一個條塊結(jié)合、彈性靈活的矩陣結(jié)構(gòu)[2]，但需要適應時代發(fā)展要求，通過漸進調(diào)試屬地管理和部門管理間關(guān)系，因地制宜地變革條塊結(jié)構(gòu)以優(yōu)化條塊關(guān)系，實現(xiàn)央地關(guān)系的深度融合。

“上有政策，下有對策”“九龍治水”“上面千條線，下面一根針”都是條塊關(guān)系中的普遍現(xiàn)象，這種中央與地方、條條與塊塊之間復雜的對抗與沖突關(guān)系正是條塊矛盾的外在表現(xiàn)。我國屬于單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，看似是一個高度權(quán)威主義的結(jié)構(gòu)，條塊關(guān)系在實踐中的復雜互動決定了高度集中的政府體制及其權(quán)威具有高度分散性，這種條塊結(jié)構(gòu)中的權(quán)威分散化，極易造成抵制政策貫徹和執(zhí)行的群體性行為，進而誘發(fā)條塊矛盾[3]。

文章認為條塊矛盾并非自發(fā)形成的，中央預先設想的“條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導”模式是為了維持龐大的政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。條塊關(guān)系中“條條”與“塊塊”的關(guān)系最初應是統(tǒng)一的，但行政事務自中央向地方貫徹執(zhí)行的過程中，“條條”的權(quán)威逐漸超越“塊塊”，甚至出現(xiàn)壓制的現(xiàn)象。當條塊關(guān)系超越了均衡狀態(tài)的臨界值，打破了“條條”與“塊塊”動態(tài)平衡關(guān)系，條塊矛盾逐漸滋生并激化。行政生態(tài)學家里格斯曾提出，分化與綜合的脫節(jié)是棱柱型行政模式的特征之一，亦是行政發(fā)展遲滯的表現(xiàn)[4]。條塊結(jié)構(gòu)設計的初衷是為了使中央與地方的權(quán)力相互牽制、相互監(jiān)督，但在具體的實施過程中卻扭曲畸形，甚至引發(fā)新的問題。當前，政策當局和學術(shù)界已經(jīng)意識到這一問題，試圖通過條塊協(xié)調(diào)以緩解條塊矛盾，主張把握好“條條”與“塊塊”間的尺度。但是兩者之間是否有明顯的界線，職權(quán)職責能否完全分離、避免交叉，文章認為仍然值得深入探究。

2 條塊矛盾的主要表現(xiàn)

改革開放以來開展的十余次政府機構(gòu)改革均圍繞“條塊矛盾”，采取簡政放權(quán)、權(quán)力下放等變革措施，雖然在一定程度上緩解了條塊矛盾，但始終未徹底擺脫條塊沖突的困擾，反而深陷“集權(quán)Symbol～B@分權(quán)Symbol～B@再集權(quán)Symbol～B@再分權(quán)”的惡性循環(huán)，陷入了條條“一集就死Symbol～B@ 一死就叫Symbol～B@ 一叫就放Symbol～B@ 一放就亂Symbol～B@ 一亂就收”的尷尬窘境[5]。具體表現(xiàn)為以下方面。

2.1 權(quán)力摩擦，行政效率低下

一般來說，條塊關(guān)系的矛盾突出表現(xiàn)為無法充分調(diào)動“條”和“塊”兩方面的積極性，導致政府權(quán)力碎片化和行政效率損耗。垂直管理部門與地方政府各自的權(quán)限歸屬、權(quán)力運行、責任落實等問題在法律法規(guī)中不夠細化具體[6]，從而成為導致條塊之間權(quán)利摩擦的原因之一。

此外，縱觀我國行政體制改革的發(fā)展進程，深陷“精簡Symbol～B@膨脹Symbol～B@再精簡Symbol～B@再膨脹”的怪圈，政府機構(gòu)龐大而臃腫，部門間以及部門內(nèi)部的摩擦和沖突不斷。下級政府撤銷或重組機構(gòu)的決定，不免受到上級政府的干預甚至是阻攔。“條條”和“塊塊”不僅在行政權(quán)歸屬上存在爭奪分歧，甚至還不乏權(quán)力內(nèi)耗現(xiàn)象。

2.2 權(quán)責不清，各自為政

在多次政府簡政放權(quán)的改革中，“塊塊”各自為政，中央宏觀調(diào)控不力的現(xiàn)象時常發(fā)生。“條條”管多了，“塊塊”生存受阻;“塊塊”一旦自主，全局不穩(wěn)。垂直管理機構(gòu)與屬地管理部門經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。“條條”質(zhì)疑“塊塊”的管理權(quán)威性，執(zhí)行效率低下，“塊塊”抱怨“條條”決策制定權(quán)限不明。權(quán)責不清、各自為政是導致利益本位主義的重要根源。事實上，垂直管理部門很容易利用自身優(yōu)勢規(guī)避責任，致使權(quán)責脫節(jié)、權(quán)責交叉和職能真空的亂象。換言之，無論是垂直管理部門還是屬地管理部門設定的分目標都可能不同程度地偏離總目標，忽視與總目標的一致性，產(chǎn)生目標沖突。