確保立法授權接得住接得穩用得好市人大常委會法工委主任丁偉解讀制定浦東新區法規決定

孫鑫

6月23日，市十五屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱決定），這既是上海地方立法工作中的一件大事，也是浦東引領區建設的一件大事。上海市人大常委會承接全國人大常委會的授權決定，承擔制定浦東新區法規這一新的重要立法任務，將邁開實質性步伐。為更好地宣傳貫徹決定，本刊特別邀請市人大常委會法工委主任丁偉對決定進行解讀。

問：6月10日，全國人大常委會表決通過《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》，時隔20多天，市人大常委會就表決通過決定，是出于怎樣的考慮？

丁偉：為貫徹落實黨中央關于支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的決策部署，全國人大常委會于6月10日表決通過了《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱全國人大常委會決定），使中央的決策部署及時轉化為具有普遍約束力的法律規定，這也是全國人大常委會首次授權在非經濟特區的浦東可以變通適用國家法律、行政法規、部門規章，進一步拓寬了“重大改革于法有據”的法治路徑，使得浦東新區開發開放的制度供給能力得到了前所未有的提升。為積極貫徹落實中央的決策部署，有效承接全國人大常委會的立法授權，有必要通過市人大常委會決定的方式，對本市制定浦東新區法規的相關要求以及浦東先行制定管理措施等法治保障工作加以明確。

上海市人大常委會制定決定主要有兩個考慮：一是積極發揮人大作為地方國家權力機關的法定職能，及時將中央、市委的重大決策轉化為具有法律約束力的法律性問題決定，并依法承接全國人大常委會的立法授權;二是貫徹依法立法的要求。全國人大常委會的決定為制定浦東新區法規提供了上位法依據，但行使該立法權需要有相應的上海立法依據。在剛剛獲得授權，尚不具備修改《上海市制定地方性法規條例》的情況下，先出臺決定，在積累了立法經驗后再適時修改、完善條例。

問：如何理解全國人大常委會決定的豐富內涵？

丁偉：全國人大常委會決定為支持浦東高水平改革開放，給上海地方立法賦能擴權，在現有法律框架下，給了浦東開發開放最大限度的支撐。決定言簡意賅，由引言部分和三條規定所組成，釋放出強烈的賦能擴權的信號。

引言部分闡明了立法授權的目的：“為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系，推動浦東新區高水平改革開放，打造社會主義現代化建設引領區?！边@段話包含了兩層意思，一是要建立和完善的不是某一項單一的法治保障措施，而是一個完整的法治保障體系;二是這一法治保障體系的建立標準應當是“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應”的高標準。

決定第一條規定：“授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施?！边@是一條典型的授權立法條款，但屬于特殊的立法授權規定。

第二條規定與第一條規定相銜接，有幾個值得關注的要點：一是明確了授權立法的性質是對作為上位法的法律、行政法規及作為同位法的部門規章作出“變通規定”;二是“變通”的對象是“法律、行政法規、部門規章”，將部門規章列入變通范圍，將有利于進一步釋放制度紅利;三是授權立法采用事后備案的方式，分別報全國人大常委會和國務院備案，這一點與普通地方性法規一樣，所不同的是，報送備案時應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。全國人大常委會將采用主動審查的方式從嚴掌握。

問：上海決定有哪些亮點和特色？

丁偉：上海決定由引言與四條規定組成。引言部分的表述與全國人大常委會的決定保持一致，相關表述源自中央對浦東更高水平改革開放的要求。

第一條是承接全國人大常委會授權的條款，綜合了全國人大常委會決定第一條、第二條的規定，有關浦東新區法規的立法主體、立法范圍、立法應遵循的原則、變通規定的范圍、立法的實施范圍，均與全國人大常委會決定保持一致。

制定浦東新區法規是上海地方立法新的探索，也是一項常態化的工作，需要建立相應的工作機制，相關的立法工作應當貫穿浦東大膽試、大膽闖、自主改的要求，充分發揮浦東在立法全過程中的重要作用。上海決定第二條第一款對立法的工作機制作了原則規定：“市人民代表大會常務委員會應當建立與制定浦東新區法規相適應的立項、起草、審議等工作規程和制度安排，會同浦東新區人民代表大會常務委員會開展立法需求征集、關鍵制度論證等工作。浦東新區人民代表大會常務委員會應當建立參與起草、制定浦東新區法規的工作機制?！边@一款體現了在于法有據的前提下充分發揮浦東重要作用的原則，第二款則對浦東新區法規的報送備案提出了要求。

第三條是關于浦東管理措施轉化機制的規定。本條一是要求浦東建立健全管理措施的執行評估機制，提出轉化為法規的建議;二是要求市人大常委會建立常態化工作機制，保障管理措施探索形成的經驗做法及時固化為法規。

第四條是實施決定的指引性規定，對市和浦東新區各有關部門加強聯動、統籌銜接，推進制度型開放，放大改革綜合效應，共同做好法治保障工作提出明確要求，旨在充分調動市和區兩方積極性，形成整體合力。市人大常委會作出過多個促進和保障浦東新區改革開放的法律性問題決定，其中，2019年7月25日通過的《關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》總結了近年來上海地方立法在引領、推動、保障自貿試驗區等國家戰略先行先試方面的成功經驗，在遵循國家法制統一原則的前提下，綜合、集成了多種上海首創并已成功復制、推廣的地方立法授權方式，為浦東新區改革開放再出發打造了全方位、多層次的法律保障體系。這些制度性規定仍然有效，并將與浦東新區法規、管理措施共同構成“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”。

問：如何按照全國人大常委會決定要求，用足、用好授權立法？

丁偉：在市委、市人大常委會黨組領導下，市人大常委會提前謀劃、精心組織、周密部署，確保浦東新區法治保障的各項要求得到全面、及時、有效的落實，確保立法授權接得住、接得穩、用得好。

按照市委、市政府的統一部署，由市人大常委會法工委牽頭組織編制浦東高水平改革開放急需的“立法需求清單”和不適應浦東高水平改革開放需要“變通實施立法清單”。市人大常委會黨組已經研究通過了法工委在前期研究的基礎上擬定的“兩張清單”編制工作方案。浦東新區人大、區政府也在積極研究近期擬列為浦東新區法規的立法項目。市人大常委會清單編制的工作方案明確了立法項目的提出、調研、篩選、論證以及最終確定的途徑、程序和方法，統籌謀劃浦東新區法治保障立法項目，特別要確定今年擬提交市人大常委會會議的立法項目，確保“兩張清單”能夠契合浦東改革發展需求、符合本市工作大局需要。

為支持浦東用足用好制定管理措施的權限，市委、市政府明確制定管理措施的責任主體是浦東新區。市人大法制委、常委會法工委將積極配合浦東新區先行制定相關管理措施，研究建立浦東管理措施適時轉化為法規、規章的工作機制，密切關注浦東管理措施的實施效果，適時將其納入“兩張清單”，將其探索形成的好經驗、好做法以法規、規章等形式固化下來，為浦東對標國際高標準制定相關管理措施提供支撐和保障，為全市面上改革發展積累制度建設經驗。市人大常委會將建立與浦東新區人大、政府的長效工作機制和流程，進一步發揮浦東新區人大、政府在浦東新區法規立項、起草中的積極作用。

獲得授權立法為浦東新區乃至整個上海的改革發展提供了前所未有的機遇，用足用好這項立法權將充分發揮浦東立法的溢出效應。市人大常委會將不斷加強制度建設、能力建設，為浦東新區高水平改革開放提供更加充分、及時、有效的法治保障。