發展中的中國管制刑

劉璇

（安徽工業大學法學系，安徽馬鞍山 243032）

1 管制（刑）概述

1.1 概念及內容

根據我國《刑法》第十八條可知，管制刑是指不剝奪犯罪分子的人身自由，采用限制犯罪分子人身自由，依法實行社區矯正的刑罰方法。管制的期限為三個月以上二年以下，數罪并罰不可超過三年。管制的刑期，從判決執行之日起計算；判決執行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期二日。判處管制，可以根據犯罪情況，同時下達禁止令，對犯罪分子的活動及活動場所、接觸人員進行限制。倘若違反禁止令的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定處罰。《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十條規定，被依法執行管制的人，有違反法律法規或者國務院有關部門的監督管理規定的行為，處五日以上十日以下行政拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。

《刑法》第三十九條被管制罪犯的權利和義務做了規定：被判處管制的犯罪分子，在執行期間，應當遵守法律、行政法規，服從監督；未經執行機關批準，嚴格限制其政治自由；按照執行機關（社區矯正機構）的規定報告自己的活動情況；遵守執行機關關于會客的規定；管控其活動范圍。對于被判處管制的犯罪分子，在勞動中應當同工同酬。被判處管制的犯罪分子，管制期滿，執行機關應即向本人及其所在單位（或學校）或者居住地的群眾宣布解除對其管制。

1.2 特征

對比其他四種主刑，管制的處罰力度顯然較輕，被判處此刑的犯罪分子可免受牢獄之災，仍然可以面向社會接觸群眾。對罪犯的自由的限制主要表現在限制其政治自由、外出自由和遷居自由。

（1）罪犯可在勞動中充分實現自己的價值。管制是我國《刑法》中唯一允許罪犯在勞動中同工同酬的刑罰，罪犯在管制執行期間可以同時為自己、家庭和社會創造價值。勞動價值是由人類自身機體所產生的，是人的勞動能力的價值之體現，是由人在勞動過程中所表現出來的。除了通過在勞動中同工同酬獲得物質層面的價值，罪犯也可以在社會勞動中收獲珍貴的利于其改造的精神價值。

（2）采用限制罪犯人身自由的刑罰方法。管制是中國獨創的限制自由刑，拘役、有期徒刑、無期徒刑均剝奪了犯罪分子的自由。被判處管制的犯罪分子不必關押，但作為刑罰，仍要限制其自由：要遵守禁止令、服從社區矯正和監督約束；限制政治自由、外出經商和遷居的自由。

（3）采用開放刑刑罰。被判處管制的犯罪分子尚在社會中，不隔絕外界信息、不中斷與外界的交往，仍生活在社區中、家庭里，扮演著自己的社會成員角色。

1.3 作用

管制刑作為我國刑法獨創的刑種，在創制之處符合國情和實際需要，發揮過重要作用。如今《中華人民共和國刑法》分則中在危害國家安全罪、危害公共安全罪、破壞社會主義市場經濟秩序罪、侵犯公民人身權利、民主權利罪、侵犯財產罪、妨害社會管理秩序罪、危害國防利益罪中都有適用管制的條文。適用管制，即是將罪行輕微的犯罪分子不予關押，而是放在群眾生活環境中監督管理和教育改造。有些十分積極的作用：（1）可以減少集中關押的人數，減輕司法負擔、降低司法成本；（2）通過工作單位或社區矯正機構的對罪犯進行教育改造，有利于實現行刑的社會化，利于在感化中幫助罪犯融入社會；（3）不影響犯罪分子正常的工作、學習與生活，有利于家庭穩定和社會和諧；（4）管制刑的體現輕刑化的時代要求，實質上有利于罪犯改造的同時體現了人道主義精神。

2 中國管制刑的發端及現狀

2.1 中國創造“管制”之刑的發端

中國管制刑最早見于新民主主義革命時期：抗日戰爭時期的《修正淮海區審理司法案件暫行辦法》中將“管束”規定為五種主刑之一，因其采取的是服公役、不關押的刑罰方式，我們認為其是管制刑的發端。在新中國成立后不久，司法機關繼續采用這種不關押的方法，運用也更加廣泛。在一些中央文件，如《中央公安部關于新區匪特暴亂搶糧情況的綜合報告》《中央公安部關于處理女犯、少年犯及老年犯的指示》中，都規定了管制的有關問題。在一些地區也有相關法規對管制做了規定，如《華東軍政委員會關于管制反革命分子試行辦法》《中南區反動黨團特務及其他反革命分子登記條例》。值得一提的是《中華人民共和國懲治貪污條例》，其中規定對某些貪污分子可以適用管制。《管制反革命分子暫行辦法》規定使用管制的范圍是“歷史上有罪惡，解放后既無悔改表現或悔改證明，又無現行的反革命活動，雖須給以一定的懲罰，但其罪惡程度上不須逮捕判刑”的“歷史反革命分子”。

在1956年之前，管制既是一種刑罰方法，又是公安機關采用的行政強制措施，社會主義改造基本完成、社會秩序更加安定后，管制的性質才開始明確化。1956年11月16日全國人大常委會第五十一次會議決定：今后對反革命分子和其他犯罪分子的管制，一律由人民法院依法判決，交由公安機關執行，明確管制僅作為一種刑罰方式。在我國1979年刑法典制定以前，管制刑適用的范圍比較明確：一類是貪污、盜竊、詐騙、流氓等普通刑事犯罪分子；一類是反革命分子。且“一律由人民法院依法判決，交由公安機關執行”。實踐中執行機關一般是由公安派出所執行，農村地區也存在由鄉級政府部門執行，同時也依靠人民群眾對犯罪分子進行監督教育。

2.2 中國現行刑法中各章規定的管制刑數量及分析

1979年刑法中只有少部分罪名適用管制，在危害公共安全罪、破壞社會主義市場經濟秩序罪、侵犯公民人身權利、民主權利罪、瀆職罪中無一罪名可以被判處管制刑。當時刑法分則共128個罪名，僅22個罪名可以適用管制刑，占比約百分之十七。

我國現行《刑法》中把“管制”作為輕刑而適用于罪行輕微的罪犯，主要涉及共同犯罪中的其他參加人員、舉動犯（煽動、教唆性質的犯罪；參加恐怖活動組織罪之參加行為；傳授犯罪方法等）、資助犯罪、持有犯罪等構成犯罪但不必關押的罪犯。根據《刑法修正案（十一）》修訂后的刑法分則十章中，僅瀆職罪和軍人違反職責罪中，沒有規定管制刑；在危害國家安全罪中，有8項罪名中規定了管制刑，并且都與“剝奪政治權利”這一附加刑呈選擇關系。危害公共安全罪中，有12項罪名規定了管制刑，其中《刑法修正案（十一）》增加的“妨害公共交通工具安全行駛罪”“重大安全事故罪”都規定了管制刑。由此可以看出限制自由刑在我國刑罰中的適用趨勢。破壞社會主義市場經濟秩序罪中91個條文中，只有13個罪可能判處管制刑。在侵犯公民人身權利、民主權利罪中，有12個罪可能被判處管制刑。侵犯財產罪中，有8個罪可判處管制刑。妨害社會管理秩序罪中，其中第一章，擾亂公共秩序罪中共有49個條文，有38個罪名可被判處管制刑；共76個罪名涉及管制刑。危害國防利益罪中，有八個罪名涉及管制刑。在貪污賄賂罪中，犯貪污罪、受賄罪、介紹賄賂罪、貪污收禮罪，如果情節較重，在提起公訴前如實供述罪行、真誠悔罪、積極退臟，避免、減少損害結果的發生的，可能適用管制。

2.3 中國近年司法實踐中適用管制的判決數量統計

有人對河南省各級人民法院在1984年和1985年所做的判決予以統計，得出其中判處管制的只占0.76%，1998年至2002年蘇州市管制刑共僅適用47例。統計筆者統計了2008年至2020年吉林省、江蘇省、安徽省各級人民法院發出的裁判文書中判處管制刑數量的變化情況（見圖1）。首先可以看出近年來管制刑的適用相比從前有所增長。其次，可以看到在2013年以前各地對管制刑的適用寥寥無幾，而在2014年管制刑適用數量陡然上升，隨后又呈現平穩下降趨勢。雖沒有明顯規律可循，但大致可以看出因《中國人民共和國刑法修正案（八）》的頒布，司法實踐中對管制刑的適用有一個“大膽”的過程，但可能又由于“社區矯正機構”等管制刑相關制度與設施的不完善，導致其適用受限。

圖1（1）數據來源：中國裁判文書網

2.4 中國管制執行機構的設置和執行情況

自《刑法修正案（八）》頒布，社區矯正實踐逐步推進，全國絕大部分司法局單獨設立了社區矯正工作機構。然而，這些機構的編制、職級和職能基本都沒有改變，僅僅是在原機構基礎上變換了名稱。以浙江省為例，浙江省臺州市司法局基于基層司法所人員配備缺失、職能分工不明確，人員專業素質和實踐能力薄弱，而基層司法所執法工作任務繁重。出現了工作能力不足和效率低下等狀況。實踐中的“社區矯正機構”執法效果弱，也不具有相對獨立性。

不過，在社區矯正機構建設的探索實踐中確有一些值得借鑒的模范實例：一是浙江省臺州市的社區矯正機構建設，其實現了社區矯正工作的垂直化管理和專業化培訓，促使執法人員向專職化、專業化轉型，成效顯著，為社區矯正機構建設提供了一個模范。另一個是江蘇省社區矯正管理教育服務中心，其機構設置分工明確，功能齊全，統籌規劃，建設了集監管、教育、幫扶、培訓、考評等于一體的多功能社區矯正工作中心；將未成年人與成年人的社區矯正分開進行。三是安徽省社區矯正人員成立矯正小組，并且小組人員安排合理，包括司法所工作人員、社會工作者、志愿者、村（居）民委員會工作人員及罪犯單位或學校、家庭成員等，罪犯為女性的，矯正小組當有女性。

3 外國限制自由刑的發展

雖然管制刑是結合中國國情的獨創，但世界各國也有不同名稱不同內容的限制自由刑。例如，保護觀察制度、社會服務制度、不剝奪自由的勞動改造等限制自由刑。英美以保護觀察制度為例，起初是是利用社會力量，對刑罰執行之前和刑罰執行之后的罪犯實行預防和保護措施的社會性防衛和監督制度，以使罪犯適應社會生活，達到改造罪犯的目的。其后，引入日本刑事法理論，其核心內容是將犯罪人放在自由的社會中處遇，對其進行監督教育，防止其再犯。由此可知，日本的保護觀察制度與我國的緩刑和假釋配套制度相似。日本、英美等國的限制自由刑有以下特點值得我國借鑒以完善管制制度：（1）電子監控等配套設備完善，對犯罪分子的監管全方位；（2）社區矯正工作人員專業。我國社區矯正機構工作人員還需要進一步提升工作人員素質。關于社區矯正制度，其在美、英、德、法、日新西蘭、澳大利亞、香港、臺灣等一些發達國家和地區，得到了廣泛多樣的應用，具體形式包括家中監禁、周末拘禁、勞動釋放、學習釋放、歸假、電子監控、間歇監禁、勞動釋放、教育釋放、社區扶助等。進入本世紀時，許多發達國家和地區納入社區矯正的非監禁人數已超過監獄中的監禁人數，完成了由以監禁刑為主向以非監禁刑為主國家的歷史性轉化。值得注意的是，發達國家社區矯正執行機構設置更加細化，有緩刑執行局、假釋委員會、矯正局、更生保護局等。此外還有居住中心、日報告中心、重返社會訓練所、毒品與酒精檢測中心、技藝訓練所、矯正訓練營、少年中心、緩刑假釋辦公室、保護觀察所等機構，既有政府部門設立的，也有民間機構組織的。

4 管制刑宜存不宜廢

4.1 開放刑改造罪犯的優勢

監禁刑的執行場所為監獄，由于監獄的特殊性質，它是一個相對封閉、特殊的場所，是監禁、改造和懲罰被判處監禁刑之罪犯的地方。監獄及其監管人員與被監禁人之間存在著特殊的管理與被管理的關系，容易引起監管執法權力的異化與被濫用。事實上，目前監獄執法不規范、不公正、不廉潔、不文明和侵犯被監禁人人權的問題仍然為數不少。而且監獄布局普遍遠離城市、交通不便；監獄管理沿襲傳統的封閉模式，使罪犯遠離正常社會模式，監獄內部的教育改造方式也偏于枯燥；同時對刑釋人員缺少必要的社會保護等問題與我國現實國情不相符合題亦存在，這些都嚴重制約了我國刑罰體制的社會效益。

刑事司法系統中的所有環節與社會一般系統都是有密切聯系的，它們相互影響，相互作用。開放性的、社會化的“管制”刑作為刑罰的一種更是如此：一方面，開放的“管制”刑對社會其他系統和因素影響大、依賴性強，需要其他社會系統的包容理解和支持配合；另一方面，社會中的各種因素更有利于被判處“管制”的罪犯融入群眾、改過自新。不僅可以避免在與世隔絕的監獄執行刑罰所產生的各種弊端，而且體現了對不同程度犯罪區別對待、罪刑罰相適應的行刑原則。將人身危險性較低、不會再有危害社會可能的罪犯留在社區進行相對自由的教育改造，從根本上避免了監禁環境下罪犯之間不良惡性的相互影響，為罪犯提供正常的生活環境、接觸善良理性的人，有益于幫助感化、教育引導罪犯的向善行為，避免剝奪自由刑行刑過程產生的不良影響。由于被判處管制的犯罪分子的主管惡性不大，對社會的危害性可控，倘若將其置于監獄與各種罪犯混居，不免產生交叉感染、仇視外界、脫離群眾的危害。

作為以一種限制自由的刑罰處罰方式，管制執行期間犯罪分子可以回到家庭，回歸社會。在家人或者社區的陪伴、感化下痛改前非。立法者早已認識到，對罪犯的改造是刑罰的主要目的，場所不能決定改造效果。監獄起到的作用是為了確保判決的執行，更偏向于保護社會上的其他人，以安撫人心、維持秩序，最終的目標還是讓罪犯“回歸社會”，這是管制刑的高明之處。此外，讓罪犯回到家庭，十分有利于維護家庭穩定，從而促進社會和諧。犯罪人可能是家庭的生活支柱，可能是夫妻關系的一方，也可能是未成年子女的父母……被判處管制的犯罪分子在勞動中同工同酬，仍然可以為家庭作出貢獻，在勞動中感受自身的積極價值，我不至于讓一個家庭陷入困境；犯罪人不離開家庭可以履行夫妻義務和其它家庭成員的扶養義務，滿足生理和精神需求，減少感情危機和家庭矛盾，從而最大程度還原穩定的家庭生活。

4.2 符合現代社會刑罰進化方向

刑罰的輕重不是不可變的，而是要以社會發展狀況和時代的變化而因地制宜、因時制宜。因此，刑罰的種類、性質以及懲罰力度應當根據社會發展背景、治安環境和犯罪情勢之變更而及時進行調整。縱觀古今，從野蠻但文明，刑罰的發展趨勢是從殘忍的“肉刑”到“自由刑”。古代中國是一個大一統封建王朝，重刑傳統和監禁制度歷史悠久。刑罰的輕刑化發展需要觀念的變化和制度的不斷完善。在吸取周朝長治久安和秦朝滅亡的歷史教訓后，歷朝明君深知“明德慎罰”，后來者也發現集權強權、重刑重罰者必衰，國富則民安，提高人民物質生活水平和思想道德教育是根本，刑罰是社會安全保障的最后一道防線，“限制自由刑”出現便是刑罰制度進步的又一里程碑。《聯合國公民權利與政治權利國際公約》、《囚犯待遇最低限度標準規則》等國際性文件提出：“囚犯的待遇不應側重于把他們排斥于社會之外，而應注重他們繼續成為組成社會的成員”，這種觀點也符合上文所述刑罰的最終目標。

對于我國管制刑適用率低的問題，王振平認為法官可能出于重刑思想對有些犯罪做了升格處理。如今，中華人民共和國的依法治國方略早以確定，已是全面推進依法治國的社會主義法治繁榮時期，隨著法治國家建立，司法不斷改革、高素質司法隊伍的建設保障了司法公正和輕刑化發展。管制作為一項限制自由刑順應時代發展方向和法制進步趨向，貫徹輕刑化的理念的管制刑使得刑罰不僅是排害之器，而且成為致善之道。

5 管制刑的問題及發展建議

與發達國家和地區的社區矯正制度相比，我國的社區矯正制度仍然年輕且可塑性高。下面，筆者將指出我國管制制度存在的問題并提出拙見。

5.1 需完善管制刑相關法律規定和實施細則

根據我國《刑法》的一般懲罰規律，給予犯罪分子以“寬大”的刑罰或量刑，倘若犯罪分子仍然違反法律、行政法規，不遵守規章紀律，或者違反人民法院判決的禁止令的，應當在刑事處罰層面予以懲處。然而我國《刑法》38條規定判處管制的犯罪分子違反禁止令的，由公安機關按照《中華人民共和國治安管理處罰法》進行處罰，根據該法，應給予違反禁止令的犯罪分子以行政性處罰，其強制性和威懾性遠不及刑罰，如此一來禁止令對于犯罪分子的威懾力度不夠。此外，刑法只規定了犯罪分子違反禁止令的處罰，并沒有規定違反管制規定的后果，應當在立法上予以完善。

5.2 需明確管制刑懲罰對象并進一步擴大適用范圍

根據筆者上文對刑法分則中管制刑適用罪名的統計可知，管制刑的適用范圍在擴大，而管制的適用罪名并沒有嚴格的規律可循，也不能篩選出適合限制自由刑的罪犯。某種程度上而言，刑法分則是以輕罪性質作為區分適用管制和拘役的標準的，然而，罪犯的主管惡性和對社會的潛在危害并不能僅以此為標準。例如我國《刑法》第369條第一款規定破壞軍用通信設施處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。而該條第二款規定，過失犯前款罪，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。刑法對主觀惡性相對小的過失犯罪的罪犯反而沒有規定管制刑，筆者認為不太妥當。筆者建議如下：其一，管制可以規定于所有類型的社會危害性小的輕罪，進而以罪犯一貫作風、犯罪意圖和主觀惡性作為可否適用限制自由刑的篩選標準，尤其是過失犯罪和犯罪中止形態的罪行，可以作為考量標準以明文規定可適用管制刑。如此，不僅可以增加刑罰適用的可預見性和穩定性，也可以擴大限制自由刑的適用范圍，順應趨勢；其二，回顧1951年10月的《中央公安部關于處理女犯、少年犯及老年犯的指示》，對特殊主體適用限制自由刑加以明文規定，對未成年人、婦女和七十五周歲老年人判處刑罰時適當傾向于自由刑，有利于教育感化未成年人，也有利于穩定家庭和社會秩序。

5.3 促進管制刑執行和監督主體的多元化和法律化

雖然法律明文規定了對判處管制的犯罪分子，依法實行社區矯正，但實踐中若被判管制刑的人不接受社區和群眾監督的情形并不罕見。究其緣由，便是法律中對被判處管制的罪犯具體由誰監督，如何監督，不服從監督當如何懲罰尚未明文規定。以至社會群眾不愿意接近和幫助教育罪犯，社區矯正機構人員責任意識不強，罪犯畏戒心不足，導致社區矯正效果不盡人意。期待社會矯正機構配備有專門矯正經驗的從業人員，并能指派具體人員對罪犯進行監督教育；要求犯罪人接受專業人員和群眾的感化教育，具體人員安排可參考安徽省社區矯正機構的矯正小組設計方法，此外違反管制規定應給予相應處罰。只有這樣，對違反管制的罪犯進行處罰才能具體可行、有法可依，使其嚴格遵守管制規定，保障管制刑的執行。

5.4 應當明確管制刑執行機構性質，樹立社區矯正機構權威

2019年6月的全國人大常委會會議分組審議社區矯正法草案時，部分委員提出了對社區矯正機構的性質應予以確認。例如委員馮軍認為，關于社區矯正機構的性質要在法律中進一步予以明確，社區矯正機構在履行職務過程中，其行為性質是屬于行政行為還是屬于司法行為，這一點應當在這部法律中應當明確卻尚未明確。有學者認為：必須依法賦予社區矯正中心作為非監禁刑罰執法機構的機關法人地位，并確定相應的人員編制。筆者認為，法律對社區矯正的性質尚未明確規定，容易導致人們對社區矯正機構的性質認識出現偏差，例如，把社區矯正機構等同于安置、互助、普通教育和服務一類的社會工作組織，從而削弱了社區矯正的嚴肅性和權威性。社區矯正機構是刑罰的執行機構，社區矯正工作的對象是犯罪分子，內容是對犯罪分子進行監督管理、教育改造等刑罰執行活動，因此具有司法屬性。應明文規定其為司法機關，并有必要確定相應的人員編制以便進行篩選和管理。

5.5 機構設置安排不合理，協調優化地區矯正機構的設置

根據筆者的統計和調查，目前我國社區矯正機構幾乎覆蓋了所有省級司法廳，而省以下級別的社區矯正機構卻出現與地方行政機構脫節的現象，導致其缺少行政機構的配合和監督。同時，因社區服刑人員一般生活在城市社區或農村鄉村，機構設置在基層又十分必要。于是出現了十分矛盾的局面：省、自治區因地理范圍大、管轄區域廣，無法調動當地黨委和政府的力量，不利于統一調配工作人員，執行效率不高，司法資源浪費多。在鄉村或街道設置矯正機構，由于鄉村和街道經濟政治存在差異，不利于組織人員統一調配，經費籌集，且建設機構過多成本高、機構之間協調能力差。

因此，筆者認為，省級社區矯正機構應響應并正確執行國家法律規定，推進社區矯正工作展開，對全省社區矯正機構進行總體規劃和指導；在市一級司法行政機關下設專門的社區矯正機構，統一管理和負責本市、區或縣范圍內社區矯正工作；再具體到社區和鄉村設置直接執行的矯正機構。首先，省一級單位權限高，利于迅速有力地響應和規劃國家制度規定；由市一級單位統一對區縣級司法行政機關進行統籌，利于調動司法力量和調配人員、便于社區矯正機構組織專業培訓和教育學習、組織相應范圍設置機構不需要大量資金也利于籌措資金。其次，我國《刑法》規定被判處管制的罪犯離開所居住的市、縣或者遷居，應當報經執行機關批準。《社區矯正實施辦法》第十四條規定，社區矯正人員未經批準不得變更居住的縣級行政單位。因此，在直轄市、區縣一級設置矯正機構兼具合理性和可行性。

設置管制刑執行機構還需要統一規劃安排機構的內設組織和功能劃分。借鑒江蘇省和國外機構設置經驗，我們可以根據社區矯正機構應承擔的職責，在社區矯正機構內設置功能多樣的專業化辦公室：可以包括執法工作監管室、思想教育室、困難幫扶室、員工培訓室、機構辦公室等內設功能區；豐富社區矯正機構形式；根據當地基礎設施和人員情況安排具體工作和分配人員，有針對性的對罪犯進行監督教育。

6 結語

管制刑作為中國特色的開放刑，有其不可替代的積極功能，討論其存廢實在不妥，我們應當保留管制刑并期待管制刑在刑罰法律規定、適用對象、執行機構和人員、機構設置等方面不斷發展改進，實現刑罰寬嚴相濟。以確保社會安全為前提，教育改造使罪犯重返社會為目的，立足國情審時度勢、順應輕刑化趨勢，促進管制刑不斷完善。

注釋

(1)圖一,近年來管制刑在判決書中的適用次數,數據來源:中國裁判文書網.

(2)參見司法部社區矯正管理部編《全國社區矯正發展情況與數據統計》法律出版社,2017(8)264.

(3)參見蘇明月《日本保護觀察刑制度研究》中國政法大學,2007(4).

(4)參見最高人民檢察院“監獄監督比較研究”課題組;白泉民《我國監獄監督制度存在的問題與完善》,載《法學》,2011(4).

(5)參見常蕓《關于社區矯正制度的理解與思考》,載中國法院網,2013-1-14.

(6)參見王振平《論管制刑的立法發展及其完善》,載中國法院網,2005(2).

(7)參見鄭艷《社區矯正機構的建設構想》,載《河南司法警官職業學院學報》,2017(12).