社區自治組織缺位下的治理困境與對策研究
——以H 小區防汛為例

石鳳蓉

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

2020 年夏季的強降雨凸顯了我國城市化進程中，以新建小區為代表的基層社區因居民委員會和業主委員會缺位而導致社區治理乏力的困境。文章以H 小區防汛治理為例，詳細描述、深入分析了基層自治組織缺位情況下社區防汛治理過程中出現的一系列問題，并以此提出走出社區治理困境的對策與建議，旨在提升基層社區治理效能，形成和諧的社區治理環境和治理關系，增強居民幸福感。

1 H 小區汛情演變

1.1 汛情概況

H 小區建設規劃總戶數774 戶，于2017 年11月30 日交房，至2020 年7 月初小區入住居民超過400 戶。受城市規劃、拆遷困境及重大活動（2019 年第七屆世界軍人運動會）、突發公共衛生安全事件（2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情，以下簡稱“新冠疫情”）等的綜合影響，至2020 年汛期到來時，H 小區南面及東面地塊的整建工作仍未完成。

2020 年6 月進入梅雨季節后，H 小區所在城市連續遭遇7 輪強降雨，至7 月7 日小區南面待整建污水溏和東面荒地因雨水無法排出，出現南門（消防門和行人門）路面積水超過15cm 及東面圍墻遭積水侵蝕的問題，給小區居民的日常生活造成了嚴重影響。（H 小區南面及東面地塊情況如圖1～圖3所示）

圖1 H 小區南面地塊情況

圖2 H 小區南門汛期情況（拍攝于2020 年7 月7 日）

圖3 H 小區東面荒地汛期情況（拍攝于2020 年7 月7 日）

1.2 防汛措施

7 月6 日前，物業公司就H 小區采取了基本的防汛措施，主要有在地下車庫出入口、小區門口地勢低洼處放置沙袋阻止雨水進入車庫或小區，積水位置搭置木板供居民及非機動車通行，加強巡視排查安全隱患，上報社區（籌備組）等。

7 月7 日15 時30 分左右，業主發現小區南門口出現水深超過15cm 的積水，并在物業+業主群發出消息及隨手拍攝的照片。隨后，又有業主發現小區南面圍墻受到雨水侵蝕，并在物業+業主群發出消息及照片。當晚19 時多，物業工作人員稱已將小區汛情上報社區。8 日7 時左右，業主看到小區南門口搭置了寬約80 厘米的通道，積水中央放置了一臺處于停運狀態的小型抽水機，詢問安保人員得知小型抽水機為暫時借用于排出南門路面積水的防汛裝備，且為唯一裝備。然而，由于南面污水溏儲水過多，加上強降雨的持續，H 小區南門路面仍一片汪洋，臨時通道多處被積水覆蓋。

受汛情嚴重影響，7 日16 時左右，H 小區居民自發向武漢市城市留言板留言或致電市長熱線反映強降雨給小區造成的影響，以及造成這些影響的主、客觀原因。與此同時，轄區防汛應急小分隊進一步加強防汛巡查、值守等工作，當晚調度一挖掘機連夜在H 小區西面挖掘臨時排水溝（如圖4 所示）。8 日晚，H 小區南門路面積水低于物業公司搭置的臨時通道，居民可通過臨時通道從南門進出。

圖4 排水溝

2 H 小區防汛困境分析

2.1 基本自治主體缺位

2.1.1 基本治理主體——物業公司

居民委員會、物業公司和業主委員會被視為一個結構健全的商品房住宅小區的基本組織，構筑了小區管理的基本要素。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，作為人民政府或其派出機關與轄區居民溝通的橋梁，其主要任務在于協助辦理轄區居民公共事務，維護居民合法權益，普法、宣傳，調解居民糾紛。業主委員會由業主大會選舉產生，反映業主的意愿和要求，是居民自治的集中體現。物業公司是按照法定程序成立并具有相應資質條件的經營物業管理業務的企業型經濟實體，除提供日常服務外還應具備基本的應急處理能力。

H 小區居民于2020 年7 月1 日收到關于社區第一屆居民委員會選舉即將開始的通知——24 日前進行選民登記，表明汛情發生時，小區居民委員會處于缺失狀態。同時，受居民委員會缺失及2020 年初新冠疫情等的綜合影響，至2019 年11 月30 日房屋交付雖已滿兩年，但業主委員會成立事宜仍處于停滯狀態，小區防汛的基本治理主體物業公司一方。

2.1.2 物業的防汛局限

2020 年汛期到來時，H 小區居民委員會和業主委員會缺位的實際導致小區的直接防汛主體僅物業公司一方，在一定程度上造成了小區汛情管控的不及時、不到位，致使汛情失控。

首先，物業公司單一方面開展的應急防汛工作，深受人力、物力、財力、技術和權力方面的制約。人力方面，物業公司派遣至H 小區開展物業服務的工作人員數量是根據前期考察及服務條例確定的，無法在短期內進行增補，即能夠投入到防汛工作中的人員是有限的。物力方面，一是防汛應急物資的儲備是有限的；二是物業公司缺乏大型應急防汛器械，在應對緊急狀況時顯得乏力。財力方面，物業公司能夠投入到H 小區汛情管理方面的直接或間接性資金是有限的，且受新冠疫情影響，業主收益受到嚴重影響，普遍出現因經濟負擔和壓力過重而暫緩繳納物業管理費的現象，導致物業公司收入減少，其可用于汛情管理的財力變得更加薄弱。技術方面，物業公司包括安保、保潔和樓棟管家在內的主要服務人員，防汛應急知識和現場執行能力相對薄弱，無法妥善應對H 小區此次汛情。權力方面，一是物業公司權力行使范圍為H 小區內，對小區外圍土地及道路的管理紅線區域無實際操作權；二是物業公司屬經濟實體，無治理優待權，只能通過協商的方式與地塊所有人或組織爭取地塊“建設”，但常因“過于主動”反而變得被動，在遭遇所有人或組織得寸進尺時無所適從。

其次，居民委員會的缺失阻斷了H 小區汛情直接防控主體之一的物業公司與政府統籌主體之間的直線聯絡通道。上傳下達不及時、不全面、不徹底的情況時有發生，導致錯過汛情預防和控制的最佳時機。另一方面，H 小區東面和南面地塊積水采取的挖掘臨時排水溝的行為，雖屬情勢下的必然選擇，卻給地塊“建設”帶來了額外支出。

此外，業主委員會的缺失，一是容易造成業主自治的無重心、無組織、無領導、無統籌，自治功能在防汛中處于散失狀態；二是物業公司的管理效率和管理質量缺乏監督，極易出現懈怠、推諉，甚至投機取巧的行為；三是不利于激發社區活力和推動社區法治化治理建設，容易造成業主和物業管理人員（以下簡稱“業管”）矛盾的激化。

2.2 物業與業主矛盾激化

《物權法》和《物業管理條例》的頒布和實施，明確了業主的法定身份和物業管理公司的權責，卻未明晰物業管理涉及的其他包括政府及其職能部門、街道辦、開發商等主要主體的權責、義務，時常出現各主體間相互扯皮、互相推諉、相互埋怨的現象，導致小區管理不和諧、業管矛盾積壓等問題在重大事件的牽引下爆發。7 月7 日下午小區南門出現積水后，部分業主和物業管理人員在管理群開始爭執，雙方情緒進一步激化后，出現物業管理人員對業主反映的實際問題不予理睬的現象。（梳理業主與物業管理人員對話過程，發現其爭執點主要有以下3個，具體見表1。）至此，除業主和物業公司以外的小區管理主體仍未參與到H 小區的應急管理中，或者說業主未感受到其參與。

表1 業主與物業爭執演變過程

業管雙方情緒激化后，業主再次采取了撥打市長熱線、留言城市留言板的行為，強行將政府及其職能部門、街道辦和轄區防汛小組拉入了小區防汛的直接管理之中。梳理7 月7 日至20 日，武漢城市留言板留言中涉及H 小區防汛中積水等問題且已得到官方回復的留言，發現小區業主所反映問題由開始的積水問題向造成積水的成因轉變，即從希望政府解決東面和南面積水問題逐漸轉變為希望政府整治地塊上違規傾倒的垃圾，以及南面排水管道修復和地塊的按規劃建設問題。與此同時，政府回復中措辭由“協調”向“督促”和“要求”的轉變，反映出了政府對H 小區防汛管理的重視程度在不斷加大；其次，政府回復中涉及的主體有H 小區業主和物業公司逐步向街道、社區（籌備組）、垃圾清運公司和城管擴張。至此，H 小區南面污水溏臨時排水溝挖掘完成，一定程度上造成積水的垃圾正在由清運公司清運，汛情管理工作取得階段性進展。然而，業主期待超兩年的南面和東面地塊按城市規劃完成建設的問題和由開發商造成的小區外圍排水管道缺失問題均仍未得到正面回應。

3 基層社區治理提升對策

隨著我國城市化進程的持續推進和市場經濟的縱深發展，促推基于“強政府強社會”理念的共治型政府行為，著力推動基層社區法治化建設，完善基層社區自治組織構建章程，建立健全基層社區應急管理預案體系，是突破基層自治組織參與社區治理困境，有效應對突發性公共安全事件，解決業管沖突，避免業主權利受損卻“無能為力”的亂象發生的必然選擇。

3.1 完善前置物業管理條例，“恢復”業主物業服務選擇權

《物業管理條例》提倡業主通過公開、公平、公正的市場競爭機制選擇物業服務企業。然而，在實際境遇中，由于“前期物業”的存在以及業主委員會成立的限制性條款，新建社區業主早已失去自主選擇物業服務公司的權利。修訂、完善《物業管理條例》，增加業主對前期物業公司選聘的參與或代參與條款，建議將類似第二十四條中的“提倡”等措辭修訂為“明確”，國家明確建設單位按照房地產開發與物業管理相分離的原則，避免建設單位高標準備案小區物業服務收費標準，并將小區物業服務交于其下屬物業公司以此損害業主利益的情況發生。

3.2 擬增社區“臨時”自治組織成立條款，社區自治不斷層

H 小區因社區自治組織缺失導致防汛治理低效的境遇，在我國并非個例，而是我國新建社區治理現狀的縮影。“恢復”業主社區治理權利，提升業主參與治理的積極性，是實現社區高效治理，建設和諧社會的必由之路。那么針對未達到業主委員會和居民委員會成立條件的社區，業主自治何以實現？對此，從制度建設出發，在《物業管理條例》中增加社區臨時自治組織成立條款，通過成立臨時業主委員會或居民委員會保障新建社區業主自治權，實現自治。

3.3 明晰社區治理主體權責，實現社區高效治理

作為基層社區治理的重要主體，政府及其職能部門、街道辦、開發商、物業公司等主體權責不清，公共安全應急管理法制化建設乏力的實際境遇，制約了人本原則、效能原則和均衡原則在基層社區治理、物業管理、居民自治規則中協調作用的發揮，挫傷了業主參與社區治理的積極性，出現諸如H 小區防汛遲滯，配套用地建設停滯乃至地塊環境惡化的社區治理亂象，城市的“最后一公里” 治理失效。對此，應明晰社區治理各主體權責，避免治理主體趨利避責、相互推諉等現象的發生，進而提升各主體協調治理水平，實現社區問題的早發現、早處理、早解決，杜絕因境況惡化而影響業主生活或損害業主利益事情的再次發生。

3.4 強化居民自治意識培養，筑牢社區自治思想基石

社區是居民生活的共同體，居民作為城市社區治理的主體之一，其參與社區治理的意愿及參與程度將對社區治理決定的確立、治理過程和治理成效產生重要影響，最終決定居民生活的自然環境乃至文化環境。然而，在現實境遇中，居民普遍顯現出社區治理參與冷漠的狀態，造成這一現狀的原因主要在于：一是社區相關工作與居民的經濟利益、榮譽等聯系程度相對較低，居民在參與過程中無直接獲益或獲益甚微而選擇冷漠；二是社區治理過程中少數人付出多數人搭便車的常態導致居民選擇觀望；三是有些居民剛開始選擇主動維護自身或居民集體利益，在經歷與物業、其他特定居民、政府等的一系列摩擦和沖突后選擇沉默。對此，在完善相關管理條例和規定的同時，營造居民自治參與文化，強化居民主體意識，實現社區自治和共治的協同發展。

3.5 健全物業服務監督機制，從源頭化解業管糾紛

作為商業性企業，物業公司的最終目標或者說根本目標是實現經濟利潤最大化。此外，由于業主沒能介入物業服務合同簽訂的實際，包括前期物業服務合同和普通物業服務合同，導致當物業服務公司監管機制缺乏時，容易出現物業公司侵占業主利益的行為，引起業管糾紛，甚至業管沖突。建立、健全物業服務監督機制，實現物業監督內部性和外部性相統一，即物業服務企業內部的自我監督和物業服務企業外主體包括業主、社區自治組織、政府等的監督的相統一，不僅有利于保障業主的自身利益，減少甚至避免業管糾紛，助推人民安居樂業；而且有助于物業服務企業提升企業信譽，進而推動物業公司的發展。

4 結論與展望

文章從實例研究入手，著力凸顯基層社區治理中自治組織的重要地位，提出了以規程、以法治化建設、以意識形態提升來解決現階段我國基層社區尤其是新建小區治理過程中因自治組織缺位導致業主參與積極性挫傷，維權無力、無門的問題的對策。但本研究還存在一定局限：一是僅基于H 小區防汛治理的個案分析普適性有待進一步探討；二是缺乏政府及其職能部門事件反應的一手資料，缺乏物業公司、居民委員會（籌備組）、開發商、垃圾清運公司等涉事主體間的溝通、協商歷程，這類原始信息資料有待充實。