地方政府土地財政風險評估研究

王一凡

摘 要：本文以陜西省數據為例，構建土地財政風險指標體系，并采用主成分分析的方法對陜西省土地財政情況進行分析。結果可得：2007-2017年陜西省土地財政總體風險呈上升趨勢，陜西省對土地財政的嚴重依賴造成較大的社會風險和經濟風險。

關鍵詞：土地財政;主成分分析;分稅制改革

中圖分類號：F23? ? ?文獻標識碼：A? ? ? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.22.040

0 引言

1994年我國開始進行分稅制改革，中央政府有效加強了對公共預算的集中管理，政府事權與財權出現了不匹配的問題：分稅制改革使得地方政府的稅收大幅度降低，另一方面，地方政府承擔了公共建設支出的絕大部分，導致財政支出與財政收入之間存在巨大的差額，同時地方政府還面臨著存量債務的償還問題。在這種情況下，地方政府需要一個能夠應對大量公共開支的穩定收入渠道，而土地使用權出讓金收入的絕大部分都可以留歸地方政府支配，這就使得依靠土地資源來獲取收入的土地財政模式成了各地方政府的頭號選擇。從中國統計年鑒可以看出，2005年我國國有土地使用權出讓金總收入為5883.82億元，僅占地方政府財政總收入的38.96%，而到2010年這一占比迅速攀升至 67.62%。隨后由于國家的宏觀政策調控，2011年開始這一比重開始呈現波動趨勢下降，但土地財政的規模仍然持續增長，2016 年國有土地使用權出讓金收入已高達35639.69 億元。

土地財政對我國近年來經濟快速增長有著重要的促進作用，其正面效應不容否認，特別是欠發達地區沒有相關產業作為經濟支撐，土地財政的作用就顯得尤為重要，為基礎設施的建設、周邊農村的轉型和發展提供了重要支撐。但同時我們也應當看到，相應的財稅制度存在問題，政績考核體系不夠完善，使得土地財政模式也帶來了許多負面的影響。國務院發展研究中心的一項研究報告中指出，地方政府的財政收入中土地出讓金的收入占比過高，地方政府的公共財政存在著嚴重問題。土地財政對于地方政府財政的重要性逐漸增加，通過土地所得到的利益分配也使得我國經濟社會發展不平衡的問題逐漸凸顯出來，政府土地財政導致收入分配惡化，阻礙了民間的投資;此外，土地財政收入大都用于城市的公共基礎設施建設，刺激了建筑業和房地產也以及建材等民用產業的發展，加劇了產能的過剩，對產業結構的調整產生了不利的影響。土地財政風險過大，經濟的發展、社會的穩定、生態的平衡等各方面都會受到影響，可能給我國社會經濟等方面帶來巨大的系統風險。土地財政風險需要得到及時的監控預警和有效的防范化解，本文對地方政府的土地財政風險進行評估研究，具有重要的理論和現實意義。

1 文獻綜述

關于土地財政產生的原因，國內的研究大致可以分成三類觀點：（1）財稅相關制度的缺陷。許多學者認為，地方政府對于土地財政的高度依賴源于現行的不完善的財政分權制度。如孔善廣認為，地方政府土地財政的產生根源在于分稅制改革所引起的財稅相關體制的缺陷。而夏依、郭傳輝認為，分稅制改革導致地方政府存在不對等的事權與財權，巨額赤字使得地方政府尋求收益穩定的土地資源。（2）不合理的政績考核制度。如劉東、張良悅等指出地方政府為了實現政績所需以及增加財政收入，土地資源是他們的必然選擇，土地購買權的壟斷導致了土地財政問題的產生。（3）房地產業。部分學者從房地產產業發展的角度系統地分析了土地財政產生的原因，如肖然研究了地方政府財政與房地產業的關系，揭示了土地財政影響地方財政風險的傳導機制，并明確指出了土地財政模式不可持續的原因。

關于地方政府土地財政風險的內涵界定，大多數學者集中于土地財政所引發的各種風險。如劉守英、蔣省三以某地區為研究對象進行實證分析，結果顯示，城市的基礎設施建設如果太過依賴于土地融資將會導致地方政府財政風險的增加;肖然研究了房地產價格對土地財政風險的影響;周立輝從土地財政如何導致財政風險入手，具體分析了風險產生的原因和路徑。

學者的研究大都集中于對地方政府土地財政風險的產生、影響上，而專門針對土地財政風險大小進行分析的研究工作則較為為稀少，大都是對單一指標劃定警戒線進而分析土地財政風險的程度，但缺乏對地方政府土地財政風險的量化評估。本文將參考土地財政形成原因及特征，綜合社會、經濟、生態等多種因素，構建土地財政風險評估指標體系，并基于陜西省2007—2017年土地財政相關數據，選用主成分分析法，對陜西省歷年的土地財政風險進行綜合評估，并提出相應建議，從而為防范和化解地方政府土地財政風險提供相應的理論與數據依據和決策參考。

2 構建土地財政風險評估指標體系

本文參考土地財政風險相關研究成果，并結合具體的實際情況，考慮數據的可得性與可比性，初步設計出陜西省土地財政風險評估指標體系，如表1所示。

其中，商品房平均價格增長率、城鄉居民收入分化程度和城鎮化率反映了土地財政的社會風險因素;土地直接稅收收入占比和宏觀稅負反映出經濟風險的高低;而耕地面積占比和人均耕地面積則代表土地財政下的生態風險因素。

3 陜西省歷年風險評估

3.1 計算主成分

將陜西省2007-2017年數據導入Spss中進行主成分分析，提取出三個貢獻率較大的因子f₁，f₂，f₃，如表2所示，可以看出，3個因子的累計方差貢獻率為93.932%，基本上能代表全部7個變量所包含的信息。

由表4可以看出，城鄉居民收入分化程度，土地直接稅收收入占比和城鎮化率在第一個因子f₁上有較高的載荷，第一個因子主要解釋了這幾個變量;人均耕地面積，耕地面積占比，財政收入占比在第二個因子上有較高的載荷，第二個因子主要解釋了這幾個變量;財政收入占比，商品房均價增長率在第三個因子上有較高的載荷，第三個因子主要解釋了這兩個變量。因此，將這三個因子分別命名為經濟風險因子、生態風險因子和社會風險因子。