村辦集體農場提升鄉村治理效能的研究

朱軼凡

摘要：村辦集體農場在推進鄉村治理效能提升具有重要作用。對太倉市五個村辦集體的案例剖析表明，村辦集體農場通過三權統一下的分工協作;村集體信任機制;更加理性的行為選擇，具體解決耕地閑置和資源浪費、勞動力效率不高、農村農民就業、生態環境保護問題，從而提升鄉村治理效能。

關鍵詞：村辦集體農場;功能實現;鄉村治理效能

中圖分類號：F2? 文獻標識碼：A? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.22.009

村辦集體農場的特點是在家庭承包的基礎上，由村集體在農業生產經營環節以土地股份合作制的方式合作與聯合，實行“土地公有、合作經營、強統一服務”， 由村集體來經營，自負盈虧，從事農產品生產、加工、銷售的農民合作組織。（王曉莉等，2014;王永林，2013;何安華，2016）村辦集體農場的村集體與村民包含兩層關系：第一層是租賃關系，村集體作為新型經營主體，租賃村民的土地進行規模化種植，支付給村民每年固定的土地租金。第二層是集體和個人的隸屬關系，村集體如果經營情況良好，要給予村民分紅;經營不善，村民應該一起承擔。

1村辦集體農場的形成

三權分置為集體農場的形成提供了可能。改革開放以來的家庭聯產承包責任 制實質上是實行土地所有權歸集體所有，土地承包經營權歸農戶所有的兩權分離， 采用包產到戶，包干到戶，交夠集體的，剩下都是自己的經營方式，大大調動了農戶生產積極性，使我國糧食生產大大提高。但是，隨著城鎮化、工業化的不斷推，農村勞動力流失和小農戶分散經營帶來的不便，土地規模化經營成為未來農業發展趨勢。土地流轉經營是土地規模化經營的重要手段，為了更好界定和維護承包農戶與第三方經營者各自的農地權利，2016年10月30日中共中央辦公廳、 國務院辦公廳聯合印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，實行所有權、承包權、經營權分置并行。原先的承包經營權被分成了土地承包權和土地經營權兩個部分。承包農戶保有了作為集體經濟組織成員享有的土地的承包權，可以將土地經營權即對土地進行占有、使用并從事農業生產經營，獲得收益的權利，這為構建新型農業經營主體，發展多種形式適度規模經營提供了可能。

集體農場的發展是完善農村基本經營制度的必然要求。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《決定》指出要深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度。現階段，我國農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。對于基本經濟制度的探索過程中，形成了許多新型的規模化經營主體，比如家庭農場、專業合作社、龍頭企業， 而合作農場的建立是完善農村基本經濟制度的過程中的農村土地經營方式轉型的一項組織和制度新的創新。村辦集體農場的“統”是在尊重家庭聯產承包責任制的“分”的基礎上，將農戶的土地承包經營權以入股或者租賃的形式將土地在內部流轉集中起來，由村集體統一管理耕作，是深化農村基本經營體制的一次全新的探索。

2案例選擇與介紹

2.1案例選擇

為就村辦集體農場發展如何推進鄉村治理效能提升進行理論分析與實證研究，本文選取了筆者在江蘇省太倉市農業農村局實習時調研的5個村辦集體農場進行研究，主要考慮是太倉市村辦集體農場發展的較早也較為成熟，調研活動于2020年7月展開，筆者親自參與了五個村的調研，將其總結為委托管理和企業管理兩個典型模式。下文將介紹各個村辦集體農場的運行模式。

2.2案例介紹（表1）

2.3村辦集體農場的提升鄉村治理效能機制

根據《漢語大辭典》的解釋，“效能”是指事物所蘊藏的有利的作用。隨著20世紀管理科學的興起，效能一詞被廣泛用于社會科學領域，它是指達到系統目標的程序或一組具體任務要求的程度。效能與效率不同，效能除包括效率外，還包括達到目標的程度和能力。（李水金，2020）就鄉村治理效能而言，它是政府和其他行為主體參與鄉村治理活動過程中發揮功能的程度及其所產生效益、效率、效果的綜合體現。管新華等（2020）認為治理效能評估要從主體和問題兩個方面展開。治理效能就是評價各個主體有沒有按照既定的目標采取相應的行為，并且在多大程度上推進了治理的現代化，是以解決問題為導向的。根據黨的十九大報告提出的“鄉村振興”，鄉村發展的總目標就是實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。所以，評價鄉村治理效能時，主要考察集體合作農場通過何種方式來解決在實現這一總目標過程中的某一項問題，來體現其對于鄉村治理效能提升的路徑。

2.3.1三權統一下的分工協作

村辦集體農場，有兩層租賃關系，第一層是村集體租賃村民的土地。土地所有權是村集體的，村集體租賃村民的土地進行規模化種植，支付給村民每年固定的土地資金，自此土地的所有權、經營權和使用權全部歸村集體所有，實現了內部流轉集中，村集體擁有相對完整的物權，對土地享有占有、使用、收益、處分的權利。第二層是委托管理農戶租賃村集體土地。村集體土地委托給具有專業經驗的農戶進行耕作，村集體再把土地委托給農戶進行管理，這時農戶享有的僅僅是土地使用權，委托管理的農戶每年會獲得管理費，但是要按照合同繳納上交給村集體固定的糧食生產額，這就類似于國營農場的土地租賃費。委托管理農戶不再像原先的承包經營權那樣有較大的經營自主權。在這種模式下，正因為村集體是產權的統一結合體，委托給農戶管理土地也是有條件的，村集體就有義務承擔委托管理農戶在實際種植過程中遇到的問題，就要為委托管理農戶提供全生產環節的各種服務。這是基于村辦集體農場有能力為委托管理農戶提供各種服務的基礎之上的。能夠提供的服務主要包括：統一植保、統一品種，甚至統一耕種，統一收割。這樣一來，村集體農場作為新的經營種植主體能夠更加有效解決農戶分散種植在農業上存在的各種問題，如土地細碎化導致的公共設施建設不完善、技術推廣不到位、反公地悲劇等問題。