普通公路服務設施進入運營管理新階段

文 交通運輸部規劃研究院 趙羽

2017年1月，交通運輸部出臺的《全國普通國省干線服務設施建設專項規劃》提出，到2020年，基本形成布局合理、功能適當、覆蓋廣泛、可持續發展的普通國省干線公路服務設施體系。“十三五”期間，各地結合經濟社會發展實際需求，新建改造一批普通國省干線公路服務設施，有效提升了公路安全和服務水平。隨著建設任務的逐步完成，普通國省干線公路服務設施進入運營管理新階段。

運營管理的具體要求

為規范管理已建成的服務設施，持續提升服務質量，2020年4月交通運輸部辦公廳印發了《關于加強普通國省干線公路服務設施運營管理和服務保障工作的通知》（簡稱“《通知》”）。《通知》對普通國省干線公路服務設施下一階段的運營管理提出了具體有效的指導。

服務功能新拓展。在保障基本服務功能的基礎上，《通知》提出要堅持共享發展理念，調動地方政府、部門及社會力量的積極性，開展“服務設施+”行動，包括與休閑旅游、物流、文化等產業融合，探索服務經濟新增長點；采取特色產品助銷、農副產品定向采購、吸納貧困人員就業、扶持培育特色產業等多種扶貧形式助力脫貧攻堅。

運管模式新思路。《通知》提出強化公路部門自管自養，同時鼓勵根據服務設施具體條件，因地制宜探索多樣化運營模式。首先，與所在地區旅游和城管部門、鄉鎮政府、村委會、農戶等加強合作，采取共同管理或委托管理的方式，明確各自職責，發揮各方優勢；其次，引入市場化運作機制，采取連鎖、合資、承包、租賃等多種方式，擴展經營項目，明確市場運營與公共服務邊界。

資金保障新舉措。《通知》明確，對于純公益性服務設施，包括依托養護道班、超限檢測站等建設改造的公路服務設施，應納入公路養護經費保障范疇，同時要積極爭取地方人民政府支持，加大財政資金投入。對于社會資本參與運營管理的服務設施，在保障服務功能可持續供給的基礎上，可以依法依規取得合理收益。

現階段的主要特點

運營管理單位以行業部門為主。從目前全國普通國省干線公路服務設施運營管理模式來看，可以分為行業部門自管、行業部門委托第三方管理、行業部門與其他單位共同管理三類。通過對目前已開放普通國省干線公路服務設施的調查，自管為主要模式，占比達83.85%，委托管理占比達10.82%，共管占比達5.33%。可以看出，普通國省干線公路服務設施運營管理仍處于起步階段，市場化程度有待進一步提升。

基本功能全部開放比例超過50%。《全國普通國省干線公路服務設施“十三五”建設專項規劃》分別明確規定了服務區和停車區的基本功能。從目前全國已建成并投入運營的普通國省干線公路服務設施功能開放情況來看，仍有部分服務設施未實現基本功能全部開放。其中，東部、中部地區服務設施基本功能全部開放比例較高，西部地區比例偏低。一方面，與西部地區地廣人稀的地理條件及供水供電條件有關，另一方面與部分路段車流量小的交通特征有關。

用地和經費支出呈現區域性差異。從全國服務設施用地和經費支出情況來看，服務設施平均建設用地面積為7347平方米、平均年度經費支出為22萬元，停車區平均建設用地面積為3176平方米，平均年度經費支出為9.23 萬元。各地服務設施建設用地和經費支出差異性較大，選取單位面積經費支出作為指標，西部地區服務區、停車區單位面積經費支出最高。

內蒙古國道110線高廟子服務區

筆者認為可歸納為兩方面原因，一是地理條件，西部地區供水供電供暖成本較高，經費支出較多；二是運營模式，由于該數據的整理是以行業部門為主要調研對象，經費支出為行業部門實際經費支出，非全口徑的服務設施運營管理經費支出，而東部、中部地區委托管理、共管比例較高，因此行業部門經費支出有所減少。

待解決的主要問題

規章制度有待進一步完善。由于缺乏相關運營管理規章制度，從各地普通國省干線公路服務設施運營管理具體實踐來看，仍存在諸多問題。規范管理方面，管理職責劃分不清晰、監管考核松散、管理方式粗放等；規范運營方面，服務標準不明確、功能開放不足、存在安全隱患等，導致普通國省干線公路服務設施服務水平不高，難以滿足公眾個性化、多樣化的出行需求。

運營模式需要進一步引導。目前已建成投入運營的普通國省干線公路服務設施運營管理模式以行業部門自管為主，市場化運營模式探索不足，缺乏分類指導，不利于服務設施的可持續發展。部分省份在市場化探索過程中，由于相關運營管理規章制度不完善，出現了服務設施公益性特征與生產經營效益沖突的問題，市場化運營政策引導有待進一步明確。

要素保障亟待進一步強化。服務設施可持續運營的各項要素保障條件不足。首先是資金要素，大部分省市在具體實踐中從公路養護經費中列支服務設施經費，由于養護經費不足的問題普遍存在，服務設施運營管理費用難以為繼。其次是土地要素，由于歷史原因及環保、土地等剛性約束，服務設施用地問題突出，開工前期手續困難、用地規模受到制約，導致部分計劃項目建設進展嚴重滯后、規模不足，難以滿足服務需求。最后是人員要素，目前投入運營的服務設施維護以公路養護人員為主，一方面人員數量嚴重不足，另一方面公路養護工作與服務設施運營維護工作存在差異，缺乏專業化、規范化管理，不利于服務設施的高質量發展。

服務效能有待進一步發揮。已投入運營的服務設施提供的服務水平參差不齊，效能發揮不足。一是基本功能不全，部分服務設施僅提供如廁、停車功能，尚未保障基本功能全部開放，并且在開放數量、環境衛生等方面未達到技術規范要求。二是延伸功能服務水平較低，智能化、信息化手段不足，難以滿足公眾出行多元化需求。三是對外宣傳力度不足，司乘人員對普通國省干線公路服務設施不了解，導致服務設施使用率偏低。

位于河南省省道246線的窄口服務區

“探索模式，多方協作”優秀案例

案例一：海南省交通行業管理部門主動與市縣旅游部門合作建設“旅游公路驛站”，與省內知名咖啡休閑企業合作建設“咖啡公路驛站”，與沿線國營農場水果種植基地和休閑農莊合作建設“果園觀光公路停車區”“休閑農莊公路停車區”，多方協作，合力解決資金、土地及運營管理問題。

案例二：四川省巴中市通過出讓加油（氣）站、公共餐廳經營權等措施，吸引社會資本共同建設服務設施，并承擔運營管理工作，實現了服務設施運營管理模式的多元化轉變。與此同時，將服務設施與脫貧攻堅相結合，優先吸納低保戶和建檔立卡貧困戶參與服務設施維護保潔工作，帶動了沿線貧困戶增收。

形成的經驗

多措并舉，完善布局。在《全國普通國省干線公路服務設施“十三五”建設專項規劃》指導之下，各地迅速開展各項工作，結合自身發展條件和實際需求，統籌規劃建設任務、完善地方標準規范，通過多部門協作、多方式推動、多模式經營，穩步推進普通國省干線公路服務設施相關工作，建成一批、運營一批普通國省干線公路服務設施，有效緩解普通國省干線公路服務設施供給不足的問題。

統籌管理，加強服務。隨著建設工作的逐步完成，各地將工作重點轉向運營管理。為進一步強化服務設施運營管理水平，切實發揮服務效益，包括北京、天津、重慶、福建、廣西、西藏、青海、甘肅等地結合實際情況，因地制宜出臺了相關規章制度，明確了管理職責、考核辦法、運營機制、標準化要求等。其余省市積極探索、逐步建立健全相關體制機制，提升服務水平。

探索模式，多方協作。從實踐經驗來看，各地結合自身實際情況及項目具體條件，采用不同的運營管理模式，對具備條件的服務設施項目，積極探索多方協作、共同管理，充分調動社會、公眾、地方政府積極性，實現服務設施的可持續運營。

典型引領，促進提升。通過打造示范服務設施，樹立服務標桿，充分發揮窗口效應，把普通公路服務設施作為展現當地優美山水、促進地方經濟發展、宣傳地域特色文化的重要載體，更好地體現行業價值。

浙江寧波江北區花海稻香公路停車休息點

“典型引領，促進提升”優秀案例

案例一：浙江省立足各地資源和產業特色，打造了若干批示范項目，包括一批濱海公路服務設施示范項目、一批臨水（沿江、沿溪、環湖）公路服務設施示范項目、一批展現產業特色的公路服務設施示范項目、一批依山臨崖公路服務設施示范項目等。

案例二：河南省三門峽市結合服務設施項目具體條件，因地制宜，打造標桿。一是結合旅游資源，例如甘山服務區引入社會資本參與，由景區提供土地，建設成為集養護道班、停車、住宿、餐飲為一體的綜合性服務區。二是結合地方文化，例如杜鵑廣場停車區，供游客春觀杜鵑，秋賞紅葉，已成為當地旅游的新亮點。三是結合革命老區建設，例如鳳凰山紅軍廣場停車區，已有多個單位在道路沿途開展“重走長征路”活動，并在紅軍廣場停車區舉辦唱紅歌、重溫入黨誓詞等豐富多彩的活動。