我國反壟斷法規制知識產權濫用的現狀、問題與對策

李振利

【關鍵詞】知識產權法? 反壟斷法? 知識產權濫用

【中圖分類號】D922.29? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.12.009

知識產權濫用是指權利人超越知識產權法規定，不正當使用權利，損害他人及社會公共利益或排除、限制競爭的行為，常見濫用行為包括壟斷協議、濫用市場支配地位、知識產權合并集中等。一般情況下，知識產權濫用存在兩種現象，一是超出法定權利本身范圍;二是行使權利雖未超越法定界限，但不合理使用行為限制了市場競爭，或違反了其他公共政策，此種情況需要受到競爭法規制。根據《中華人民共和國反壟斷法》第五十五條規定，“經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為，不適用本法;但是，經營者濫用知識產權，排除、限制競爭的行為，適用本法”。該規定看似簡單，卻引發了學術界、司法界的熱烈討論，多數學者能夠從正面解讀法律條款，認為其彰顯了反壟斷法規制知識產權濫用的原則和立場，但也存在少數學者提出質疑，認為該條款作繭自縛，造成反壟斷法與知識產權法關系混亂，應針對該條款進行修正完善，或予以刪除處理。在我國，濫用知識產權達成或實施壟斷協議、濫用市場支配地位、知識產權合并集中是最常見的不法行為，必須依法予以禁止。只有從立法、執法、司法多個維度逐步完善，才能確保反壟斷法更好地規制知識產權濫用行為。

我國反壟斷法規制知識產權濫用現狀與問題分析

我國反壟斷法規制知識產權濫用現狀。一方面，《中華人民共和國反壟斷法》第五十五條從原則上明確提出要規制知識產權濫用行為，即便部分學者和司法工作人員存在誤解，但從立法背景、立法意圖上看，反壟斷法具有規制知識產權濫用的目的。除了《中華人民共和國反壟斷法》第五十五條原則性規定之外，國務院、國家市場監督管理總局也曾出臺與反壟斷法相關的行政法規，對市場支配地位、經營者集中申報等內容進行細化規定，其立法意圖與反壟斷法一致，即支持反壟斷法規制知識產權濫用行為。比如，《關于禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》幫助反壟斷法細化了濫用行為認定、處罰措施和標準等。[1]

另一方面，最高人民法院也多次出臺司法解釋，如2020年11月實施的《最高人民法院關于知識產權民事訴訟證據的若干規定》，對涉及壟斷的知識產權糾紛，允許自然人、法人及其他組織向人民法院提起民事訴訟，放寬了所涉壟斷案件訴訟主體范圍。除此之外，為了更好地支持反壟斷法規制知識產權濫用行為，國家發展和改革委員會、商務部、國家市場監督管理總局各司其職。由國家發展和改革委員會負責依法查處價格壟斷行為;商務部負責經營者集中行為的反壟斷審查工作;國家市場監督管理總局負責濫用行政權力排除、限制競爭方面的反壟斷執法工作，三者共同提升知識產權領域執法水平，為自然人、法人及其他組織提供法律援助，減少知識產權濫用行為的誤判，確保知識產權濫用行為依法得到懲處。

我國反壟斷法規制知識產權濫用存在的主要問題。第一，立法零散。反壟斷法規制知識產權濫用行為主要依賴于《中華人民共和國反壟斷法》第五十五條，但該條規定作為規制知識產權濫用行為的主要法律依據，僅進行了原則性規定，且存在爭議現象，容易被解讀為“適用除外”“豁免條款”，導致在實踐中規制濫用行為時存在適用上的困難。此外，在反壟斷層面規制知識產權濫用的具體規定多散見于部門規章或司法解釋中，且不同法律文件之間也存在一定的沖突，這些都不利于執法部門、司法部門更好地開展規制行動。同時，執法管轄、司法審判之間也存在一定的交叉問題。

第二，執法混亂。個別地方發展和改革局、商務局等均具有規制知識產權濫用行為的執法權限，但在具體執法權責上的劃分并不明晰，不同執法機構權力重疊和交叉現象較為嚴重，既容易出現多頭管理，又容易導致管理空白。目前，反壟斷法賦予市場監督管理部門執法權限，允許市場監督管理部門針對實施壟斷協議、濫用市場支配地位的行為開展執法活動，也明確提出價格壟斷行為不在市場監督管理部門執法范疇之內。雖依據常理，價格壟斷由發改委負責執法，但由于規定不明，意味著商務主管部門也有權介入執法價格壟斷引發的知識產權濫用行為，因而，會出現部門職能重疊的現象。[2]

第三，司法缺失。目前，國際上關于知識產權濫用行為的規制主要存在兩種模式，即公共執行和私人實施。我國將反壟斷法規制知識產權濫用行為局限于民事訴訟范疇，允許自然人、法人及其他組織遭遇濫用行為時，向司法機關提起民事訴訟。但事實上，由于自然人、法人及其他組織能力有限，在開展調查、取證、訴訟等階段，都難以與濫用知識產權行為人對抗。我國尚未將公益訴訟制度引入規制知識產權濫用行為當中，行業協會、消費者權益保護協會等組織難以作為反壟斷訴訟行為的代表人，代替弱勢群體履行訴訟權利，公益訴訟制度缺失成為司法機關遏制知識產權濫用行為的一道障礙。

第四，懲處模式單一。根據反壟斷法規定，濫用知識產權行為應根據實際情況，分別承擔民事、行政、刑事法律責任。從表面上看，關于濫用知識產權行為的處罰層次清晰、定性準確，但事實上，現行法律所有懲處措施都集中于事后處罰，屬于“事后規制”模式。我國應積極借鑒其他國家懲處措施，探索“事前規制”模式，為涉及知識產權的市場經營活動提供正確指引，減少知識產權濫用行為。同時，我國針對知識產權濫用行為的處罰力度不足，多以民事處罰為主，并且處罰金額不高，很少以刑事責任處理知識產權濫用行為，由于處罰力度不足，知識產權濫用行為頻繁發生。

國外反壟斷法規制知識產權濫用的經驗借鑒

以統一立法禁止知識產權濫用行為。我國有關反壟斷法規制知識產權濫用行為的立法零散，相關規定尚不明確，應積極借鑒域外國家立法經驗，以統一立法明確知識產權濫用行為。比如，借鑒《歐盟運行條約》。《歐盟運行條約》對歐盟國家知識產權濫用行為進行統一規定，禁止歐盟經濟主體濫用支配地位，主要包括：權利人不得制造有失公平的貿易條件;不允許權利人利用知識產權侵犯消費者合法權益;權利人不得存在歧視他人的商業交易行為;禁止搭售和附加不合理交易條件行為，權利人不得變相制造不公平交易現象等。將知識產權濫用行為納入到統一立法中予以明確，值得我國學習和借鑒。

確定多層獨立執法機構。我國多個主體都具備規制知識產權濫用行為的執法權，應學習域外規制知識產權執法經驗，確立多個層級且相對獨立的執法機構。例如，美國相關的多層獨立執法機構。美國版權、商標、專利等知識產權糾紛案件普遍由州法院負責，但上訴則由聯邦巡回法院負責，以此確立多層獨立執法機構。相比之下，我國規制知識產權濫用行為的執法權限雖不能交由法院，但也要做到層次分明、權責一致。

引入專業舉證機構。隨著我國司法改革，知識產權保護被視為私法領域，但規制知識產權濫用行為被納入公法范疇，公私法混合導致舉證陷入困境。因此，應借鑒域外其他國家做法，如日本不僅將知識產權案件劃歸專屬法院管轄，并引入專業委員會制度，負責知識產權濫用案件中的證據獲取與認定。但是，我國由于知識產權案件數量眾多，專業委員人數不足，尚無法照搬日本經驗，可以選擇實施舉證責任倒置制度，將舉證責任交由專業機構負責。

加大濫用行為懲處力度。雖然我國對知識產權濫用設置了民事、行政、刑事三重處罰責任，但實際處罰普遍以罰金為主，不足以震懾知識產權濫用行為。因而，應借鑒域外國家成功經驗。以嚴格處罰切斷知識產權濫用利益鏈條。譬如，學習和借鑒新加坡經驗，《新加坡知識產權辦公室法》規定，不同情況下濫用知識產權行為可處罰2000新元以上、10000新元以下罰款，最高可判處12個月監禁，相比新加坡而言，我國知識產權濫用的民事罰金較輕，應提高民事處罰力度。同時，要根據知識產權濫用的嚴重程度、危害程度，提高刑事處罰使用頻率。

我國反壟斷法規制知識產權優化與完善策略

匯總相關法律法規，明確法律規制發展方向。目前，我國反壟斷法規制知識產權層面，應盡快整合相關法律法規，消除不同法律法規之間的沖突，形成更為完善的知識產權規制法律體系。反壟斷法規制知識產權要理順知識產權濫用與反壟斷法律規制之間的關系。知識產權權利使用是私法賦予權利人的合法權益，而反壟斷法規制知識產權則是公法對濫用行為的執行權，知識產權需要受到反壟斷法律規制，減少濫用行為對他人產生的不當影響。此外，鑒于對《中華人民共和國反壟斷法》第五十五條存在誤讀，應及時出臺相關立法解釋，即明確濫用知識產權行為并不是一種獨立壟斷行為，判斷行為是否屬于濫用知識產權，要綜合依照經營者、競爭者市場地位、市場集中程度、產業發展慣例等綜合判定。[3]

制定統一執法指南，確保執法機關權責一致。由于我國規制知識產權濫用行為尚處于“三權分立”狀態，不同執法主體之間權責模糊，存在一定的執法重疊和執法空白現象。《國務院反壟斷委員會關于知識產權領域的反壟斷指南》的出臺，將有助于改善規制知識產權濫用現象，但仍需要進一步明確不同執法主體的責任和義務，合理分配執法主體的管理權限，建議由工商部門負責壟斷協議、濫用市場支配地位的執法工作，由國家發展和改革委員會負責價格壟斷引發的知識產權濫用行為，由商務部負責國際知識產權濫用行為執法工作，三者各司其職、權責明確，減少知識產權濫用行為執法糾紛，便于更好地打擊知識產權濫用行為。[4]同時，鑒于涉及知識產權濫用執法工作具有極強的專業性，而當前執法部門在專業隊伍建設方面滯后，應設立濫用知識產權反壟斷部門，為執法部門提供專業法律服務。比如，法律咨詢、證據保全，提高規制知識產權濫用行為執法質量與執法效率。

開創公益訴訟制度，遵循舉證責任倒置原則。濫用知識產權行為種類繁多、形式各異，侵犯的對象不僅僅是行為直接承受者，更會對一個行業上下游經營者、消費者合法權益造成間接傷害。部分傷害具有極強的隱蔽性，不僅一般經營者、消費者難以察覺，而且即便發現濫用知識產權行為，也往往無權參與訴訟，或難以獲得勝訴。對此，我國應開創有關公益訴訟制度，允許行業協會、消費者權益保護協會介入，為經營者、消費者提供法律援助，共同對抗濫用知識產權行為人，減少自然人、法人及其他組織獨立訴訟勝訴難度。同時，鑒于濫用知識產權行為公益訴訟對本轄區具有重大影響，應指定中級以上人民法院負責審理，確保在重視程度、專業能力上符合知識產權案件審理要求，并減免公益訴訟受理費用。除此之外，舉證責任是濫用知識產權訴訟案件的難點，由于自然人、法人及其他組織證據獲取能力不強，且濫用知識產權行為人有著天然的證據優勢，應遵循“舉證責任倒置”原則，要求濫用知識產權行為人更多的舉證責任。

構建事前規制模式，提高濫用行為處罰額度。縱觀諸多國家反壟斷立法，都制定了“事前審查”制度，或強制或自愿將反壟斷規制延伸至知識產權領域，提前判定具體行為是否觸犯國家法律，確保權利人在開展具體行為之前，就能夠對行為產生預判。我國也應該積極構建事前規制模式，以此來減少知識產權濫用現象。[5]同時，我國也需要繼續堅持事后規制模式，一旦知識產權濫用行為發生，就需要依照法律嚴肅處理，最大限度彌補個人及公共利益損失。除此之外，我國還需要提高濫用行為處罰額度，破除知識產權濫用“低成本、高利潤”模式，只有提高行政處罰額度，加大知識產權濫用行為的違法成本，才能切斷知識產權濫用利益鏈條。

（本文系2018年國家社科基金項目“新時期中國特色社會主義體系下知識產權法基本理論問題研究”階段性成果之一，項目編號：18BFX162）

注釋

[1]陶冠東：《規制知識產權濫用行為的多維認識》，《競爭政策研究》，2019年第3期。

[2]董新凱：《反壟斷法規制標準必要專利運用時的利益平衡——兼評〈關于濫用知識產權的反壟斷指南（征求意見稿）〉》，《學術論壇》，2019年第4期。

[3]張守文：《反壟斷法的完善：定位、定向與定則》，《華東政法大學學報》，2020年第2期。

[4]王先林：《我國反壟斷法修訂完善的三個維度》，《華東政法大學學報》，2020年第2期。

[5]王曉曄：《我國〈反壟斷法〉修訂的幾點思考》，《法學評論》，2020年第2期。

責 編∕肖晗題