中國國家濕地公園建設的政策驅動分析

宋 晴 崔心紅

中國國家濕地公園建設起步較晚，發展較快。近年來，其規劃建設、保護發展等相關規章制度層出不窮。通過對2005-2020年中國國家濕地公園建設情況與規劃、政策、規章制度等制定發布情況的相關性研究，將國家濕地公園建設分為4個階段，分別是2005-2008年建設初期、2008-2012年穩步發展期、2012-2016年蓬勃發展期和2016-2020年高速建設期。研究表明，中國國家濕地公園建設的政策驅動力極強，立法、建設和管理等方面相關政策的制定引領和保障了國家濕地公園建設的蓬勃發展。中國國家濕地公園分布呈“東密西疏”特征，73.25%的國家濕地公園分布在“胡煥庸線”東南側。國家濕地公園的標準化建設滯后于建設進程，分類高質量管理、專項技術研究和應用亦有待加強。

國家濕地公園；建設；政策

2004年，崔心紅[1]等提出濕地公園是一種生態型公園，具有多種形式和區域特色，具有生物多樣性保護、營造濕地景觀、開展科學研究和科普教育等價值。2005年，《國家林業局關于做好濕地公園發展建設工作的通知》（林護發〔2005〕118號）明確了濕地公園的定義。濕地公園是指以具有顯著或特殊生態、文化、美學和生物多樣性價值的濕地景觀為主體，具有一定規模和范圍，以保護濕地生態系統完整性、維護濕地生態過程和生態服務功能，并在此基礎上以充分發揮濕地的多種功能效益、開展濕地合理利用為宗旨，可供公眾瀏覽、休閑或進行科學、文化和教育活動的特定濕地區域。濕地公園是濕地保護體系中的重要組成部分，也是發揮濕地社會服務功能的重要載體，其生態學、社會學和經濟學價值已引起生命科學、環境科學、生態學、社會學等領域學者的關注[2-7]。濕地公園以濕地資源為主要載體，以滿足生物需求為主要目標，集生態保護、觀光休閑、科普教育、科學研究等多功能于一體的典型生態型公園，是解決濕地開發與保護問題的主要途徑之一[8-9]。

面對現下濕地面積銳減、質量降低的困境，發展建設濕地公園是目前維持、保護和擴大濕地直接有效的途徑之一，也是落實國家濕地保護管理策略的一項重要具體措施。濕地公園屬中國林業部門管理，可分為國家濕地公園和地方濕地公園。我國相關濕地公園的政策法規、制度辦法、技術標準等相繼出臺?！秶覞竦毓珗@管理辦法》明確指出，國家濕地公園是指以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源、開展濕地宣傳教育和科學研究為目的，經國家林業和草原局批準設立，按照有關規定予以保護和管理的特定區域?？h級以上林業主管部門對國家濕地公園有指導、監督和管理的責任。目前對國家濕地公園的科學研究多集中于生物多樣性保護、濕地生態修復、可持續評估標準、建設格局分布特征等方面，鮮少有關于國家濕地公園保護管理政策與其建設發展相互關系的研究。文章以時間軸的形式梳理了我國近15年來關于濕地公園建設和管理的政策法規等的制定和發布，分析了國家濕地公園歷年建設發展的階段性情況和空間分布特征，佐證了政策性驅動力對我國國家濕地公園建設發展的強度和時效的作用，并提出綠色發展背景下國家濕地公園的建設建議。

1 中國國家濕地公園制度建設進展

1.1 多部位聯動協作，濕地搶救性保護起步

相較于歐美等國，我國關于濕地保護管理方面的研究起步較晚[10]。1992年，中國正式成為《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）第67個成員國，中國濕地公園建設正式起步。2000年，國務院17個部門聯合頒布了《中國濕地保護行動計劃》，開展濕地保護的戰略研究，并將“建立和完善濕地保護政策、法制體系”納入濕地行動計劃的優先行動中，同時鼓勵地方立法機構建立并完善地方法規與規章，為地方濕地保護提供法制保障。2003年，國務院批準了《全國濕地保護工程規劃》（2004-2030年），將濕地保護落到了實處。該《規劃》由國家林業局等8個部委共同編制，于2006年正式啟動，對指導開展中長期濕地保護工作具有重要意義。《規劃》明確到2030年我國濕地保護工作的指導原則、任務目標、建設布局和重點工程，到2030年全國濕地保護區達到713個，國際重要濕地達到80個，90%以上天然濕地得到有效保護。2004年，國務院辦公廳發布《關于加強濕地保護管理的通知》中明確指出，擴大濕地面積，對自然濕地實施搶救性保護將是我國當前和今后一段時期濕地保護的重點任務。2005年，杭州西溪國家濕地公園由國家林業局批準設立，這是中國第一個集城市濕地、農耕濕地、文化濕地于一體的國家級濕地公園。黨中央、全國人大、國務院高度重視生態補償機制建設。黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出，“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制。2006年，國家“十一五”規劃中明確提出濕地保護與修復的具體要求，擬建設222個濕地保護區，其中國家濕地保護區49個。

1.2 《保護條例》頒布，行業標準支撐操作細則

2008年，《中華人民共和國濕地保護條例》（草案）出臺，有效引導各地方陸續著手制定省級濕地保護條例。至2020年，全國已出臺31個省級濕地保護管理條例或辦法，確保了濕地保護與管理的省級立法地位。同年，國家濕地公園評估標準（LY/T1754-2008）[11]和國家濕地公園建設規范（LY/T1755-2008）[12]出臺，第一次以行業標準的形式規范了國家濕地公園的定義、評估原則與方法、檢查和驗收的技術方法。由此，我國濕地公園建設進入發展期。隨著國家濕地公園建設量和開放量的增加，為響應管理需求，2010年，國家林業局發布了《國家級濕地公園管理辦法（試行）》（林濕發〔2010〕1號），設立了國家濕地公園建設“保護優先、科學修復、合理利用、持續發展”的方針，明確了國家濕地公園的行政管理部門及其申請、建設、管理和撤銷的要求和流程。各省市根據自身濕地資源和保護目標，陸續制定了地方濕地公園管理辦法。截至2020年底，共有19個省、市、自治區制定了省級濕地公園管理辦法。相對于濕地保護條例而言，少了12個省級地方，制定時間也稍晚些。隨著我國生態補償制度框架的不斷完善、生態補償資金投入的不斷增多、生態補償試點的不斷拓展，2010年，財政部會同林業局啟動了濕地保護補助工作，將27個國際重要濕地、43個濕地類型自然保護區、86個國家濕地公園納入補助范圍。

1.3 各省市配套政策落地，濕地保護與恢復模式成形

2012年，《全國濕地保護工程“十二五”規劃》出臺，我國濕地公園建設進入持續發展階段。《規劃》主要以自然濕地為保護對象，特別是國際及國家重要濕地、濕地自然保護區和國家濕地公園，重點關注沿海濕地、高原濕地、泥炭濕地以及跨流域、跨地區濕地，大力開展濕地保護與恢復工程；同時加大科研、宣教力度，開展濕地資源合理利用示范；還就建立生態補償機制問題作了專門闡述。截至2020年底，北京市、江西省、山東省、青海省、云南省、浙江省、廣西壯族自治區等31個地方出臺了省級濕地保護條例和辦法。湖北省、江西省、安徽省等21個地方出臺了各省市轄區管理范圍內的濕地公園管理辦法。在國家林業局牽頭組織實施的濕地保護“十一五”和“十二五”兩個五年規劃的基礎上，已探索形成了我國濕地保護與恢復的有效模式，全面實現了濕地保護的階段性目標。2011年和2014年，先后印發了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》和“開展濕地生態效益補償和退耕還濕試點”的要求，中央財政啟動濕地生態效益補償試點工作，以經濟手段為主，平衡濕地開發利用中利益相關者的關系，最終實現區域生態系統服務和客體福祉的雙贏[13]。重要生態區位的國家濕地公園是濕地生態補償的主要客體之一。

1.4 《“十三五”規劃》出臺，啟動全面保護新階段

2016年，《全國濕地保護“十三五”實施規劃》的出臺，標志著我國濕地進入“全面保護”新階段[14]，國家濕地公園建設也進入了高速發展期。隨著濕地建設與管理難度和壓力的逐漸增加，對新現象、新問題、新科技的不斷探索與實踐，濕地保護與管理的目標和方針也在不斷變化。同年，國務院辦公廳印發了《濕地保護修復制度方案》，強化濕地利用監管，推進退化濕地修復，提升全社會濕地保護意識。截至2020年底，全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團全部出臺了省級濕地保護修復實施方案。2017年，國務院提出《建立國家公園體制總體方案》，并將8個國家濕地公園納入試點。同年，國家林業局修訂了《濕地保護管理規定》，將濕地全面納入保護范圍：明確了濕地保護可以采取的手段、措施，強調了濕地保護的機構和體系建設要求；明確了濕地認定、申報晉升和分類的標準、管理辦法和程序；進一步嚴格規范對濕地征占用和禁止的限制；規定了縣級以上人民政府林業主管部門對濕地火災和生物災害的防治責任。國家林業局修訂了《國家濕地公園管理辦法》。新《辦法》中提出建立國家濕地公園的方針由“保護優先”變更為“全面保護”；進一步明確了國家濕地公園應建立和諧的社區共管機制，發揮生態保育、科普宣教等功能；進一步細化了國家濕地公園建立的必備條件和禁止在國家濕地公園內實施的行為。

1.5 擬定濕地專項立法，確立濕地保護合法地位

2021年，《中華人民共和國濕地保護法（草案）》通過了第十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議，并面向社會公開征求意見。草案從濕地管理、濕地保護、濕地修復、檢查與監督、法律責任5個方面，明確了監管部門及其法律責任，提出了濕地保護、修復、利用和管理的原則與要求，規范了責任主體、方案和措施。這標志著我國首次針對濕地保護進行立法，擬從濕地生態系統的整體性和系統性出發，建立完整的濕地保護法律制度體系，為強化濕地的保護和修復提供強有力的法治保障。

2 中國濕地公園建設進展

2.1 建設數量

國家濕地公園作為我國濕地公園建設標準、審核要求、管理監督最高的濕地公園，其建設發展歷程可充分說明我國濕地公園建設發展情況。根據2005-2018年《中國林業發展報告》、2018-2020年《中國國土綠化狀況公報》統計資料，截至2020年底，全國共建立濕地公園1 699處，其中國家濕地公園899處。2019年和2020年分別新增國家濕地公園158座和80座。

2005至2020年，我國國家濕地公園建設呈穩步上升趨勢，31個省市、自治區、直轄市建有國家濕地公園。這15年國家濕地公園的建設情況（圖1），可劃分為4個發展階段：第一階段，2005-2008（含2008）年建設初期，是我國建設國家濕地公園的起步階段。國家濕地公園正式掛牌，實現了從無到有的突破。至2008年，已建國家濕地公園38座。第二階段，2008-2012（含2012）年穩步發展期。至2012年，已建國家濕地公園242座，年平均建設量為40.8座/年，是第一階段的4.29倍。第三階段，2012-2016（含2016）年蓬勃發展期。至2016年，新建國家濕地公園361座，本階段建設總量高于前兩個階段的建設總量之和，且年平均建設量是第二階段的1.77倍。特別是2012-2013年，建設量顯著增加。第四階段，2016-2020（含2020）年高速建設期。至2020年，已建國家濕地公園1 140座。年平均建設量達102座/年，是第三階段的1.41倍，是第一階段的10.74倍。

1. 2005-2020年國家濕地公園建設概況

2.2 空間布局

劉漢湖等指出，中國濕地公園空間分布呈“東密西疏”特征[15]，86.9%的濕地公園分布于“胡煥庸線”東南側，其主要影響因素是經濟總量、公路密度、居民可支配收入、城鎮化率和濕地率。根據國家林業部門官方統計數據，我國國家濕地公園分布于31個省市，成“東密西疏”的特征（表1）。全國有73.25%的國家濕地公園分布在“胡煥庸線”東南側，與劉漢湖等研究結果中提到的濕地公園空間分布趨勢相似。可見，在我國濕地公園建設發展歷程中，國家濕地公園的建設發展具有代表性。從分布方向來看，沿“胡煥庸線”較近的省份國家濕地公園建設數量較大。內蒙古自治區、新疆、黑龍江等地雖然經濟發展水平不高，但國家濕地公園的數量都在66個以上，且以自然濕地為主?？梢?，在中國濕地保護處于“搶救性”保護階段時，國家濕地公園的建設對象以具有典型的、少有的、且具有生態區位特征的大型自然濕地為主。

表1 2020年全國各地國家濕地公園數量

3 結論

我國濕地保護雖然起步較晚，但能從伊始就充分認識到濕地保護必須依靠多部門、多學科協同聯合才能實現，組織多個行政管理部門共同制定《保護計劃》，邁好了濕地保護的第一步。濕地公園作為濕地保護的重要形式之一，其建設、管理以及其中的科學問題已成為濕地學科熱點。借助“世界濕地日”“生物多樣性日”、濕地科普館、野生動植物保護等主題活動，社會公眾對濕地保護的意識越來越強。政府積極制定濕地公園相關建設和管理政策，并能根據國情、事情的變化和觀念的更迭及時修訂重要規章制度。2021年，《濕地保護法（草案）》的意見征詢，充分顯示了我國制定一部全國性濕地保護的法律法規，保障生態文明建設和全面推進綠色發展的決心。

縱觀15年來我國濕地公園相關政策的制定及其建設的發展，總結如下：

（1）中國國家濕地公園建設主要分為4個時期，分別是2005-2008（含2008）年建設初期、2008-2012（含2012）年穩步發展期、2012-2016（含2016）年蓬勃發展期和2016-2020（含2020）年高速建設期。國家濕地公園相關政策從國家到地方，從法律法規到技術規范，從規劃建設到保護管理，涉及林業、水務、生態、社會等多個行業和部門。

（2）中國國家濕地公園建設受政策驅動極為顯著。特別是2008年、2012年和2016年三個時間節點，分別發布了《中華人民共和國濕地保護條例》（草案）、國家濕地公園評估標準（LY/T1754-2008）、國家濕地公園建設規范（LY/T1755-2008）、《全國濕地保護工程“十二五”規劃》、濕地公園生態補償機制，以及《全國濕地保護“十三五”實施規劃》，引領各省市陸續頒布相應的濕地保護條例、濕地補償機制、濕地公園管理辦法等文件，從立法、建設和管理等方面支撐我國濕地公園建設的持續發展。

（3）標準化建設與工程建設進程錯位。2008年發布第一個國家濕地公園建設和評估標準之前，我國已批建了38個國家濕地公園，標準化建設稍滯后于工程建設。至2020年，我國已建有1 140個國家濕地公園，且分布于全國31個省市自治區，各有特色，宜著手制修訂相關行業技術規范，以符合生態文明建設的發展需求。國家濕地公園極具地方特色的代表性，但地方出臺的技術規范大多數僅支撐于省級濕地公園，建議在行業規范層面按照國家濕地公園分類出臺標準，實現國家濕地公園的高質量管理。

（4）專項技術研究和應用有待加強。管理規范的落地性和可操作性缺乏細節支撐，應進一步深入專項技術的研發和應用，特別是執法巡護、監督考核、定額管理養護、生態補償等。為保障國家濕地公園建設目標明確、建設過程規范、管理養護科學，切實從濕地生態系統的社會、經濟和生態服務功能出發，鼓勵國家濕地公園專項研究走在建設的前面，注重落實關鍵技術在工程和管理中的應用。