淺析PPP項目模式的風險與風險管控——基于國家體育場的案例分析

柯夢婷

（河海大學，南京 211100）

引 言

PPP模式的推廣與應用，引入了更多的社會私人資本，它可以利用私營部門的專業技能來提高項目實施的效率，緩解政府在建造公共事業項目上的資金壓力，也可以降低社會私人部門的投資風險，同時也為公共事業項目的工程質量提供了更高的保障。不過，PPP模式也帶來了一些問題，各方面存在的風險因素導致了越來越多的應用PPP失敗的項目案例發生。因此，相關部門應充分分析項目的背景，結合實際情況，加強PPP項目的風險管控，提高PPP項目的應用效益。

一、PPP項目模式簡介

（一）PPP項目模式概述

1.PPP模式的含義

PPP（public-private partnership）是政府與私營部門之間的協議，該協議以提供產品和服務的起點為基礎，并達成了特許經營協議，形成“利益共享、風險分擔、充分合作”的伙伴關系。在這種模式下，政府改變了項目融資方式，從而減輕了財政壓力；同時，合作企業也獲得了較低的投資渠道。

2.PPP模式的產生背景

一方面，政府全權負責公共物品的生產，這種模式可以確保公共產品的供應，并能提高整體生活水平人民。但是，這種“由政府安排”的模式存在一些嚴重的缺陷。與社會上的私營部門相比，政府在不同的項目上缺乏突出的創新能力與專業的管理水平的優勢。另一方面，政府全程參與負責一個項目，這也可能導致政府對項目運營進行不當干預等風險。因此，在這種情況下，PPP模式組織形式開始建立起來，并已應用于專業生產及提供公共物品和服務。

3.PPP模式的運作方式

（1）基本運作模式

PPP模式常常被應用于公共服務領域。政府部門通過公開招標的方式，選擇相應的私營部門，政府與私營部門（項目公司）簽訂合同關系（PPP合同），以明確合作關系。在合作期間，雙方按照合作互利的原則簽訂PPP合同，通過合同規定的當事方之間的責任關系，建立特定項目公私合營企業的實體經營模式。在這種模式下，私人部門負責項目從建設到運營的過程，政府則負責監督整個項目質量，確定公共產品的價格，并根據公共服務績效評估的結果按期將利潤分配給私營部門，從而最大限度地確保公共利益的提高。

（2）主要運作方式

PPP模式有十多種運作方式，其中“TOT”“BOT”“BOO”“O＆M”“RDT”等是常見的運作方式，這些不同的模式適用于不同的公共服務領域。例如，在城市中建立新的基礎設施時，通常采用BOT運營模式。在具體的實踐過程中，不同類別的項目可以采用不同的運作方式，以更好地滿足特定項目的具體要求。

（二）PPP項目模式發展歷程

1.PPP模式的起源

PPP模式起源于英國，隨后在世界范圍內得到了廣泛的推廣和應用。此后，PPP項目模式在中國、美國、德國、澳大利亞、巴西、加拿大等國家出現。

2.PPP模式在各國的應用情況

在各個國家的發展中，PPP模式已應用于各種公共事業領域，為各國的社會基礎設施和民生建設帶來了巨大的好處。以美國的PPP項目模式為例，其已應用于交通、技術、供水、醫療、監獄、福利、城市重建等各個領域。

3.PPP項目模式在我國的發展歷程

（1）我國PPP項目的法規發展

2014年9月，國務院發布第43號文件，隨后相繼發布了六項指導方針，構成了公私合作模式的管理體系，旨在促進公私合作項目的快速實施。2018年初和2019年初，財政部發布了兩個文件，即財金〔2018〕54號與財金〔2019〕10號，進一步強化了PPP項目的規范管理與系統總結。

在這種背景下，PPP市場的規模在2018年和2019年趨于簡化。自2020年新冠疫情暴發以來，PPP模式在緩解財務壓力、提供先進的技術等方面發揮了關鍵作用，PPP市場開始觸底回升。

（2）PPP項目在我國現階段的發展

截至2020年12月30日，全國共有PPP項目13 281個，總投資19.17萬億。通過對近三年來在庫項目的比較分析，可以發現管理庫在庫的項目數量逐年增加，在庫的所有項目的數量都呈上升趨勢。可以看出，在經歷標準化管理之后，PPP模式已進入穩定發展階段，全國PPP市場開始回暖。

進一步研究2020年管理庫項目的行業分布，如圖1所示，三大行業（市政工程、交通、生態建設和環境保護）占比較大，而比例較小的行業為科技、體育、社會保障和養老等。

圖1 2020年在庫項目行業分布統計圖

二、PPP項目案例分析——基于國家體育場

（一）國家體育場案例簡介

1.項目背景

（1）項目概況

國家體育場是我國第一個應用PPP模式的公益性項目，它開工于2003年12月，在2008年6月完成項目的全部工程。在這個PPP項目中，國家體育場有限公司負責對項目進行建設與融資，北京中信聯合體負責在30年的特許經營期內對體育場進行后期運營與維護，在運營期內，國家體育場PPP項目的中標方中信集團聯合體享有30年運營期內的全部收益，同時也承擔了PPP項目運營期內的全部責任。在運營權到期后，中信聯合體必須將體育場無條件地移交給北京市政府。

（2）項目的投融資結構

①項目的投資結構。國家體育場項目總投資31.39億元，項目的投資主體為北京市國有資產經營有限公司、中國中信集團聯合體，其中，國家體育場項目由北京市國資委、中信集團、北京城建和美國金州出資，其股份比例分別為58 %、27.3 %、12.6 %和2.1 %。

②項目的融資結構。項目融資由北京國資委和中信財團直接安排。投資者按比例投資建設項目，項目投資者直接承擔相應比例的責任和義務。

2.項目PPP模式應用情況

（1）項目PPP模式的終結

在國家體育場正式進入運營的一年后，北京市政府于2009年8月20日與中信聯合體簽署了協議，將原合同中規定的“由中信聯合體負責30年的運營工作”改為由北京市政府主導經營場館，這意味著中信聯合體放棄了30年的特許經營權，也意味著PPP模式在國家體育場項目中應用的失敗。

（2）項目PPP模式終結的原因

首先，純粹的商業運作方式與國家體育場的形象存在沖突，這也使得國家體育場的經營權發生轉移。在賽后運營中，由于產權持有者與原始經營者之間在理解上存在差異，國家體育場的運作在過去的一年中經歷了許多曲折。

其次，該項目在賽后的運營階段，PPP模式面臨著許多實際的問題。中信不具有對項目的最終擁有權，因此它的收益全部來源于這30年的特許經營，這加大了收益的風險性。再加上項目在運營期間的巨大成本，可能導致中信的過度商業發展，由此產生的運營不善的問題，也成為政府收回特許經營權的主要原因之一。

綜上，政府之所以收回經營權，是因為國家體育場的公共資源性質，也就是說，國家體育場在定位上不再是純粹的商業體育場。因此，其運作方式不應太商業化，而應恢復公共利益。

（二）國家體育場PPP項目失敗的風險分析

國家體育場PPP項目的失敗原因有很多，本文參考了《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》中對國家體育場的風險描述，并通過收集項目整個過程中發生的風險事件，從風險管控的角度分析該PPP項目存在的四種主要風險。

1.社會風險

國家體育場的建立響應了奧林匹克精神的號召，代表著國家形象。同時，參與國家體育場PPP項目建設和實施的企業將享受許多自身發展的優惠政策。但是，作為以社會資本為企業利潤為主要發展目標的民營企業，其利潤目的與國家體育場的公益性質相抵觸，導致在國家體育場PPP項目的理解上，中信集團聯合體的商業化模式與以公益為主的最終產權所有者——北京市政府之間產生差異，引起公眾的不滿和社會風險的發生。

2.法律風險

本項目是國內首次采用PPP模式建設國家級項目，而且中國以前沒有可借鑒的經驗，因此缺乏一定的制度來支持和保證實施國家體育場PPP項目的法律和政策。在PPP項目的實際運營過程中，法律、法規、政策之間存在沖突，導致法律風險的發生。

3.設計風險

國家體育場PPP項目的實施，是為了承辦2008年北京奧運會，奧運會結束后，國家體育場仍然可以舉辦比賽、文藝演出、商業會展等活動。因此，國家體育場的設計，需要兼顧到體育館后期運營的需要。然而，該項目的設計者過于注重美學需求，而其設計卻缺乏對國家體育場后期運作的關注，這導致了體育場后期運作中的許多問題。

4.運營風險

國家體育場的PPP項目是一項公共項目，客觀上具有較強的公益性，預期利潤低，后期運作困難。因此，很難從具有公益色彩的國家體育場中獲得更多利益，這給PPP項目帶來了運營風險，這是PPP項目難以著陸的原因之一。作為國家體育場的中標者，中信集團聯合體，在承擔國家體育場的PPP項目之前，沒有相關大型體育館的運營方面的工作經驗，缺乏操作經驗對體育場的后期運營造成了運營風險。

三、PPP項目風險管控的總結與啟示

（一）完善PPP法律與政策體系

一份可以設定行業優先順序、明確政策驅動力的政策文件，在任何PPP市場中都會被投資者所認同。并且如果想讓私營部門參與基建投資，并與公共部門簽訂長期合同，公共部門就必須拿出一份雙方都認同的協定。綜上，我國各部門應大力支持PPP合同和合同條款的實施。

（二）明確相關管理部門職權

作為某國PPP項目的機構記憶庫，該國的中央PPP機構，一般通過起草標準準則、執行一般政策、分享經驗教訓和最佳做法信息來支持其他政府機構，以確保整個項目進程的一致性。但如果同時安排兩個以上PPP機構，便會出現雙重領導控制的局面，致使權力和職能的分工不明確，從而導致對同一問題的不同制度要求，進而影響國家公信力，使社會資本方對PPP項目缺乏總體規劃。因此，明確部門和機構的直接管理可以有效避免權力和職能的劃分混亂，避免多個政府部門共同負責的局面。

（三）強化私人部門參與作用

私人部門在PPP項目中起到重要的作用，項目建造的結果與私人部門的參與作用有很大關系。首先，在PPP項目中，政府要通過招標的方式，選取具有相應能力的私人部門負責項目的建造，為項目提供基礎的保障；其次，在項目的全過程中，既要加強私人部門的參與作用，也要考察私人部門的參與情況，并根據項目的建造情況，將績效及時反饋給相關部門，從而加強私人部門在工程建設中的建造質量，最大限度地發揮私人部門的參與作用。